Urteil des VG Frankfurt (Main) vom 25.04.2005

VG Frankfurt: künstliche befruchtung, private krankenversicherung, erlass, ehepartner, schwangerschaft, flughafen, besoldung, rechtsverordnung, krankenversicherer, ermächtigung

Gericht:

VG Frankfurt 9.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

9 E 5909/04

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 79 BBG, § 2 Abs 1 BBesG, §

2 Abs 2 BBesG, § 78 Abs 2

BBesG, § 27a SGB 5

Leitsatz

1.Die Ausgestaltung der Heilfürsorge für Polizeivollzugsbeamte nach Maßgabe der

Grundregelung in § 70 Abs. 2 BBesG erfordert eine gesetzliche oder auf Gesetz

beruhende Regelung in Gestalt einer Rechtsverordnung (Fortführung von BVwerG U. v.

17.6-2004 - 2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420). Erfolgt die Ausgestaltung durch

Verwaltungsvorschrift, genügt dies den Anforderungen des § 2 Abs. 1, 2 BBesG nicht.

2. Die normative Lücke bei der Ausgestaltung von § 70 Abs. 2 BBesG ist durch analoge

Anwendung der Vorschriften des SGB V zu füllen. Dies schließt § 27a SGB V ein.!

Tenor

Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Leitenden

Sanitätsdienstes beim Grenzschutzamt Flughafen Frankfurt/Main vom 03. Mai

2004 und des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 12.

Oktober 2004 verpflichtet, dem Kläger Heilfürsorge für die künstliche Befruchtung

im Verfahren ICSI entsprechend dem Behandlungsplan vom 21. April 2004 durch

Übernahme der für seine Behandlung wie die Behandlung seiner Ehefrau

entstehenden Kosten im Umfang von 50% zu gewähren.

Die Kosten des Verfahren hat die Beklagte zu tragen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der

festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung

Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der verheiratete, am ... geborene Kläger ist als Polizeiobermeister im BGS beim

Grenzschutzamt Flughafen Frankfurt/Main tätig und begehrt Heilfürsorge zur

Durchführung einer künstlichen Befruchtung im Verfahren ICSI. Bei diesem

Verfahren sind medizinische Behandlungsmaßnahmen sowohl bei ihm wie auch bei

seiner am ... geborenen Ehefrau erforderlich, die ihrerseits als Bundesbeamtin

beihilfeberechtigt ist und eine private Krankenversicherung zur Deckung der durch

Beihilfeleistungen nicht gedeckten Krankheitskosten abgeschlossen hat.

Beim Kläger und seiner Ehefrau bestand seit längerer Zeit ein Kinderwunsch, zu

dessen Realisierung nach fachärztlicher Diagnose Maßnahmen zur künstlichen

Befruchtung erforderlich sind. Nach den ärztlichen Untersuchungsergebnissen liegt

die Ursache für die Kinderlosigkeit beim Kläger (schweres OAT-Syndrom).

Ärztlicherseits wird eine Behandlung im Verfahren der Intrazytoplasmatischen

Spermieninjektion (ICSI) für notwendig gehalten. Zur Durchführung der

entsprechenden Maßnahmen wurde für den Kläger und seine in die Behandlung

ebenfalls einbezogene Ehefrau unter dem 21. April 2004 ein ärztlicher

Behandlungsplan erstellt, dessen fachliche Richtigkeit vom Leiter des Ärztlichen

und Sicherheitstechnischen Dienstes im Grenzschutzpräsidium Mitte bestätigt

wurde. Der Leiter Sanitätsdienst beim Bundesgrenzschutzamt Flughafen

Frankfurt/Main sicherte dem Kläger mit Schreiben vom 3. Mai 2005 (Bl. 6 f. d. A.)

jedoch nur zu, die Kosten für die Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung im

Verfahren ICSI insoweit zu übernehmen, wie Behandlungsmaßnahmen beim Kläger

selbst erfolgten. Alle weitergehenden Maßnahmen, die bei der Ehefrau des Klägers

erforderlich würden, seien von der Kostenübernahme ausgeschlossen. Bei einem

seinerzeit geschätzten Kostenumfang von insgesamt etwa 2000,- € sollten so

lediglich 51,12 € pro Zyklusfall im Rahmen der Heilfürsorge übernommen werden.

