Urteil des VG Berlin vom 22.02.2005

VG Berlin: amtshandlung, umsetzung des gemeinschaftsrechts, behörde, gegenleistung, allgemeininteresse, begriff, vollzug, aufwand, rechtsgrundlage, öffentlich

Gericht:

VG Berlin 10.

Kammer

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

10 A 510.05

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 11 TEHG, § 22 Abs 1 TEHG, §

23 Abs 1 ZuG 2007, § 154 Abs 1

VwGO

Klage gegen die Erhebung von Kosten für die Zuteilung von

Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2005-2007

Tenor

Der Kostenbescheid der Beklagten vom 22. Februar 2005 in Gestalt des

Widerspruchsbescheides vom 9. November 2005 wird mit Ausnahme der Festsetzung

der Kontoeinrichtungsgebühr aufgehoben.

Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin einen Betrag von 10.163,36 Euro nebst

Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 14. Dezember

2005 zu zahlen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten und des Rückzahlungsbetrages gegen

Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig

vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die von der Beklagten erhobenen Gebühr für die

Zuteilung von Emissionsberechtigungen.

Mit Bescheid vom 14. Dezember 2004 teilte die Beklagte der Klägerin 439.224

Emissionsberechtigungen zu und erließ am 22. Februar 2005 einen Kostenbescheid über

Gebühren für die Zuteilung in Höhe von 20.526,72 Euro.

Die Klägerin entrichtete die Gebühr entsprechend der Fälligkeit.

Die Klägerin legte am 18. März 2005 Widerspruch ein, der im Wesentlichen wir folgt

begründet wurde: Der Kostenbescheid sei mangels Ermächtigungsgrundlage

rechtswidrig, da die Emissionshandelskostenverordnung 2007 (EHKostV 2007) nichtig

sei. Die EHKostV 2007 verstoße gegen das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip,

gegen das Verwaltungskostengesetz, die Finanzverfassung, den Grundsatz der

Gebührengleichheit und sei mit der in Art. 10 der Emissionshandelsrichtlinie

vorgesehenen kostenlosen Zuteilung der Zertifikate nicht vereinbar.

Bei der Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der Berechtigungen seien die

Besonderheiten des Emissionshandelssystems, wie die jährliche Abgabepflicht und die

ex-post Kontrolle nicht berücksichtigt worden.

Die Ausgestaltung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr löse die

Gebührenerhebung von der nach dem Verwaltungskostengesetz und auch nach der

ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erforderlichen konkreten und

besonderen Inanspruchnahme der Verwaltungsleistung.

Die Gebührenerhebung in ihrer konkreten Ausgestaltung kollidiere mit der Begrenzungs-

und Schutzfunktion der Finanzverfassung, weil es unklar bleibe, welche konkreten

Verwaltungsmaßnahmen als Leistung für die Gebühren erbracht würden.

Durch das pauschale und ausschließliche Abstellen auf die Menge der zugeteilten

Berechtigungen verstoße die Gebührenerhebung gegen den Grundsatz der

Gebührengleichheit, da der tatsächlich anfallende Verwaltungsaufwand nicht von der

Anzahl der zugeteilten Berechtigungen abhänge.

Die Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 9. November 2005

zurück und führte im Wesentlichen aus, die Emissionshandelsgebühr sei weder

rechtswidrig noch nichtig. Es liege kein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip vor.

Der Begriff „kostendeckende Gebühren“ bringe zum Ausdruck, dass die Kostendeckung

an Amtshandlungen bzw. sonstigen Verwaltungsleistungen anknüpfe. Aus der

Gesetzesbegründung, wonach die Kosten für den Vollzug des Gesetzes durch Gebühren

in voller Höhe refinanziert werden sollten, könne entnommen werden, dass mit

Kostendeckung im Sinne des § 22 Satz 1 TEHG sowie § 23 Satz 1 ZuG 2007 die Deckung

der Vollzugskosten der Gesetze einschließlich der Kosten für den Aufbau der

Infrastruktur der DEHSt gemeint sei. Dies sei der Kostenrahmen, der nicht überschritten

werden dürfe. Es handele sich damit um einen eigenständigen Kostendeckungsbegriff,

der nicht mit den Vorgaben des § 3 Satz 2 VwKostG identisch sei.

Die konkrete Ausgestaltung der Emissionshandelsgebühr in der EHKostV 2007 sei

Ausfluss der von der Rechtsprechung anerkannten Pauschalierungs- und

Typisierungsbefugnis des Verordnungsgebers im Abgabenrecht. Mit der EHKostV 2007

habe der Verordnungsgeber keine anderen Gebührenzwecke als die der Kostendeckung

verfolgt. Die Gebührenerhebung diene nicht der wirtschaftlichen Wertabschöpfung, der

wirtschaftliche Wert sei lediglich ein Aspekt der Binnenverteilung der Gebühren.

Das Fehlen von Obergrenzen führe auch nicht zu einem unkalkulierbaren

Gebührenaufkommen, da sich die Begrenzung des Gebührenaufkommens zwangsläufig

durch die Anzahl der in der Zuteilungsperiode zu vergebenden Berechtigungen

gesetzlich ergebe.

Die Gebührenerhebung sei auch mit Europarecht, insbesondere mit Art. 10 der

Emissionshandelsrichtlinie vereinbar. Der in Art. 10 der Richtlinie verwendete Begriff der

„kostenlosen Zuteilung“ bedeute lediglich, dass die Berechtigungen nicht im Sinne einer

Gegenleistung zu vergüten seien. Die Gebühr nach der EHKostV 2007 stehe zu den

Berechtigungen in keinem Gegenseitigkeitsverhältnis, vergüte vielmehr allein den

Verwaltungsaufwand.

Die Klägerin verfolgt ihr Begehren mit der am 14. Dezember 2005 erhobenen Klage

weiter und trägt vor, die EHKostV 2007 sei nichtig. Sie vertieft ihre Ausführungen aus der

Widerspruchsbegründung und führt insbesondere aus:

Die EHKostV 2007 sei nicht von den Ermächtigungsgrundlagen (§ 22 TEHG und § 23 ZuG

2007) gedeckt. Der Amtshandlungsbegriff sei im Hinblick auf die Definition im

Verwaltungskostengesetz so zu verstehen, dass damit nur die Zuteilung von

Emissionsberechtigungen erfasst sei. Ferner habe die Emissionshandelsgebühr keinen

Gebühren- sondern einen Beitragscharakter, da damit nicht nur die konkrete

Inanspruchnahme einer Leistung der öffentlichen Verwaltung, sondern auch potentiell in

der Zukunft in Anspruch genommene Leistungen abgegolten werden sollen. Die

Erhebung eines Beitrages sei von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt.

Der Gesetzgeber habe mit der Formulierung „für Amtshandlungen“ die Geltung des

speziellen Kostendeckungsprinzips angeordnet, dieser enge auf den durchschnittlichen

Personal- und Sachaufwand für die Zuteilungsentscheidung beschränkte

Gebührentatbestand könne auch nicht im Wege der Auslegung erweitert werden. Der

Wille des Gesetzgebers könne nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

nur insoweit berücksichtigt werden, als er im Gesetz selbst einen hinreichend

bestimmten Ausdruck gefunden habe.

Das Äquivalenzprinzip sei verletzt, da die Gebührenfestsetzung völlig unabhängig von

den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung erfolgt sei und im offensichtlichen

Missverhältnis zu dem Verwaltungsaufwand der Beklagten stehe.

Die Emissionshandelsgebühr verstoße gegen die Finanzordnung des Grundgesetzes, da

sie sich in ihrer konkreten Ausgestaltung nicht hinreichend von einer Steuer

unterscheide. Die dem Gebührenbegriff immanente individuelle Zurechenbarkeit fehle,

außerdem liege ein Verstoß gegen das Prinzip der Vollständigkeit des Haushaltsplans

und der Budgethoheit des Parlaments vor.

