Urteil des VG Gießen vom 22.11.2002

VG Gießen: fraktion, juristische person, entschädigung, gemeindeordnung, hessen, geschäftsordnung, minderheitenschutz, stadt, aufwand, arbeitsrecht

Gericht:

VG Gießen 8.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

8 E 4045/01

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 27 Abs 3 GemO HE, § 36a

GemO HE

(Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzenden)

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Zahlung einer Aufwandsentschädigung für

Fraktionsvorsitzende.

Die Klägerin ist einziges Mitglied der Fraktion "Bürgerliste G." in der

Stadtverordnetenversammlung der beklagten Stadt G. Neben der Teilnahme an

den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung hält sie unter anderem

regelmäßig Fraktionssitzungen ab, zu denen sie die nicht in die

Stadtverordnetenversammlung gewählten Mitglieder ihrer politischen Gruppierung

einlädt, um sich mit ihnen abzustimmen und über anstehende politische

Entscheidungen zu beraten. Ferner besucht sie die Sitzungen des Ältestenrats der

Stadtverordnetenversammlung und nimmt an Ausschusssitzungen der

Stadtverordnetenversammlung teil, um die notwendigen Informationen über die

dort stattfindenden Beratungen zu erhalten. Ferner repräsentiert die Klägerin ihre

Fraktion auf Veranstaltungen verschiedener Vereine und gesellschaftlicher

Gruppen. Der Klägerin werden zudem die Niederschriften über das Ergebnis der

Sitzungen des Magistrats zugesandt.

Die Klägerin erhielt seit ihrer Wahl in die Stadtverordnetenversammlung bis

einschließlich Oktober 2001 eine besondere Aufwandsentschädigung für

Fraktionsvorsitzende. Die Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige

in der beklagten Stadt G. vom 19.06.2001 (im Folgenden: ES) trifft in § 5 unter

anderem die nachstehende Regelung:

"1. Die Aufwandsentschädigung beträgt monatlich für Stadtverordnete 153,39

EUR,... zusätzlich erhalten monatlich... Fraktionsvorsitzende 235,19 EUR."

Im November 2001 stellte die Beklagte die Zahlung der Entschädigung für

Fraktionsvorsitzende an die Klägerin ein. Zur Begründung führte sie mit Schreiben

vom 08.11.2001 aus, bei einer Ein-Personen-Fraktion sei ein Fraktionsvorsitz

begrifflich ausgeschlossen. Demnach seien die Voraussetzungen für die Zahlung

einer Aufwandsentschädigung für Fraktionsvorsitzende nicht erfüllt.

Am 18.12.2001 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie trägt vor, auch eine Ein-

Personen-Fraktion müsse über einen Fraktionsvorsitzenden verfügen, welchem

eine entsprechende Aufwandsentschädigung zustehe. Dies ergebe sich zunächst

aus verschiedenen Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung, in denen dem

Fraktionsvorsitzenden mit dessen ausdrücklicher Erwähnung besondere Aufgaben

zugewiesen seien. Damit setze die Gemeindeordnung - unabhängig von der

Anzahl der Mitglieder einer Fraktion - die Existenz eines Fraktionsvorsitzenden

voraus. Außerdem stehe ihr, der Klägerin, schon aufgrund der Tatsache, dass sie

die Aufgaben eines Fraktionsvorsitzenden wahrnehme, ein Anspruch auf eine

entsprechende Entschädigung zu, zumal der für sie mit diesen Tätigkeiten

verbundene Aufwand besonders hoch sei. Insbesondere habe sie anders als ein

Vorsitzender einer mehrköpfigen Fraktion keine Möglichkeit, Aufgaben zu

delegieren.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, der Klägerin die Aufwandsentschädigung für