Mit dem gegen diese Entscheidung am 3. Juni 2004 erhobenen Widerspruch

machte der Kläger geltend, ausweislich der zur privaten Krankenversicherung

ergangenen Rechtsprechung des BGH und der Oberlandesgerichte sei ein privater

Krankenversicherer zur vollen Kostenübernahme einschließlich der für den

Ehepartner anfallenden Aufwendungen verpflichtet, da nur die Behandlung beider

Ehepartner einen Erfolg möglich mache. Gleiches ergebe sich aus der

sozialgerichtlichen Rechtsprechung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Oktober 2004 wies das Grenzschutzpräsidium

Mitte den Widerspruch des Klägers zurück (Bl. 11-13 d. A.). Nach Erlasslage des

Bundesministeriums des Innern sei es ausgeschlossen, Kosten zu übernehmen,

die nicht unmittelbar den Heilfürsorgeberechtigten selbst beträfen.

Mit seiner am 5. November 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein

Begehren weiter und beruft sich unter Vertiefung seines Vorbringens im

Widerspruchsverfahren auf die zu § 27a SGB V ergangene Rechtsprechung des

BSG.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Leiters des

Sanitätsdienstes des Bundesgrenzschutzamtes Flughafen Frankfurt/Main vom 03.

Mai 2004 und des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom

12. Oktober 2004 zu verpflichten, dem Kläger die Kostenübernahme für

Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung nach der Methode ICSI entsprechend §

27a SGB V zur Hälfte zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf die "Richtlinien des Bundesausschusses der Ärzte und

Krankenkassen über ärztliche Maßnahmen zur Befruchtung (Richtlinien über

künstliche Befruchtung)". Danach könnten Kosten nur übernommen werden,

soweit sie der jeweils behandelten Person konkret zuzuordnen seien. Der

Bundesminister des Innern habe durch Erlass die entsprechende Anwendung

dieser Richtlinie angeordnet. Zudem sei in den als Verwaltungsvorschrift

erlassenen Heilfürsorgevorschriften für den BGS (HfVBGS) bestimmt, dass

Heilfürsorge als Sachleistung gewährt werde. Auch daraus folge, dass eine

Übernahme von Behandlungskosten des Ehepartners eines

Heilfürsorgeberechtigten nicht möglich sei.

Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ist zum Gegenstand der

mündlichen Verhandlung gemacht worden. Auf ihren Inhalt wie den der

Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage hat Erfolg, da dem Kläger ein Anspruch auf Heilfürsorge in dem

aus dem Klageantrag ersichtlichen Umfang zusteht und die insoweit eine

Leistungsgewährung ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtswidrig sind (§

113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 VwGO).

Dem Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Bundesgrenzschutz nach § 70

Abs. 2 BBesG Anspruch auf Heilfürsorge zu. Sie ist vom Dienstherrn auf seine

Kosten zu gewähren, für den Beamten also unentgeltlich. Zugleich ergibt sich aus

der Einordnung der Heilfürsorge in das BBesG, dass es sich nicht um eine

Fürsorgeleistung im Sinne des § 79 BBG, sondern um eine sonstige

Besoldungsleistung handelt, auch wenn sie nicht ausdrücklich in § 1 BBesG

aufgeführt ist (Massner in Schwegmann/Summer, § 70 BBesG Rn. 8). Der

Rechtsanspruch der Polizeivollzugsbeamten auf Heilfürsorge hat die Gewährung

einer vollständigen ärztlichen Versorgung für den Beamten durch den Dienstherrn

zum Inhalt, wobei sich die näheren Einzelheiten zu den Leistungsvoraussetzungen

und den Einzelleistungen der Regelung in § 70 Abs. 2 BBesG nicht entnehmen

lassen.

Bislang wurde die Anwendung des § 70 Abs. 2 BBesG durch

Verwaltungsvorschriften, hier die HfVBGS konkretisiert und ausgestaltet. Als

Ermächtigung dient dem Bundesministerium des Innern als oberster

Dienstbehörde die Regelung in § 71 Abs. 1 S. 1 BBesG. Danach erlässt der

Bundesminister des Innern allgemeine Verwaltungsvorschriften, die sich auf den

Bereich des Bundes erstrecken. Die Regelung enthält damit nur eine

Zuständigkeitsbestimmung, wie sich auch aus den nachfolgenden Bestimmungen

in § 71 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 BBesG ergibt. Eine Ermächtigung, Inhalt und Umfang

der den Beamten nach § 70 Abs. 2 BBesG zu gewährenden Heilfürsorge durch

Verwaltungsvorschrift anstelle eines Gesetzes oder einer auf Gesetz beruhenden

Rechtsverordnung zu regeln, enthält § 71 Abs. 1 S. 1 BBesG dagegen nicht,

insbesondere wenn man insoweit zumindest mittelbar an die in Art. 80 Abs. 1 GG

genannten Anforderungen für die Delegation zum Erlass von Rechtsverordnungen

im Bereich des Bundes anknüpft.