Die Klägerin beantragt,

den Kostenbescheid der Beklagten vom 22. Februar 2005 in Gestalt des

Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 9. November 2005 aufzuheben,

die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin einen Betrag von 10.363,36 Euro

nebst Zinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 14.

Dezember 2005 zu zahlen,

die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu

erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Ansicht, sowohl die EHKostV als auch § 22 TEHG und § 23 ZuG 2007

seien mit höherrangigem Recht, insbesondere auch mit dem Europarecht vereinbar und

führt aus:

Aus dem Wortlaut des Artikels 10 der RL lasse sich kein Gebührenerhebungsverbot

entnehmen. Die Anlagenbetreiber erhielten die Berechtigungen kostenlos (ohne

Gegenleistung), da die Verwaltungsgebühr keine Gegenleistung für den Erhalt der

Berechtigungen, sondern eine Gegenleistung für den administrativen Aufwand darstelle.

Die Menge der zugeteilten Berechtigungen sei lediglich einer von mehreren Faktoren

einer Berechnungsmethode, anhand derer die Verwaltungskosten der DEHSt auf die

Anlagenbetreiber umgelegt würden. Eine Wertabschöpfung sei mit der

Gebührenerhebung nicht verbunden.

Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der europäische Gesetzgeber durch das

Schweigen zu der Frage der Gebührenerhebung deren Unzulässigkeit vorausgesetzt

habe. Auch die Möglichkeit, 5 Prozent der Zertifikate zu versteigern (und dadurch den

Verwaltungsaufwand zu refinanzieren) bedeute nicht, dass die Erhebung von

Verwaltungsgebühren ausgeschlossen sei.

Auch die Gebührenhöhe verstoße nicht gegen Gemeinschaftsrecht, eine Begrenzung der

Verwaltungsgebührenerhebung auf den mit einer konkreten Amtshandlung verbundenen

Verwaltungsaufwand lasse sich weder aus Artikel 10 der Emissionshandelsrichtlinie noch

aus sonstigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtssätzen entnehmen.

Die Emissionshandelsgebühr sei von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und verstoße

nicht gegen höherrangiges (nationales) Recht.

Die Emissionshandelsgebühr werde für jene Amtshandlungen erhoben, die in den

konkreten Gebührentatbeständen der EHKostV festgelegt seien. Die Formulierung

„kostendeckend“ lege nicht fest, wie weit der Begriff reiche, der Kostendeckungsrahmen

ergebe sich vielmehr zulässigerweise aus den Gesamtkosten der DEHSt. Damit sei ein

eigener neuer Kostendeckungsbegriff von Gesetzgeber eingeführt worden, dessen

Ausmaß und Zweck aus den Gesetzesmaterialen durch Auslegung ermittelbar sei. Als

Gegenstück der Kostendeckung sei die Gewinnerzielung zu verstehen.

Die Rechtfertigung für die Erhebung der Gebühr liege in der Inanspruchnahme der

Leistungen der DEHSt, die ihrer Natur nach (wegen der Berichts- und Abgabepflicht)

kontinuierlich erbracht würden. Alle, die eine Zuteilung erhielten, lösten auch den

Folgeaufwand aus, daher sei die Anknüpfung des Gebührentatbestandes an die

Zuteilung auch im Hinblick auf die Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis des

Verordnungsgebers und den vom Gesetzgeber in den Gesetzesbegründungen deutlich

gemachten Finanzierungsauftrag, den Aufwand der DEHSt durch Gebühren zu decken,

gerechtfertigt. Das seiner Art nach bestehende Dauerbenutzungsverhältnis zwischen der

DEHSt und dem Kreis der Verantwortlichen nach dem TEHG sei nicht mit der klassischen

Konstellation der Erhebung einer Verwaltungsgebühr vergleichbar. Das konkrete

Leistungsverhältnis, das von der Gebühr nach § 22 TEGH und § 23 ZuG 2007 erfasst

werde, weise Besonderheiten auf, die näher am Modell einer Benutzungs- als dem einer

Verwaltungsgebühr stünden, daher komme dem Begriff der Amtshandlung eine andere

Bedeutung zu.

Es liege auch kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip vor. Zum einen werde über die

Gebühren allein der Verwaltungsaufwand in unmittelbarer Verbindung mit der DEHSt

umgelegt. Außerdem sei es zulässig, auch den Nutzen und den Wert

der mit der Gebühr abgegoltenen Leistung zu berücksichtigen. Etwaige Härten könnten

durch die Anwendung des § 19 VwKostG aufgefangen werden.

Hinsichtlich der Einwände der Klägerin gegen die Gebührenkalkulation des Gutachtens D.

aus 2006 trägt die Beklagte vor, es entspreche der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts, dass eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation nicht

(bereits) im Zeitpunkt des Beschlusses einer Gebührenverordnung vorliegen müsse,

vielmehr genüge es, wenn die Kalkulation zur Erläuterung der in der Verordnung

festgelegten Gebührensätzen (später) gefertigt und vorgelegt werde. Das im Vorfeld

erstellte Gutachten der Wirtschaftsprüfergesellschaft PWC, ein Forschungs- und

Entwicklungsvorhaben zur Erstellung einer ersten Aufbau- und Ablauforganisation der

DEHSt, sei nicht für die Gebührenkalkulation relevant.

Der Prozess „Weiterentwicklung des Emissionshandelssystems“ stehe in unmittelbarem

Zusammenhang mit der Zuteilung von Emissionsberechtigungen; die aus der

Zusammenarbeit im Rahmen des europäischen Handelssystems gewonnenen

Festlegungen kämen den einzelnen Anlagebetreibern in Deutschland unmittelbar

zugute. Auch hinsichtlich der Presse- und Öffentlichkeitsarbeit bestehe ein sachlicher

Bezug zum Emissionshandel, außerdem seien in dem Fachgebiet E 1.3. der DEHSt

neben der Öffentlichkeitsarbeit auch schwerpunktmäßig solche Tätigkeiten gebündelt,

die eine einheitliche Außenkommunikation (insbesondere auch die Aufrechterhaltung

einer Kundenhotline) gewährleisteten.

Die Einnahmen aus Gebühren aus dem Projektmechanismengesetz (ProMechG) seien

strikt getrennt ausgewiesen und eine Bewirtschaftung erfolge auch getrennt. Alle

anderen Tätigkeiten der DEHSt hätten einen sachlichen Bezug zum Vollzug des

Emissionshandels, so dass eine Berücksichtigung in der Ermittlung des

Gesamtaufwandes zu Recht erfolgt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte,

die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, insbesondere auch die Unterlagen zur

Gebührenkalkulation und der Wirtschaftsprüfergesellschaft P. vom 31. März 2004 sowie

das Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft D. und Partner vom 12. August 2006,

die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind,

verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der

Kostenbescheid war mit Ausnahme der Kontoeinrichtungsgebühr aufzuheben und auf

Antrag der Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur Rückzahlung der entrichteten

Gebühren auszusprechen. Der Bescheid und der Widerspruchsbescheid sind hinsichtlich

darin festgesetzten allgemeinen Emissionshandelsgebühr rechtswidrig und verletzen die

Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 VwGO).

Für ihren Rückzahlungsanspruch waren der Klägerin Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit

zuzusprechen.

1. Die streitigen Bescheide sind rechtswidrig, denn ihnen liegt keine wirksame

Gebührenregelung zurunde.

Die Rechtsgrundlage für die Erhebung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr ist

nichtig, § 1 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 1 (1.1. bis 1.4) des Anhangs der

Emissionshandelskostenverordnung (EHKostV 2007 vom 31. August 2004, BGBl. I, S.