Fraktionsvorsitzende in Höhe von 460,00 DM ab 01.11.2001 weiter zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen aus ihrem Schreiben vom 08.11.2001

und ist der Ansicht, die Klägerin sei nicht beteiligtenfähig. Diese Eigenschaft

komme nur Fraktionen, nicht aber deren Vorsitzenden zu. Ergänzend trägt sie vor,

weder aus der Systematik noch aus dem Zweck der von der Klägerin genannten

Vorschriften der Hessischen Gemeindeordnung ließen sich die Notwendigkeit eines

Vorsitzenden auch bei Ein-Personen-Fraktionen ableiten. Auch aus dem Umstand,

dass die Klägerin als Mitglied des Ältestenrats angesehen werde, der unter

anderem aus den Fraktionsvorsitzenden bestehe, folge nicht, dass sie Vorsitzende

ihrer Fraktion sei. Die Stadtverordnetenversammlung habe sich hierzu nur

deswegen entschlossen, weil der Klägerin Fraktionsstatus zukomme. Im Übrigen

benötige die Klägerin auch keine erhöhte Aufwandsentschädigung, weil sie keinen

entsprechenden Aufwand habe. Dies zeige sich daran, dass die Klägerin im Falle

eines ihr günstigen Prozessausgangs ihre Entschädigung für soziale Zwecke und

Vereine spenden wolle.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch sonst zulässig.

Insbesondere ist die Klägerin beteiligtenfähig. Ihrer Beteiligtenfähigkeit steht

zunächst nicht entgegen, dass sie als Fraktionsvorsitzende und damit nur als Teil

eines Organs Klage erhoben hat. Denn auch Teile eines Kommunalorgans können

im Verwaltungsprozess beteiligtenfähig sein, wenn und soweit ihnen ein Recht

zustehen kann (§ 61 Nr. 2 VwGO analog). Dabei reicht im Rahmen des § 61 Nr. 2

VwGO aus, wenn einem Organteil oder Organwalter ein Recht möglicherweise

zukommt (vgl. Bier, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Januar

2002, § 61 Rdnr. 7). Davon ist hier auszugehen. Es erscheint nicht als von

vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin Vorsitzende ihrer Fraktion ist und ihr

deswegen entsprechende Rechte zustehen oder sie zumindest einem

Fraktionsvorsitzenden gleichgestellt werden muss. Auch fehlt der Klägerin nicht

das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage, weil sie im Falle ihres Obsiegens die

erhöhte Entschädigung nicht als Ausgleich für besondere Aufwendungen

einsetzen, sondern für gemeinnützige Zwecke spenden will. Der Gesetzgeber hat

im Rahmen der Regelung des § 27 Abs. 3 HGO bewusst darauf verzichtet

sicherzustellen, dass die danach gewährten Entschädigungen auch seiner

Vorstellung entsprechend verwendet werden. Dies ergibt sich aus einem Vergleich

des § 27 Abs. 3 HGO, in dem die Möglichkeit normiert wird, Fraktionsvorsitzenden

eine höhere Aufwandsentschädigung zukommen zu lassen, mit der Norm des §

36a Abs. 4 HGO. Während dort geregelt ist, dass über die den Fraktionen

zufließenden Mittel ein Nachweis geführt werden muss, findet sich in § 27 Abs. 3

HGO keine entsprechende Regelung. Überdies kann auf die

Aufwandsentschädigung weder ganz noch teilweise verzichtet werden (§ 27 Abs. 5

S. 2 HGO).

In der Sache hat die Klage jedoch keinen Erfolg.

Der Klägerin steht ein Anspruch auf Entschädigung nach § 27 Abs. 3 S. 3 HGO

i.V.m. § 5 Nr. 1 ES nicht zu. Nach § 27 Abs. 3 S. 3 HGO kann Fraktionsvorsitzenden

eine höhere Aufwandsentschädigung gewährt werden. Die Beklagte hat von dieser

Ermächtigung Gebrauch gemacht und eine solche Entschädigung in § 5 Nr. 1 ES

festgesetzt.