Die Ausgestaltung der Heilfürsorge durch bloße Verwaltungsvorschrift entspricht

nicht den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen. Handelt es sich

bei der Heilfürsorge um Besoldung, folgt unmittelbar aus § 2 Abs. 1 BBesG die

Notwendigkeit, entsprechende Besoldungsleistungen durch Gesetz zu regeln, und

zwar sowohl hinsichtlich der jeweiligen Leistungsvoraussetzungen wie des

Leistungsumfangs oder möglicher Einschränkungen, Ausschlusstatbestände. Zu

beachten ist ferner § 2 Abs. 2 BBesG, wonach ein Beamter auch durch

Zusicherungen, Vereinbarungen oder Vergleiche keine höhere Besoldung erhalten

darf, als gesetzlich vorgesehen. Dieses Gebot lässt sich nur verwirklichen, wenn die

Leistungshöhe gesetzlich feststeht oder doch wenigstens der Rahmen für

mögliche nach Ermessen zu gewährende Leistungen gesetzlich eindeutig

bestimmt ist. Daran fehlt es, da Art und Umfang der nach § 70 Abs. 2 BBesG zu

gewährenden Heilfürsorge gesetzlich überhaupt nicht näher geregelt ist. Folglich

besteht zur Zeit eine Regelungslücke.

In dieser Auslegung sieht sich die Kammer durch die neuere Rechtsprechung des

BVerwG bestätigt. Danach bedarf auch die Gewährung von Fürsorgeleistungen zur

Krankenfürsorge einer gesetzlichen oder auf Gesetz beruhenden Regelung (U. v.

17.06.2004 - 2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420 = Buchholz § 79 BBG Nr. 123). Durch

diese neue Rechtsprechung ist zugleich überholt, dass die bisherige Gewährung

von unentgeltlicher truppenärztlicher Versorgung an Soldaten nach Maßgabe der §

70 Abs. 2 BBesG vergleichbaren Regelung in § 69 Abs. 2 BBesG nicht beanstandet

wurde, obwohl auch insoweit eine Leistungsausgestaltung lediglich in der Form von

Verwaltungsvorschriften erfolgt war (BVerwG U. v. 27.11.2003 - 2 C 38.02 - E 119,

265 ff.). Die gegen eine Ausgestaltung von Fürsorgeleistungen im Bereich der

Krankenfürsorge vom BVerwG hinsichtlich der Regelungsform erhobenen Einwände

sind für den Bereich der Ausgestaltung gesetzlich vorgesehener Leistungen, bei

denen es sich zudem um Besoldung, nicht um Fürsorge handelt, von einer noch

höheren Bedeutung. Insoweit kommt eine Regelung durch allein von der Exekutive

verantwortete interne Regelungen ohne Rechtsnormcharakter nicht in Betracht.

Die normative Regelungslücke wird hier nicht auf andere Weise wirksam

geschlossen. Die HfVBGS wurden vom Bundesministerium des Innern ohne

Beachtung des der Personalvertretung nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG

zustehenden Mitbestimmungsrechts in Fragen der internen Lohn- und

Entgeltgestaltung erlassen. Die Leistungen der Heilfürsorge unterfallen als derzeit

gesetzlich nicht näher geregelte Entgelte der Mitbestimmung, da diese sämtliche

gesetzlich oder tariflich nicht abschließend geregelten Entgeltleistungen für

Beschäftigte erfasst (BVerwG B. v. 9.12.1998 - 6 P 6.97 - E 108, 135 = PersR 1969,

265, 268 ff.). Ein Mitbestimmungsverfahren entsprechend den Anforderungen der

§§ 69 ff. BPersVG hat vor Erlass der HfVBGS und der sie konkretisierenden Erlasse

des Bundesministeriums des Innern jedenfalls nicht stattgefunden.