2273ff) ist nicht von der Verordnungsermächtigung des § 22 Satz 1 Treibhaus-

Emissionshandelsgesetz (TEHG) i.d. hier maßgeblichen Fassung vom 8. Juli 2004 (BGBl. I

S. 1578) und des § 23 Satz 1 Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG 2007) in der Fassung vom 26.

August 2004 (BGBl. I S. 2211) gedeckt.

Nach den im Wesentlichen gleich lautenden § 22 Satz 1 TEHG und § 23 Satz 1 ZuG 2007

werden für Amtshandlungen nach dem TEHG bzw. ZuG 2007 kostendeckende Gebühren

erhoben.

Die Normen sind so auszulegen, dass die Erhebung für Gebühren für von den

Anlagenbetreibern konkret-individuell veranlasste Amtshandlungen der Deutschen

Emissionshandelsstelle (DEHSt), deren Rechtsgrundlage im TEHG bzw. ZuG 2007 zu

finden ist nur in Höhe des Gesamtaufwandes für diese Amtshandlungen gedeckt ist

(dazu unten a)). Die Gebührensätze der Emissionshandelskostenverordnung sind indes

so kalkuliert, dass sie neben dem Verwaltungsaufwand für Amtshandlungen nach dem

TEHG und dem ZuG 2007 auch die sonstige Tätigkeit der DEHSt berücksichtigen (vgl.

dazu unten b))

a) Der Begriff der „Amtshandlung“ in § 22 Satz 1 TEHG und § 23 ZuG 2007 ist einzig so

zu verstehen, dass damit nicht sämtliche Tätigkeiten der DEHSt umfasst sind, sondern

nur diejenigen, die von den Anlagenbetreibern konkret-individuell veranlasst und daher

ihnen zurechenbar sind:

Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung der Verordnungsermächtigungen muss

sich an den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien der Normenklarheit

und der Normenwahrheit messen lassen. Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu

aus (BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 – 2 BvL 9/98, 2 BvL 10/98, 2 BvL 11/98, 2 BvL

12/98 - Rn. 63, 64, zitiert nach juris):

„Nur dann, wenn solche legitimen Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen

Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren

gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden, sind sie auch geeignet, sachlich

rechtfertigende Gründe für die Gebührenbemessung zu liefern (vgl. zur Verfolgung von

Lenkungszwecken durch den Steuergesetzgeber BVerfGE 105, 73 <112 f.>, im

Anschluss an BVerfGE 93, 121 <147 f.>; 99, 280 <296>). Der Gesetzgeber hat dabei

auch den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten (vgl. BVerfGE 21,

73 <79>; 45, 400 <420>; 52, 1 <41>; 63, 312 <324>; 65, 1 <44>; 78, 214 <226>).

Der Gebührenpflichtige muss erkennen können, für welche öffentliche Leistung die

Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Gebührenbemessung

verfolgt. Eine - erforderlichenfalls im Wege der Auslegung gewinnbare - hinreichende

Regelungsklarheit darüber, welche Kosten einer öffentlichen Leistung sowie welche durch

die öffentliche Leistung gewährten Vorteile in die Bemessung der Gebührenhöhe

eingeflossen sind, ist zudem notwendige Voraussetzung dafür, dass mehrere

Gebührenregelungen in der Rechtsordnung so aufeinander abgestimmt werden können,

dass die Gebührenschuldner nicht durch unterschiedliche Gebühren zur Deckung

gleicher Kosten einer Leistung oder zur Abschöpfung desselben Vorteils einer Leistung

mehrfach herangezogen werden.

Die Anforderung erkennbarer und hinreichend klarer gesetzgeberischer

Entscheidungen über die bei der Bemessung der Gebührenhöhe verfolgten

Gebührenzwecke hat schließlich eine demokratische Funktion. Sie ist gleichsam die

Kehrseite des weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des

Gebührengesetzgebers. Dem Gesetzgeber obliegt es, in eigener Verantwortung auf

Grund offener parlamentarischer Willensbildung erkennbar zu bestimmen, welche

Zwecke er verfolgen und in welchem Umfang er die Finanzierungsverantwortlichkeit der

Gebührenschuldner einfordern will. Wählt der Gesetzgeber einen im Wortlaut eng

begrenzten Gebührentatbestand, kann nicht geltend gemacht werden, er habe auch

noch weitere, ungenannte Gebührenzwecke verfolgt. Zur Normenklarheit gehört auch

Normenwahrheit.“

aa) Aus der vom Gesetzgeber gewählten Formulierung des § 22 Satz 1 TEHG und des §

23 Satz 1 ZuG 2007 lässt sich nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber eine

Vollfinanzierung der DEHSt im Wege eines weiten, sämtliche Behördentätigkeiten

erfassenden Amtshandlungsbegriffs erwogen hat.

Die in § 22 Satz 1 TEHG und § 23 Satz 1 ZuG 2007 durch das Wort „für“ hergestellte

Verknüpfung der Amtshandlung mit der Gebühr und die dadurch angelegte Beziehung

von Leistung und Gegenleistung steht der Annahme entgegen, der Gesetzgeber habe

unter „Amtshandlungen“ sämtliche Tätigkeiten der DEHSt erfassen wollen. Die

Verwendung des Wortes „für“ im Zusammenhang mit dem Begriff „Amtshandlung“

bringt zum Ausdruck, dass die Gebühr eine Gegenleistung für die erbrachte

Amtshandlung ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 a.a.O.). Damit wäre es nicht zu

vereinbaren, wenn – wie die Beklagten meint – die Gebühr als Gegenleistung für

sämtliche Tätigkeiten der Behörde erhoben würde. Die Definition der Gebühr prägt daher

auch den Amtshandlungsbegriff. Die Gebühr ist eine öffentlich-rechtliche Geldleistung,

die aus Anlass einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung dem

Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche

Maßnahmen auferlegt wird und regelmäßig dazu bestimmt ist, in Anknüpfung an diese

Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 7, 244 (254); 18, 392

(396); 20, 257 (269); 28, 66 (86ff); BVerwGE 5, 136 (141); 12, 162 (170) BVerwG, Urteil

vom 19. September 2001 – 6 C 13/00 m.w.N, BVerfG, Urt. V. 19. März 2003 a.a.O - juris

; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S 16ff, 24ff, 55ff, 90ff). Damit wird

vorausgesetzt, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und

dem Gebührenschuldner eine besondere – synallagmatische - Beziehung besteht, die es

gestattet, die Amtshandlung dem Gebührenschuldner individuell zuzurechnen.

Die Gegenteilige Auffassung der Beklagten führte zu dem Ergebnis, dass unter anderem

auch die im Gutachten der Wirtschaftsprüfergesellschaft D. & Partner AG vom 12.

August 2006 (im Folgenden Gutachten D.) als „übergreifende Prozesse“ bezeichnete

Tätigkeiten wie die Bereitstellung der Informationstechnologie, Verfahrenssteuerung und

Qualitätssicherung, Berichterstattung, Statistiken, Nationaler Allokationsplan und

Mitarbeiterführung (vgl. S. 6 des Gutachtens), sowie z.B. auch die Schulungen der

Mitarbeiter, Dienstreisen, Presse- und Öffentlichkeitsarbeit (gebührenpflichtige)

Amtshandlungen wären. Von einer vom Bild der dem Gebührenschuldner individuell

zurechenbarer Leistung der Verwaltung und Gegenleistung des Gebührenschuldners

geprägten Beziehung kann im Zusammenhang mit den oben erwähnten

verwaltungsinternen Tätigkeiten indes nicht ausgegangen werden.

Gegen die Annahme eines weiten, sämtliche Behördentätigkeiten umfassenden

Amtshandlungsbegriffs spricht weiterhin, dass der Gesetzeswortlaut von

„Amtshandlungen nach diesem Gesetz “, also nach dem TEHG bzw. ZuG 2007 spricht.