In der Person der Klägerin als einziges Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion ist die

zentrale Voraussetzung dieser Normen - nämlich dass der Empfänger der

Entschädigungen einen Fraktionsvorsitz inne hat - nicht erfüllt. Bei einer Ein-

Personen-Fraktion ist ein solcher Vorsitz schon seiner Wortbedeutung nach

ausgeschlossen, wovon im Übrigen auch der Forderungskatalog des Hessischen

Städte- und Gemeindebundes (HSGZ 2002, 46, 49) ausgeht. Dies ist der Sache

nach gerechtfertigt. Denn der Begriff des Vorsitzes setzt eine leitende und

koordinierende Funktion voraus, die denknotwendig nur dann wahrgenommen

werden kann, wenn es um die Direktion eines aus mehreren Personen

bestehenden Gremiums geht. Das einzige Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion

kann sich nicht selber leiten oder eine interne Aufgabenverteilung vornehmen.

Zudem ist die Rechtsfigur einer Fraktion - anders als etwa eine juristische Person -

nicht abstrakt von den in ihr zusammengeschlossenen Personen zu sehen. Den

Fraktionen sind zwar von der Hessischen Gemeindeordnung sowie den

Geschäftsordnungen der Gemeindevertretungen eigene Rechte und Pflichten

eingeräumt. Dies macht sie aber noch nicht zu einer von ihren Mitgliedern

losgelösten Rechtspersönlichkeit (vgl. Schmidt/Kneip, HGO, 1995, § 36a Rdnr. 6).

Fraktionen sind lediglich Teile und ständige Gliederungen einer

Vertretungskörperschaft als Ausprägung des Assoziationsrechts der

Abgeordneten (vgl. Trute, in: von Münch/Kunig, GG, Komm., Bd. 2, 2001, Art. 38

Rdnr. 96). Der Fraktionsvorsitz setzt folglich das Vorhandensein mehrerer

(Fraktions-) Mitglieder voraus. Besteht dagegen eine Fraktion nur aus einem

einzigen Mitglied, fehlt es an einem für die Wahrnehmung von Leitungs- und

Koordinierungsfunktionen entscheidenden Adressatenkreis.

Aus den Normen der Hessischen Gemeindeordnung folgt nichts anderes, weil sie

in Ansehung der vorstehend dargestellten Rechtslage bei Ein-Personen-Fraktionen

gerade die Rechtsfigur eines Fraktionsvorsitzenden nicht konstituiert.

Soweit die Klägerin § 36a HGO für ihre Rechtsauffassung anführt, kann weder aus

der Systematik noch aus dem Sinn und Zweck des § 36a HGO geschlossen

werden, dass eine Ein-Personen-Fraktion einen Vorsitzenden haben kann oder

muss. Nach 36a Abs. 1 S. 4 HGO erhalten zwar Parteien oder Wählergruppen, die

durch Wahlen in der Gemeindevertretung vertreten sind, Fraktionsstatus. Dies

bedeutet jedoch nicht, Ein-Personen-Fraktionen bedürften eines

Fraktionsvorsitzenden. Denn hierbei ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der

Ein-Personen-Fraktion nur um eine Fiktion handelt, die aus Gründen des

Minderheitenschutzes und als Ausfluss des Parteienprivilegs eingeführt wurde (vgl.

Hess. VGH, NVwZ-RR 1997, 308, 309; VG Wiesbaden, HSGZ 2002, 255, 256). Die

Notwendigkeit eines Fraktionsvorsitzenden wurde für diese Gruppierungen jedoch

gerade nicht geschaffen, insbesondere auch nicht in § 36a Abs. 2 HGO. Danach ist

die Bildung einer Fraktion, ihre Bezeichnung, die Namen der Mitglieder und

Hospitanten sowie des Vorsitzenden und seiner Stellvertreter dem Vorsitzenden

der Gemeindevertretung und dem Gemeindevorstand mitzuteilen. Bei einer Ein-

Personen-Fraktion läuft diese Regelung ins Leere und ist deswegen nicht

anwendbar. Das einzige Mitglied einer solchen Fraktion ist nämlich bekannt, und zu

einer Wahl eines Vorsitzenden sowie eines Stellvertreters kann es erst gar nicht

kommen, da eine solche Wahl eine Personenmehrheit voraussetzt. Wenn der

Gesetzgeber das Rechtsinstitut eines Fraktionsvorsitzenden für Ein-Personen-

Fraktionen hätte einführen wollen, hätte es demnach zumindest an dieser Stelle

einer ausdrücklichen Regelung bedurft.