Die Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen nach § 94 BBG macht

die Beachtung des Mitbestimmungsverfahrens als Wirksamkeitserfordernis für

interne Entgeltgestaltungsmaßnahmen nicht entbehrlich. Zwar ist für

Verwaltungsanordnungen in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG vorgesehen, dass eine

Personalratsbeteiligung unterbleibt, wenn eine Beteiligung gewerkschaftlicher

Spitzenorganisationen nach § 94 BBG stattfindet. Obwohl die HfVBGS als eine

Verwaltungsanordnung in sozialen Angelegenheiten einzustufen ist und folglich §

78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG unterfällt, führt die Einschlägigkeit dieser Regelung nicht

zum Wegfall des parallel eintretenden Mitbestimmungsrechts aus § 74 Abs. 3 Nr. 4

BPersVG, wie sich aus der jüngeren Rechtsprechung des BVerwG zum

Nebeneinander von Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechten ergibt (BVerwG B. v.

19.5.2003 - 6 P 16.02 - PersV 2003, 339 ff.; 24.4.2002 - 6 P 3.01 - E 116, 216, 218

f.; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD, § 75 BPersVG Rn. 7; Lorenzen in

Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber § 78 BPersVG Rn. 16; Rehak in

Lorenzen u. a. § 75 BPersVG Rn. 107). Somit hätte eine rechtlich verbindliche

Regelung zur Heilfürsorge trotz fehlender gesetzlicher Regelung zumindest die

Beachtung des Zustimmungserfordernisses nach § 69 Abs. 1 BPersVG

vorausgesetzt, wenn nicht sogar nur eine Regelung in Gestalt einer normativ

wirkenden Dienstvereinbarung als notwendig anzusehen wäre.

Eine Lücke in einem gesetzlich oder auf gesetzlicher Grundlage durch sonstige

Rechtsnorm zu regelnden Bereich kann nur durch Lücken füllende analoge

Anwendung anderer das Problem erfassenden Vorschriften ausgefüllt werden. Die

Vorschriften zur Gewährung von Beihilfen können allerdings nicht herangezogen

werden, da dieses System der Krankenfürsorge nur Teilleistungen aus Anlass von

krankheitsbedingten Aufwendungen vorsieht und keine Vollversorgung

beansprucht noch in der Sache darstellt.

Im Unterschied dazu enthalten die Vorschriften des SGB V zur Ausgestaltung der

gesetzlichen Krankenversicherung als Teil der gesetzlichen Sozialversicherung ein

Konzept, das vom Grundsatz her auf eine umfassende Krankenfürsorge angelegt

ist. Damit sind die für diesen Bereich erlassenen Bestimmungen geeignet, als

Vorbild und Maßstab für die Heilfürsorgeleistungen zu dienen, solange und soweit

keine eigene normative Ausgestaltung dieses Bereichs geschaffen worden ist.

Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur die Auffassung vertreten, die

Leistungen der Heilfürsorge seien auf das Niveau der gesetzlichen

Krankenversicherung begrenzt (Massner a.a.O.).

§ 27a SGB V enthält genaue Regelungen zu den Voraussetzungen und zum

Umfang von Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung für medizinische

Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft durch künstliche

Befruchtung. Diese Regelung ist mangels wirksamer Heilfürsorgebestimmungen

auch hier anzuwenden. Dies steht im Übrigen in grundsätzlicher Übereinstimmung

mit dem Ansatz der HfVBGS selbst, da diese einen Leistungsumfang vorsehen,

der dem Niveau der gesetzlich geregelten Krankenversicherung entspricht.

Zu § 27a SGB V vertritt das BSG in gefestigter Rechtsprechung die Auffassung,

dass der Anspruch auf Leistungen bei künstlicher Befruchtung beiden Ehegatten

zusteht, und zwar für Leistungen an beide Ehepartner auch dann, wenn nur ein

Ehepartner Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung ist (BSG U. 7.1.2005 - B

1 KR 93/03 B - juris; 3.4.2001 - B 1 KR 22/00 R - juris; 3.4.2001 - - B 1 KR 40/00 R -

juris). Das gilt nach der Auffassung des BSG selbst dann, wenn ein Ehepartner

privat krankenversichert ist. Auch kommt es nicht darauf an, ob oder in welchem

Ausmaß ärztliche Behandlungsmaßnahmen zur Herbeiführung einer

Schwangerschaft durch das jeweils bei einer Krankenkasse versicherte Mitglied

verursacht, veranlasst sind.

Diese Grundsätze lassen sich ohne Weiteres auf die Gewährung von Heilfürsorge

übertragen, sodass es nicht darauf ankommt, an welcher Person der beiden

Ehegatten medizinische Behandlungsmaßnahmen überhaupt oder in einem

bestimmten Umfang nötig sind, da die Leistungsgewährung danach nicht

eingeschränkt ist. Die Frage der Verursachung einer Kinderlosigkeit kann nach der

Auffassung des BSG nur dann eine Rolle spielen, wenn mehrere gesetzliche

Krankenversicherungen dem Grunde nach zur Leistung verpflichtet sind, weil sich

dann die Frage stellt, welche Kasse für welche Aufwendungen aufzukommen hat.