Diese Formulierung lässt auch nur ein enges Verständnis des Amtshandlungsbegriffs zu,

eindeutig beschränkt auf solche Amtshandlungen, deren Rechtsgrundlage in dem TEHG

oder ZuG 2007 zu finden sind. Die Gesamttätigkeit der DEHSt besteht unstreitig aus

mehr als Amtshandlungen nach dem TEHG bzw. ZuG 2007; zweifellos fallen zum Beispiel

die Bereitstellung von IT-Technologie, Dienstreisen oder Presse- und Öffentlichkeitsarbeit

nicht darunter.

bb) Der sich aus dem Wortlaut ergebende enge Amtshandlungsbegriff lässt sich auch im

Wege der historischen Auslegung nicht erweitern. Die Auffassung der Beklagten, der

Gesetzgeber habe Gebühren für sämtliche Amtshandlungen im Zusammenhang mit

dem Emissionshandel einführen wollen, findet keine hinreichende Stütze in den

Gesetzgebungsmaterialien. Diese auch vom Oberverwaltungsgerichts Berlin-

Brandenburg im einstweiligen Rechtschutzverfahren zur Rechtmäßigkeit der EHKostV

(OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28. November 2005, OVG 12 S 9.05 - juris)

vertretene Auffassung würde zwar dem in den Gesetzgebungsmaterialien (BT-Drs.

15/2328, BT-Drs. 15/2540 zum TEHG und BT-Drs. 15/2966 zum ZuG 2007) geäußerten

politischen Willen, durch die Vollfinanzierung der DEHSt einen für den Staat

kostenneutralen Vollzug des Emissionshandels zu ermöglichen, Rechnung tragen, ist

jedoch mit dem Wortlaut der Normen nicht in Einklang zu bringen:

Das Bundesverfassungsgericht ist in dem bereits zitierten Urteil zu den

Hochschulrückmeldegebühren trotz der in den Gesetzesmaterialien zu § 120a Abs. 1

Satz 1 UG BW enthaltenen Anhaltspunkte für den Willen des baden-württembergischen

Gesetzgebers, mit der Rückmeldegebühr auch Vorteile aus dem Studentenstatus

abzuschöpfen, davon ausgegangen, dass sich eine gesetzgeberische Entscheidung für

die Vorteilsabschöpfung dem Wortlaut der Norm nicht entnehmen ließe (BVerfG, Urteil

vom 19. März 2003, a.a.O - Rn. 77 und 80).

Zum gleichen Ergebnis kommt die Kammer im Hinblick auf den Inhalt der

Gesetzesentwürfe zu § 22 Satz 1 TEHG und § 23 Satz 1 ZuG 2007. Der Gesetzgeber hat

den in den allgemeinen Ausführungen zu den Kosten der Umsetzung des TEHG bzw.

ZuG 2007 geäußerten Willen nicht in den Wortlaut der Normen einfließen lassen.

In den o.g. Gesetzesentwürfen heißt es in dem einleitenden allgemeinen Teil im

Wesentlichen, dass die Kosten für den Aufbau der administrativ-organisatorischen

Infrastruktur für den Emissionshandel in voller Höhe durch Gebühren refinanziert werden

sollen. In dem „Besonderen Teil“ der Gesetzesentwürfe sind jedoch keine Anhaltspunkte

dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Umsetzung des im „Allgemeinen

Teil“ geäußerten Willens im Wortlaut der Verordnungsermächtigungen Erwägungen

angestellt hat, die für die Auslegung des hier strittigen Wortlauts herangezogen werden

könnten. In der Drucksache 15/2328 steht auf Seite 16 zu „§ 21 – Kosten von

Amtshandlungen nach diesem Gesetz“ lediglich: „Für Amtshandlungen nach diesem

Gesetz werden kostendeckende Gebühren erhoben. Das Bundesministerium für Umwelt,

Naturschutz und Reaktorsicherheit setzt Art und Höhe der Kosten durch

Rechtsverordnung fest.“ In der Drucksache 15/2966 ist ebenfalls nur zu lesen, dass § 23

Satz 1 (ZuG 2007) klarstelle, dass für Amtshandlungen nach dem ZuG 2007

kostendeckende Gebühren erhoben werden können.

Die bereits zitierte Absichtserklärung des Gesetzgebers im einleitenden Teil der

Gesetzesentwürfe (BT-Drs. 15/2328 und BT-Drs. 15/2966) führt zu keinem anderen

Ergebnis, da darin keine Aussagen über die Gründe für die Formulierung der hier

streitgegenständlichen Normen genannt sind. Daher gibt es für die von der Beklagten

vertretene Auffassung eines jede Tätigkeit der DEHSt umfassenden

Amtshandlungsbegriffs keine hinreichende Stütze in den Gesetzesmaterialien.

Die Ansicht der Beklagten, der Gesetzgeber habe keine dem Typus der

Verwaltungsgebühr, sondern dem Typus der Benutzungsgebühr angenäherte Gebühr

einführen wollen, lässt sich mit dem Wortlaut der Verordnungsermächtigungen ebenfalls

nicht vereinbaren. Benutzungsgebühren werden für die Benutzung der öffentlichen

Einrichtungen, der damit im Zusammenhang stehenden Leistungen, sowie für sonstige

öffentlich-rechtlicher Dienstleistungen, die keine Amtshandlungen sind und für die

Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen erhoben. Die Grundformen der

Verwaltungs- und der Benutzungsgebühr sind durch bestimmte in den

Tatbestandsmerkmalen verwendeten Begriffe voneinander abzugrenzen: bei den

Verwaltungsgebühren die Bezeichnung der Staatsleistung (Leistung, Amtshandlung,

Verwaltungstätigkeit, sonstige Tätigkeit), bei den Benutzungsgebühren die Benennung

der Leistungsentgegennahme (Benutzung, Inanspruchnahme) und die Bezeichnung der

den Vorteil produzierenden Verwaltungseinheit (s. ausführlich zur Abgrenzung Kirchhof,

Die Höhe der Gebühr, 1981, S. 24 ff). Weder aus dem Gesetzeswortlaut noch aus den

Gesetzesmaterialien lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass dort die

Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme der DEHSt vorgesehen ist.

cc) Schließlich entspricht die hier vorgenommene Auslegung auch der Definition des

Amtshandlungsbegriffs in § 1 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG).

Danach ist unter kostenpflichtige Amtshandlung eine besondere Inanspruchnahme oder

Leistung der öffentlichen Verwaltung zu verstehen. Die Beklagte kann sich nicht

erfolgreich darauf berufen, diese Definition des Amtshandlungsbegriffs sei nicht

maßgeblich, da das Verwaltungskostengesetz das Fachrecht nur insoweit ergänze, als

dieses eigene Regelungen nicht treffe (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 28.

November 2005, a.a.O., m.w.N. -). Zum einen ergibt sich der Umfang des Begriffs der

gebührenpflichtigen Amtshandlung – wie oben bereits ausgeführt - aus dem

Entgeltcharakter der Gebühr. Zum anderen fehlt es in § 22 TEHG und § 23 ZuG 2007 an

einem hinreichend deutlich zum Ausdruck gebrachten Willen des Gesetzgebers für die

Einführung einer eigenen Definition des Amtshandlungsbegriffs. Ein deutlich erkennbarer

Wille ist jedoch gerade bei einer beabsichtigten Abweichung von dem die Grundsätze des

Gebührenrechts normierenden Verwaltungskostengesetz im Wege speziellerer

Regelungen im Hinblick auf die Anforderungen der Normenklarheit und Normenwahrheit

unverzichtbar, da der Gebührenschuldner sonst nicht erkennen kann, welche

Handlungen der Verwaltung eine Gebührenpflicht auslösen.

dd) Die vom Gesetzgeber gewählte Formulierung „ für Amtshandlungen nach diesem

Gesetz kostendeckende Gebühren“ ordnet eindeutig an, dass der zulässige Umfang der

abzudeckenden Kosten auf die berücksichtigungsfähigen Amtshandlungen zu begrenzen

ist.

Im Gegensatz zu „anlässlich“ oder „bei“ stellt das Wort „für“ eine enge Verbindung

zwischen dem Gebührentatbestand und dessen Kosten her.Auch wenn in § 22 Satz 1

TEHG und § 23 Satz 1 ZuG 2007 keine konkrete einzelne Amtshandlung benannt ist,

führt dies lediglich dazu, dass der Kostenrahmen entsprechend dem generellen und

nicht dem strikten, an den Kosten des konkreten Verwaltungsaufwandes für die

Einzelleistung orientierten Kostendeckungsprinzip vorgegeben ist (zum generellen und

strikten Kostendeckungsprinzip ausführlich in Kirchhof, a.a.O. S. 96ff). Dieser vom

Gesetz vorgegebene Kostenrahmen umfasst nicht die Gesamtkosten der DEHSt, da die

Kammer der von der Beklagten vertretenen weiten Auslegung des

Amtshandlungsbegriffs aus den bereits ausgeführten Gründen nicht folgt.

Anhaltspunkte für die von der Beklagten vorgetragenen Konzeption eines neuen

eigenständigen Kostendeckungsbegriffs, dessen Umfang die Vollfinanzierung der DEHSt

abdecken würde, sind nicht ersichtlich. Wie oben zur Auslegung des Begriffs

Amtshandlung bereits ausgeführt, hat der Gesetzgeber außer einer Willensbekundung

des die Gesetzesvorlage erarbeitenden Fachministeriums im allgemeinen Teil der

Gesetzesentwürfe keine Ausführungen zu den Inhalten der Einzelnormen § 22 TEHG und

§ 23 ZuG gemacht. Unter Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht (BVerfG,

Urt. v. 19. März 2003, a.a.O.) aufgestellten Kriterien der Normenklarheit und

Normenwahrheit entspräche die Einführung eines Kostendeckungsbegriffs sui generis

mit einem bisher nicht verwendeten, neuen Inhalt ohne erkennbarer und hinreichend

klarer gesetzgeberischer Entscheidungen nicht den verfassungsrechtlichen

Anforderungen, insbesondere nicht den Maßgaben des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Danach

müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung zum Erlass einer

Rechtsverordnung im Gesetz selbst bestimmt werden. Tendenz und Programm der

Rechtsverordnung sind gesetzlich so weit zu umreißen, dass schon aus der

Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein

soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.September 2001, 6 C 13/00 Rn. 11– zitiert nach juris

m.w.N. etwa BVerfGE 78, 249, 272; 85, 97, 104 f.; BVerwG, Urteile vom 22. November

2000 - BVerwG 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194, 200; vom 1. März 1996 -BVerwG 8 C 29.94

- BVerwGE 100, 323, 325 f.). Dem genügt allein die hier erfolgte Auslegung der

Verordnungsermächtigungen.

b) Die allgemeine Emissionshandelsgebühr, die nach § 1 Abs. 1 in Verbindung mit Nr. 1

(1.1. bis 1.4) des Anhangs der EHKostV 2007 von der zuständigen Behörde für die

Zuteilung von Berechtigungen erhoben wird und alle anschließenden Maßnahmen nach

dem TEHG - soweit diese Maßnahmen nicht gesondert im Gebührenverzeichnis

aufgeführt sind - abdecken soll, wurde so kalkuliert, dass damit die Finanzierung der

gesamten Tätigkeit der DEHSt – insgesamt geschätzt ca. 42 – 44 Millionen Euro – und

nicht nur der Kosten der berücksichtigungsfähigen Amtshandlungen abzüglich eines

Anteils für das Kollektivnutzen erfolgt, überschreitet den in den

Verordnungsermächtigungen vorgegebenen Rahmen und ist bereits aus diesem Grunde

nichtig.

Die Gebührensätze der allgemeinen Emissionshandelsgebühr wurden mit dem Ziel einer

– von der Verordnungsermächtigung nicht gedeckten - Gesamtfinanzierung der DEHSt

für den Zeitraum 2005-2007 kalkuliert. In die Ermittlung der Gesamtkosten der DEHSt,

die im Wesentlichen (in Höhe von 98,35 Prozent) durch die allgemeine

Emissionshandelsgebühr gedeckt werden sollen, sind die prognostizierten

Gesamtkosten (Sach- und Personalkosten) der Behörde und damit auch die Anteile der

Verwaltungstätigkeit der Behörde eingeflossen, die keine Amtshandlungen nach dem

TEHG bzw. ZuG 2007 sind.

Dies ergibt sich eindeutig aus der Begründung der EHKostV (abrufbar unter ), wonach

die Gebührensätze so kalkuliert seien, dass neben dem Verwaltungsaufwand für die

Amtshandlungen nach TEHG und ZuG 2007 über die Berücksichtigung des

wirtschaftlichen Wertes der zugeteilten Berechtigungen auch der sonstige Aufwand der

DEHSt mit abgedeckt sei. Mit dem Grundbetrag werde ein Teil des

Verwaltungsaufwandes abgedeckt; durch den von der Anzahl der zugeteilten

Berechtigungen abhängigen variablen Teil der Gebührenbemessung werde dem

wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Berechtigungen Rechnung getragen.

Aus dem von der Beklagten vorgelegten Gutachten D. stellt sich die Festlegung der

Gebührenhöhen konkret wie Folgt dar: 98,35 Prozent der auf rund 44 Millionen Euro

prognostizierten Gesamtkosten der DEHSt für den Zeitraum 2004-2007 sollten durch

Einnahmen aus der allgemeinen Emissionshandelsgebühr erzielt werden, die Einnahmen

aus den in Nr. 2-4 der Anlage zu § 1 EHKostV genannten Gebührentatbeständen dienten

zur Deckung des übrigen Gesamtaufwandes in Höhe von insgesamt 1,65 Prozent.

Damit entspricht die Bemessung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr in der

EHKostV nicht der Verordnungsermächtigung. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-

Brandenburg ist in dem Beschluss im einstweiligen Rechtsschutzverfahren noch davon

ausgegangen, dass es nicht ersichtlich sei, dass die der DEHSt neben den

gebührenpflichtigen Amtshandlungen obliegenden weiteren Verwaltungstätigkeiten

einen ins Gewicht fallenden Anteil des Gesamtverwaltungsaufwandes der DEHSt

ausmachten und somit ihre Berücksichtigung die Rechtsgrundlage für die Verordnung

nicht überschreite (OVG Berlin-Brandenburg a.a.O S.8). Diese Annahme hat sich nicht

bestätigt. Aus der von der Beklagten eingereichten (nachträglichen)

Gebührenkalkulation im Gutachten D. ergibt sich, dass von den insgesamt 92,5 Stellen

der DEHSt 6 Mitarbeiter für IT-Administration und IT-Support, 4,5 Mitarbeiter für

Verfahrenssteuerung und Qualitätssicherung, 7 Mitarbeiter für Berichterstattung,

Statistiken und Nationalen Allokationsplan kalkuliert waren (Gutachten D., S. 26f).

Insgesamt sind demnach allein für diese internen Prozesse 17,5 Mitarbeiter veranschlagt

worden, dies macht 18,91 Prozent der Gesamtmitarbeiterzahl aus. In dieser

Größenordnung kann von einem nicht ins Gewicht fallenden Anteil nicht mehr

gesprochen werden.

2. Unabhängig davon ist die allgemeine Emissionshandelsgebühr ist aus folgenden

weiteren Gründen nichtig: Sie nimmt den hier gebotenen Abzug für den Kollektivnutzen

der Tätigkeit der DEHSt nicht vor (dazu unten a)); wahrt den Gebührencharakter nicht

(dazu unten b)); verstößt gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit (dazu unten c));

führt eine (von den Verordnungsermächtigungen nicht gedeckte) Wertgebühr ein (dazu

unten d)); und beachtet nicht das Äquivalenzprinzip (dazu unten e)).

a) Von den berücksichtigungsfähigen Gesamtkosten der Amtshandlungen der DEHSt ist

ein Abzug für den Kollektivnutzen vorzunehmen, da die Bemessung einer Gebühr nur

dann gerechtfertigt ist, wenn bei der Ermittlung der Kosten des Verwaltungsaufwandes

von den Gemeinkosten der behördlichen Organisation grundsätzlich ein Abzug für deren

Kollektivnutzen vorgenommen wird (vgl. Kirchhof, a.a.O. S.113; so auch BVerwG, Urteil

vom 22. November 2000, 6 C 8/99 m.w.N. -juris).

Das Bundesverwaltungsgericht führte in dem o.g. Urteil vom 22. November 2000 zu

Beiträgen nach der EMVBeitrV aus, die Grundsätze der Belastungsgleichheit und der

vorteilsgerechten Verteilung der Lasten erforderten, dass das Allgemeininteresse bei der

Festlegung der Beitragssätze angemessen berücksichtigt werde. Die Verfassung gebiete

es zwar nicht, dass der Gesetzgeber selbst das Allgemeininteresse bewerte und

beziffere. Vielmehr sei es sachgerecht, die erforderlichen Ermittlungen und die

Einschätzung des Allgemeininteresses im Verhältnis zu dem besonderen Interesse der

Senderbetreiber dem Verordnungsgeber zu überlassen.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts befasst sich mit einem Beitrag, die

dort aufgestellten Maßstäbe gelten jedoch auch für die Festlegung von Grenzen der

zulässigen Bemessung von Gebühren, die zur Vollfinanzierung einer Behörde dienen

sollen, da der Gebühr immanente rechtliche Verknüpfung von Leistung und

Gegenleistung (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O.) erst recht erfordert, einen

Anteil für die im Allgemeininteresse liegende Tätigkeit der Behörde von den in die

Gebührenermittlung einfließenden Kosten abzuziehen.

Der Verordnungsgeber hat es unterlassen, eine Einschätzung des Allgemeininteresses

an der Tätigkeit der DEHSt im Verhältnis zu dem besonderen Interesse der

Anlagenbetreiber an der Abwicklung des Emissionshandels vorzunehmen. Der

Verordnungsgeber wollte ausdrücklich 100 Prozent der Kosten der DEHSt über Gebühren

finanzieren und zog einen Abzug für das zweifellos bestehende Allgemeininteresse gar

nicht in Betracht. Ein solcher Abzug war hier entgegen der Ansicht der Beklagten, der

zulässige Kostenrahmen erfordere im Falle der DEHSt keinen Abzug für den

Kollektivnutzen, da es keine Tätigkeit der DEHSt gebe, die ausschließlich im

Allgemeininteresse erbracht werde, geboten. Es kommt dabei nicht darauf an, ob es

Tätigkeiten der DEHSt gibt, die ausschließlich im Allgemeininteresse erbracht werden,

sondern ob die Behörde ausschließlich im Interesse der Anlagenbetreiber tätig ist. Aus

dem Zusammenhang der Einführung des Emissionshandelssystems in Deutschland wird

deutlich, dass die Errichtung einer Behörde für den Vollzug der von der Bundesregierung

auf völkerrechtlicher und europarechtlicher Ebene eingegangenen Verpflichtungen zum

Schutz des Klimas unter keinen vernünftigen Gesichtspunkten ausschließlich im

Interesse der dem Emissionshandel unterworfenen Anlagenbetreibern erfolgte.

Maßgeblich ist dabei zu berücksichtigen, dass die Einführung des Emissionshandels auf

die Übereinkunft der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten zur Erfüllung

ihrer Verpflichtungen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen gemäß Art. 4 Abs. 1

des Kyoto-Protokolls (Lastenteilungsvereinbarung, Art. 2 der Entscheidung 2002/358/EG,

ABl. Nr. L 130 vom 15. Mai 2002) beruht. Zur Erfüllung dieser Verpflichtungen hat die

Europäische Gemeinschaft die Richtlinie 2003/87/EG (Emissionshandelsrichtlinie, ABl. Nr.

L 275 vom 25. Oktober 2003) erlassen, die bis zum 31. Dezember 2003 von den

Mitgliedstaaten umgesetzt werden musste. Der deutsche Gesetzgeber hat in

Umsetzung des Gemeinschaftsrechts das Treibhaus-Emissionshandelsgesetz und das

Zuteilungsgesetz 2007 erlassen. Demnach ist die DEHSt zweifellos auch im Interesse

der Allgemeinheit tätig, in dem sie zur Umsetzung des deutschen Beitrages zur

Verhinderung des Fortschreitens der globalen Erwärmung durch Maßnahmen für den

Klimaschutz beiträgt.

b) Nach Nr. 1 des Anhangs zu § 1 Abs. 1 der EHKostV wird die allgemeine

Emissionshandelsgebühr für die Zuteilung von Berechtigungen, die alle anschließenden

Maßnahmen nach dem TEHG abdeckt, erhoben. Folgte das Gericht der Auffassung der

Beklagten, die Erhebung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr erfolge sowohl für die

Zuteilung als auch für alle anschließenden Maßnahmen, entspräche die Ausgestaltung

des Gebührentatbestandes nicht der Definition der Gebühr, hätte vielmehr

Beitragscharakter.

Die Gebühr wird anlass- und kostenorientiert, der Beitrag generalisiert und

vorteilsorientiert erhoben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.November 2000, a.a.O.).

Dementsprechend darf die Gebühr nur erhoben werden, wenn dem Gebührenpflichtigen

eine bestimmte kostenverursachende Handlung oder Leistung der Behörde individuell

zugerechnet werden kann. Dagegen reicht die abstrakte Möglichkeit, dass Einzelne von

der künftigen Aufgabenerfüllung profitieren könnte, für eine gebührenrechtliche

Zurechnung nicht aus; in Betracht kommt insoweit vielmehr nur eine Beitragsregelung

(BVerwG, Urteil vom 19.September 2001, 6 C 13/00, Rn. 23 – juris).

Auch die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg im

einstweiligen Rechtsschutzverfahren (Beschluss vom 28. November 2005, a.a.O) zur

Zulässigkeit einer solchen Gebührenerhebung für zukünftige Tätigkeiten im Wege einer

typisierenden und generalisierenden Ausgestaltung durch die Anknüpfung an die den

Schwerpunkt der Behördentätigkeit ausmachende Amtshandlung (d.h. an die Zuteilung)

vermögen keine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-

Brandenburg ging im Wege der summarischen Prüfung davon aus, eine solche

Gebührenerhebung im Interesse einer möglichst einfachen Handhabung sei jedenfalls so

lange gerechtfertigt, wie die Kosten des mit der Gebühr für die Zuteilung zugleich

abgegoltenen zukünftigen und nicht gegenüber allen Anlagenbetreibern anfallenden

Verwaltungsaufwandes im Verhältnis zum Gesamtaufwand nicht wesentlich ins Gewicht

fielen (vgl. S. 12 des Umdrucks).

Diese Annahme hat sich im Hauptsacheverfahren nach Vorlage des Gutachtens D.

durch die Beklagte nicht bestätigt. Aus der dort erfolgten näheren Erläuterung der

Personalkostenprognose (S.20ff des Gutachtens) ergibt sich, dass von der dort

errechneten Gesamtmitarbeiterzahl von 100,5 der Bedarf für den Kernprozess

„Zuteilung der Emissionsberechtigungen“ 29,7 Mitarbeiter, für den Kernprozess

„Überprüfung der Emissionsberichte und Sanktionierung“ 16,5 Mitarbeiter, für den

Prozess „Überprüfung der Zuteilungsentscheidungen nach § 11 TEHG“ 10,6 Mitarbeiter

und für die „Bearbeitung von Kundenanliegen“ 27,7 Mitarbeiter ist. Außerdem wird in

dem Gutachten zum Kernprozess „Überprüfung der Zuteilungsentscheidungen“

ausgeführt, dass aufgrund der Erstmaligkeit im Jahr 2005 mit 1000 Überprüfungen zu

rechnen sei, in den Folgejahren reduziere sich die Anzahl der Prozessdurchläufe auf 200.

Aus diesen Zahlen ergibt sich, dass für die Zuteilung ca. 29 Prozent der kalkulierten

Gesamtmitarbeiterzahl veranschlagt wurde und für den Prozess der Überprüfung der

Zuteilungsentscheidungen, der nach dem Gutachten im ersten Jahr in 1000 und in den

Folgejahren in 200 von insgesamt 2400 Fällen – also eindeutig nicht alle

Anlagenbetreiber betreffend – geplant war, ca. 10 Prozent der Gesamtmitarbeiterzahl.

Bei dem mit der Gebühr für die Zuteilung mit abgedeckten zukünftigen

Verwaltungsaufwand handelt es sich also weder um einen nicht wesentlich ins Gewicht

fallenden Aufwand, noch um einen, der zwangsläufig bei allen Anlagebetreibern anfällt

und damit eine Vorauserhebung der Gebühren rechtfertigen würde.

c) Ferner hat der Verordnungsgeber die Grenzen der zulässigen Typisierung nicht

beachtet, in dem er vorsah, dass die allgemeinen Emissionshandelsgebühr für alle an

die Zuteilung anschließenden Maßnahmen erhoben werde, obwohl nicht alle

Maßnahmen bei (fast) allen Anlagenbetreibern anfallen.

Zwar erkennt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung an (BVerfG,

Beschluss vom 8. Februar 1983, 1 BvL 28/79 m.w.N. - juris), dass der Gesetzgeber bei

der Ordnung von Massenerscheinungen typisierende Regelungen treffen darf. Eine noch

hinzunehmende Typisierung setzt jedoch voraus, dass die durch sie eintretenden Härten

oder Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und

dass der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist (BVerfGE 26, 265

(275 f.)). Wesentlich für die Zulässigkeit einer typisierenden Regelung ist ebenfalls, ob

eine durch sie entstehende Ungerechtigkeit nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wäre

(BVerfGE 45, 376 (390)). Hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von

Gewicht (BVerfGE 9, 20 (31 ff.)).

Unabhängig von den Zweifel daran, dass bei einer überschaubaren Anzahl von ca. 1850

Anlagenbetreibern im Zusammenhang mit dem Vollzug des Emissionshandels von

Massenerscheinungen im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung die Rede sein kann,

dringt die Beklagte jedenfalls mit dem Argument nicht durch, der Verordnungsgeber der

EHKostV 2007 habe eine völlig neuartige Materie regeln und wegen der damit

verbundenen praktischen Unwägbarkeiten sich darauf beschränken müssen, aus den

einzig verlässlich bekannten Parametern (die ungefähre Anzahl der Anlagen und die

Anzahl der Berechtigungen entsprechend der 495 Millionen Tonnen CO2/Jahr) die

Gebührentatbestände zu bestimmen. Diese Darstellung der Ausgangslage bei der

Konzeption der Verordnung berücksichtigt nicht, dass dem Verordnungsgeber das

Gutachten der Wirtschaftsprüfergesellschaft Price Waterhouse Coopers vom 31. März

2004 vorlag, das eine detaillierte Ausarbeitung der Prozesse und Aufgaben der zu

errichtenden DEHSt einschließlich Mengen- und Kapazitätsschätzungen enthielt. Aus der

Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Typisierungsbefugnis kann die

Beklagte nicht die Ermächtigung herleiten, eine bis auf die Behebung von Formfehlern,

Kontoeinrichtung und Widerspruchsbearbeitung alle Tätigkeiten umfassende allgemeine

Emissionshandelsgebühr zu konzipieren. Zweifellos ist ein derart pauschaler

Gebühretatbestand für die Verwaltung am einfachsten zu Handhaben. Der

Verordnungsgeber war dennoch im Hinblick auf die Anforderungen des Gleichheitssatzes

gehalten, einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Interesse der Verwaltung an

einer möglichst einfachen Handhabung der Gebührenerhebung und dem Bestreben,

dass die durch die Pauschalierung entstehende Ungleichbehandlung nur eine möglichst

geringe Anzahl der Anlagenbetreibern erfasst, zu schaffen.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Grenze der zulässigen Typisierung

zumindest dann überschritten ist, wenn mit einer einzigen pauschal erhobenen Gebühr

auch die Kosten für die Sanktionierung der gegen ihre Pflichten (z.B. die Berichtspflicht

und die Abgabepflicht, vgl. §§ 17, 18 TEHG) verstoßenden Anlagenbetreiber von allen

Anlagenbetreibern zu tragen sind. Damit werden die sich gesetzeskonform verhaltenden

Anlagenbetreiber für die Folgen fremden Fehlverhaltens finanziell in Anspruch

genommen (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 2005, 2 BvR 2335/95, 2 BvR 2391/95 – zitiert

nach juris). Das eben genannte Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Solidarfonds

Abfallrückführung betraf zwar nicht eine Gebührenordnung, sondern eine Sonderabgabe.

Die für die Zulässigkeit der Sonderabgabe erforderliche Sachnähe der sich gesetzestreu

verhaltenden Abfallexporteure zum fremden Fehlverhalten, die vom

Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf das Allgemeininteresse an der Durchsetzung

der völkerrechtlich und gemeinschaftsrechtlich im Interesse eines wirksamen

Umweltschutzes begründeten Pflichten der Bundesrepublik verneint wurde, ist

vergleichbar mit der dem Wesen der Gebühr immanenten konkret-individuellen

Zurechenbarkeit der Amtshandlung. Daher ist die Einbeziehung von Kosten für die

Sanktionierung von Fehlverhalten bzw. für die Durchsetzung von Verhaltenspflichten im

Zusammenhang mit dem Emissionshandel, wobei es sich um - wie im vom

Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall – auf durch völkerrechtliche und

gemeinschaftsrechtliche Vereinbarungen begründeten Pflichten der Bundesrepublik

handelt, in einen pauschalen Gebührentatbestand nicht von der Typisierungs- und

Pauschalierungsbefugnis des Verordnungsgebers gedeckt.

d) Die Berücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes der zugeteilten Berechtigungen in

der Ausgestaltung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr über den an die Anzahl der

Berechtigungen gekoppelten variablen Teil der Gebühr ist gleichermaßen nicht von der

Verordnungsermächtigung gedeckt. Die Erhebung kostendeckender Gebühren für

Amtshandlungen ist nicht damit zu vereinbaren, dass die Höhe der Gebühr

ausschließlich von der Anzahl der zugeteilten Berechtigungen abhängt. Diese

Vorgehensweise führt dazu, dass der anfallende Verwaltungsaufwand für die

Gebührenhöhe keine Rolle (mehr) spielt. Beispielhaft seien die durch die Beklagte

bestätigten Fälle des Widerrufs von Zuteilungsentscheidungen erwähnt, in denen die

bereits entrichtete Gebühr für die zurückgegebenen Berechtigungen trotz des bereits

angefallenen Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung und des zusätzlichen Aufwandes

für die Rücknahmeentscheidung in voller Höhe von der Behörde zurückerstattet wird.

Dieses Beispiel verdeutlicht, dass die Anknüpfung an die Zuteilung und die Anzahl der

Berechtigungen inhaltlich nicht die Erhebung von Kosten für den Verwaltungsaufwand

bewirkt, sondern sich von der gesetzlich vorgesehenen Kostendeckung für

Amtshandlungen so weit entfernt, dass die allgemeine Emissionshandelsgebühr zu einer

Wertgebühr wird. Die Erhebung einer Wertgebühr ist nicht mit der

Verordnungsermächtigung, die ausdrücklich die Erhebung kostendeckender Gebühren

vorsieht – und dadurch zugleich die Erhebung von Wertgebühren ausschließt (vgl.

BVerwG, Urteil vom 8.Dezember 1961, VII C 2.61 – juris) – zu vereinbaren.

e) Schließlich verstößt die allgemeine Emissionshandelsgebühr gegen das auch hier zu

wahrende Äquivalenzprinzip.

„Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-)verfassungsrechtlichen

Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben

Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand

steht (vgl. Urteil vom 25. Juli 2001 -BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <44> m.w.N.;

BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 – 6 C 5/02 – zitiert nach juris; BVerfG, Beschluss vom

7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <392>). Bei Anwendbarkeit des

Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten

Entscheidungs- und Gestaltungsraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese

muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann

auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der

gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung

entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Das Äquivalenzprinzip verbietet

die Festsetzung der Gebühr völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen

Leistung (vgl. Urteil vom 19. September 2001 - BVerwG 6 C 13.00 - BVerwGE 115, 125

<130 f.>; BVerwG, Urteil vom 30. April 2003 – 6 C 5/02 – zitiert nach juris; BVerfG,

Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217 <227>; Beschluss vom

12. Februar 1992 - 1 BvL 1/89 - BVerfGE 85, 337 <346>; Beschluss vom 10. März 1998 -

1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 <345>). Das folgt aus dem Zweck der Gebühr, die dem

Gebührenschuldner vom Staat anlässlich einer individuell zurechenbaren öffentlichen

Leistung in der Absicht auferlegt wird, die Kosten dieser Leistung ganz oder teilweise zu

decken (vgl. Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 128 f. m.w.N.; BVerfG, Beschluss

vom 10. März 1998, a.a.O., S. 345). Aus dem Gesagten folgt, dass die Kosten des

Verwaltungsaufwandes auch dann nicht völlig vernachlässigt werden dürfen, wenn bei

der Bemessung der Gebühr der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung

gestellt wird. Auch in diesem Fall muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch

gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des

Verwaltungsaufwandes lösen darf. Erforderlich ist insoweit eine wertende Beurteilung des

Verhältnisses zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebührenhöhe.

Die von dem Äquivalenzprinzip gezogene Obergrenze für die Gebührenbemessung kann

nicht abschließend festgelegt werden.“ (BVerwG, Urteile vom 30. April 2003 – 6 C 4/02

und 6 C 5/02 – zitiert nach juris)

Die Festlegung der Gebührenhöhe in der Form, dass zunächst die Gesamtkosten

ermittelt werden und danach eine – nach weder aus dem Gutachten P. noch aus dem

von D. erkennbaren Gründen – erfolgte Aufteilung derart, dass 98,35 Prozent der

Gesamtkosten durch die allgemeine Emissionshandelsgebühr gedeckt werden sollen,

und damit die Konzeption der allgemeinen Emissionshandelsgebühr in der EHKostV

2007 die Kosten der gebührenpflichtigen Leistung(en) von vornherein nicht in Betracht

zog, führt zu einer Missachtung des Äquivalenzprinzips, weil hierbei nicht der Aufwand für

die einzelne Amtshandlung in Blick genommen geschweige denn ermittelt wurde.

Darüber hinaus erfolgte auch keine Festlegung von Obergrenzen für die

Gebührenerhebung, die zur Verhinderung der völligen Abkopplung der Gebührenhöhe

von dem Verwaltungsaufwand geboten gewesen wäre. Die Wahrung des

Äquivalenzprinzips erfordert nicht nur ein angemessenes Verhältnis zwischen

Gebührenhöhe und Wert der damit abgegoltenen Leistung unter Berücksichtigung des

wirtschaftlichen Wertes dieser Leistung. Wie das Bundesverwaltungsgericht in den oben

zitierten Urteilen vom 30. April 2003 zu den Rufnummernzuteilungsgebühren

ausdrücklich differenziert, sind auch wenn in die Bemessung der Gebühr der

wirtschaftliche Wert der gebührenpflichtigen Leistung einfließen darf, die für diese

Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. Der Verordnungsgeber

hat die Bedeutung des Äquivalenzprinzips verkannt, als er in der Begründung zum

EHKostV 2007 allein ausführte, durch die degressive Ausgestaltung des variablen Teils

der allgemeinen Emissionshandelsgebühr sei sichergestellt, dass der wirtschaftliche Wert

der zugeteilten Berechtigungen auch bei hohen Zuteilungsmengen in einem

angemessenen Verhältnis zu dem tatsächlichen Verwaltungsaufwand stehe

(Begründung der EHKostV 2007, S. 6/7). Der Verordnungsgeber hat dabei nicht

berücksichtigt, dass es auch auf das Verhältnis der Höhe der Gebühr und den Kosten für

die der Gebührenerhebung zugrunde liegende Amtshandlung ankommt.

3. Auf europarechtliche Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Erhebung von Gebühren

zur Vollfinanzierung der DEHSt mit Art. 10 Satz 1 der Emissionshandelsrichtlinie (RL

2003/86/EG, ABl. EG L 275 von 25. Oktober 2003, S. 32), die für die erste

Zuteilungsperiode die kostenlose Zuteilung von mindestens 95 Prozent der Zertifikate

vorsieht, kam es wegen der Unvereinbarkeit der allgemeinen Emissionshandelsgebühr

mit nationalem Recht nicht an.

4. Die Unvereinbarkeit der allgemeinen Emissionshandelsgebühr in der EHKostV 2007

mit den Verordnungsermächtigungen führt zur Nichtigkeit der § 1 Abs. 1 i.V.m. Nr. 1

(1.1. bis 1.4.) der Anlage zur EHKostV. Da die Klägerin den Gebührenbescheid insgesamt

angefochten hat, war die Klage - soweit sich die Klägerin darin auch gegen die

Kontoeinrichtungsgebühr (Nr. 3 des Anhangs zu § 1 Abs. 1 EHKostV 2007) in Höhe von

200 Euro wandte - im Übrigen abzuweisen.

5. Der geltend gemachte Zahlungsanspruch ist einschließlich des Zinsanspruchs im

Wesentlichen begründet.

Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann gleichzeitig mit der Aufhebung des

rechtswidrigen Verwaltungsakts ausgesprochen werden, dass und wie dessen

Vollziehung rückgängig gemacht wird. Die Klägerin hat unstreitig die durch den

angefochtenen Bescheid festgesetzte Gebühr bezahlt. Damit ist der Verwaltungsakt im

Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO "vollzogen". Mit der Aufhebung des angefochtenen

Bescheides ist der Rechtsgrund für den weiteren Verbleib des Gebührenbetrages bei der

Beklagten entfallen. Der Klägerin steht ein Rückzahlungsanspruch auf der Grundlage

eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs zu, wobei der Rückzahlungsanspruch

um den Betrag der Kontoeinrichtungsgebühr zu kürzen war.

Der Klägerin stehen in entsprechender Anwendung von § 291 Satz 1 BGB Prozesszinsen

von dem Eintritt der Rechtshängigkeit an zu. Die Höhe des Zinssatzes ergibt sich aus

entsprechender Anwendung von § 291 Satz 2 i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB. Danach ist

eine Geldschuld ab Rechtshängigkeit mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz

im Sinne von § 247 BGB zu verzinsen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach waren die Kosten

des Verfahrens der Beklagten ganz aufzuerlegen, da die Klägerin nur zu einem geringen

Teil – in Höhe der Kontoeinrichtungsgebühr – unterlegen ist. Die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1

und 2 ZPO. Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war für notwendig

zu erklären, da angesichts der schwierigen Rechtslage die Klägerin anwaltliche Hilfe im

Vorverfahren in Anspruch nehmen durfte (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

Gemäß § 124 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 VwGO war die Berufung wegen der besonderen

rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache zuzulassen.

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