Die Regelungen des § 36a Abs. 1 S. 5 bis 7 HGO können ebenfalls nicht zur

Begründung dafür herangezogen werden, dass eine Ein-Personen-Fraktion über

einen Vorsitzenden verfügen muss. Nach dieser Vorschrift kann eine Fraktion zu

ihren Sitzungen auch andere Personen, die nicht Mitglied der Fraktion sind,

hinzuziehen. Diese Personen unterliegen gemäß § 36a Abs. 1 S. 6 HGO der

Verschwiegenheitspflicht nach § 24 HGO. Hierauf sind sie vom

Fraktionsvorsitzenden hinzuweisen (§ 36a Abs. 1 S. 7 HGO). Diese Aufgabe des

Fraktionsvorsitzenden konstituiert jedoch nicht das Bedürfnis für einen

Fraktionsvorsitz auch bei der Ein-Personen-Fraktion. Bei einer Ein-Personen-

Fraktion ist selbstverständlich, dass nur das einzige Mitglied der Fraktion einen

Hinweis auf die Verschwiegenheitspflicht erteilen kann. Der Rechtsfigur eines

Fraktionsvorsitzenden bedarf es daher nicht. Im Übrigen ist die Durchführung von

Fraktionssitzungen keine Aufgabe, welche dem Fraktionsvorsitzenden selbst

zugewiesen ist. Vielmehr steht sie nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 36a

Abs. 1 S. 5 HGO der Fraktion als solcher zu.

In gleicher Weise verhält es sich hinsichtlich der Übersendung von

Ergebnisniederschriften über die Sitzungen des Gemeindevorstandes an den

Fraktionsvorsitzenden nach § 50 Abs. 2 S. 4 HGO. Die Fraktionsvorsitzenden

erhalten die Niederschrift lediglich als Repräsentanten der besonders wesentlichen

Gruppierungen innerhalb der Gemeindevertretung (Bennemann, in: Praxis der

Kommunalverwaltung, Landesausgabe Hessen, Ordner B 1, Stand: 01.01.2002,

HGO, § 50 Rdnr. 86). Ein eigenständiges Überwachungsrecht der

Fraktionsvorsitzenden als Empfänger der Niederschriften ist damit aber gerade

nicht verbunden (vgl. Schneider/Dreß ;ler/Lüll, HGO, Stand: April 1999, § 50 Erl. 3,

S. 10; Bennemann, a.a.O.). Die Übersendung von Niederschriften an eine Ein-

Personen-Fraktion kann in Ermangelung anderer Möglichkeiten immer nur über

das einzige Mitglied dieser Fraktion erfolgen. Eines besonderen Repräsentanten in

Form eines Fraktionsvorsitzenden bedarf es insofern nicht.

Auch aus der Erwähnung der Fraktionsvorsitzenden in § 8 Nr. 2 der

Geschäftsordnung der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten, wonach der

Ältestenrat aus dem Präsidium und den Fraktionsvorsitzenden besteht, und der

hierzu von der Stadtverordnetenversammlung der Beklagten geübten Praxis, die

Klägerin als Mitglied des Ältestenrats anzusehen, folgt ebenso wenig, dass die

Klägerin als einziges Mitglied ihrer Fraktion auch deren Vorsitzende ist. Sie wird -

ungeachtet, ob dies rechtlich zwingend ist - von der Beklagten deshalb als Mitglied

des Ältestenrats angesehen, da ihr Fraktionsstatus zukommt. Diese Praxis hat

aber für die Frage, ob die Klägerin auch in rechtlicher Hinsicht Vorsitzende ihrer

Fraktion ist, keine konstitutive Bedeutung.

Schließlich gebieten auch Sinn und Zweck der §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5 Nr. 1 ES

nicht, diese Entschädigungsregelung auf das einzige Mitglied einer Ein-Personen-

Fraktion anzuwenden. Die Vorschrift des § 27 Abs. 3 S. 3 HGO geht erkennbar

davon aus, dass dem Vorsitzenden aufgrund seiner hervorgehobenen Position

besondere durch die Fraktionsarbeit bedingte Aufwendungen entstehen,

insbesondere durch die Übernahme leitender, organisatorischer sowie

repräsentativer Aufgaben. Damit dient die Vorschrift der Ermöglichung eines

entsprechenden Ausgleichs für die Wahrnehmung derartiger Funktionen (vgl.

Schneider/Dreßler/Lüll, a.a.O., § 27 Erl. 4). Dies bedeutet jedoch nicht, dass auch

dem einzigen Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion, welchem in Ermangelung eines

Vorsitzenden Verpflichtungen gleich einem Fraktionsvorsitzenden obliegen, allein

aufgrund dieser Situation ein entsprechender Ausgleich zusteht. Denn die Vielzahl

der besonderen organisatorischen und leitenden Tätigkeiten eines

Fraktionsvorsitzenden fallen in einer Ein-Personen-Fraktion aufgrund ihrer Struktur

nicht an. Innerhalb einer solchen Fraktion können Aufgaben weder delegiert noch

deren Erfüllung durch verschiedene Mitglieder koordiniert werden. Zudem entsteht

hinsichtlich der politischen und gestaltenden Arbeit kein fraktionsinterner

Abstimmungsbedarf.

Aber auch soweit das einzige Mitglied einer Ein-Personen-Fraktion tatsächlich

Aufgaben wahrnimmt, die von der Hessischen Gemeindeordnung, der

Geschäftsordnung der Gemeindevertretung oder nach parlamentarischen

Usancen einem Fraktionsvorsitzenden zugewiesen sind, folgt weder aus Sinn und

Zweck des Entschädigungsanspruchs aus §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5 Nr. 1 ES noch

aus dem in § 36a Abs. 1 S. 4 HGO zum Ausdruck gekommenen

Minderheitenschutz das Erfordernis einer Anwendung der Ausgleichsvorschriften

für Fraktionsvorsitzende. Es ist schon zweifelhaft, ob der verfassungsrechtlich

gewährleistete Minderheitenschutz überhaupt durch diese

Entschädigungsregelungen berührt wird. Die Normen der §§ 27 Abs. 3 S. 3 HGO, 5

Nr. 1 ES dienen in erster Linie dem Ausgleich materieller Aufwendungen und

Verluste, die durch die Fraktionsarbeit bedingt werden, nicht aber der Sicherung

politischer und kommunalrechtlicher Teilhaberechte. Sie sind als pauschalierter

Aufwendungsersatz für besondere persönliche Belastungen innerhalb der Fraktion

anzusehen. Im Übrigen verlangen das Prinzip des Minderheitenschutzes und der

Gleichheitsgrundsatz nicht, dass Fraktionen ungeachtet ihrer Größe stets gleich zu

behandeln sind. Dies gilt bereits für politische Teilhaberechte. So kann etwa die

Gemeindevertretung gemäß § 62 Abs. 2 S. 1 HGO beschließen, dass sich alle oder

einzelne Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammensetzen.

Entsprechendes ist bei Zuwendungsansprüchen anzunehmen. Hier sind ebenfalls

Differenzierungen nach der Größe der Fraktionen zulässig, etwa bei der Gewährung

von Fraktionszuschüssen (vgl. Hess. VGH, DVBl. 1995, 932, 933). Es entspricht

letztlich dem sich in den unterschiedlichen Fraktionsstärken ausdrückenden

Wählerwillen, dass mehrköpfige Fraktionen ein anderes Gewicht zukommt als Ein-

Personen-Fraktionen. Entschädigungsvorschriften dienen nicht dazu, solche, durch

die unterschiedliche Größe bedingte Ungleichheiten zwischen verschiedenen

Fraktionen zu egalisieren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711

ZPO.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.