Das BSG hat es jedoch ausdrücklich abgelehnt, die insoweit angestellten

Erwägungen auf die Konstellation zu übertragen, bei der nur einer der Ehegatten

gesetzlich krankenversichert ist. Eine Beschränkung seines Anspruchs gegen die

gesetzliche Krankenversicherung auf umfassende und beide Ehepartner

erfassende Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung hat das BSG insoweit gerade

abgelehnt.

Die entsprechende Frage stellt sich auch hier nicht, da die Gewährung von

Heilfürsorge mit der Gewährung von Beihilfen an die Ehefrau des Klägers nichts zu

tun hat, handelt es doch um zwei völlig verschiedene Systeme, schon vom

Leistungsgrund her. Der Kläger ist sozialversicherungsrechtlich einem gesetzlich

Versicherten mit Anspruch auf volle Krankenleistung vergleichbar, während seine

Ehefrau einer privat Versicherten Person entspricht. Gerade für diese Konstellation

hat das BSG jedoch keine irgendwie geartete Kürzung des Leistungsumfangs der

gesetzlichen Krankenversicherung bei Maßnahmen zur Herbeiführung einer

Schwangerschaft für möglich erachtet. Die Kammer sieht keinen Anlass, von

dieser rechtlichen Beurteilung bei der Übertragung der

sozialversicherungsrechtlichen Grundsätze in das Heilfürsorgesystem

abzuweichen, zumal die Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte bis hin zum

BGH bei der Auslegung von Versicherungsbedingungen privater

Krankenversicherer eine dem BSG entsprechende Auslegung vornimmt. Auf die

vom Kläger in das Verfahren eingeführte zivilrechtliche Rechtsprechung wird Bezug

genommen.

Die Beklagte kann ihre in den angefochtenen Bescheiden verfügte

Leistungseinschränkung deshalb nicht mit Bezug auf den Erlass des

Bundesministeriums des Innern vom 2. März 2004 (Bl. 27 f. Behördenakte)

rechtfertigen. Voraussetzung dafür wäre, dass die Beklagte zur Ausgestaltung von

Heilfürsorgeleistungen durch Verwaltungsvorschrift berechtigt wäre und im Zuge

derartiger Regelungen zugleich auch vom Leistungsniveau der gesetzlichen

Krankenversicherung Abstand nehmen dürfte. Ein solches Verfahren ist jedoch

weder mit § 70 Abs. 2 BBesG i. V. m. § 2 Abs. 1, 2 BBesG noch mit der zur

Lückenfüllung gebotenen Ausrichtung der Heilfürsorge am Niveau der gesetzlichen

Krankenversicherung vereinbar. Es kommt daher nicht darauf an, ob die

Spitzenorganisationen der Gewerkschaften am leistungseinschränkenden Erlass

vom 2. März 2004 überhaupt beteiligt waren. Ohne diesen Erlass würde sich

nämlich unmittelbar aus den HfVBGS selbst ergeben, dass die

Leistungsvoraussetzungen und der Leistungsumfang bei Maßnahmen der

künstlichen Befruchtung entsprechend § 27a SGB V zu gewähren wären (Ziff. 1.4

Unterabs. 6 HfVBGS).

Die Erfüllung der sonstigen in § 27a SGB V genannten Voraussetzungen ist hier

nicht streitig. Da der Kläger in der mündlichen Verhandlung durch die Präzisierung

seines Antrags zudem zu erkennen gegeben hat, dass er auch nur den

Leistungsumfang beansprucht, den § 27a Abs. 3 S. 3 SGB V vorsieht, hat die Klage

in vollem Umfang Erfolg.

Da die Beklagte unterliegt, hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die

Verfahrenskosten zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §

708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124 Abs. 2 VwGO),

Insbesondere kommt der Entscheidung keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die

HfVBGS wie die Beihilfevorschriften des Bundes in naher Zukunft durch eine

gesetzliche Regelung der Krankenfürsorge für Beamte abzulösen sind. Erst die

Neuregelung wird dann ggf. Anlass geben, die ggf. eigenständigen Vorschriften zur

möglichen Leistungsgewährung bei Maßnahmen zur Herbeiführung einer

Schwangerschaft einer obergerichtlichen Klärung zuzuführen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert.