Urteil des VerfGH Berlin vom 13.03.2017

Gericht

Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

Aktenzeichen

r nur 180.000 DM

Entschieden

13.03.2017

Schlagworte

Geschäftsordnung , Fraktion , Chancengleichheit , Wissenschaft und forschung , Antragsrecht , Stimmrecht , Parlament , Politische partei , Sperrklausel , Plenum

VerfGH Berlin: geschäftsordnung, fraktion, chancengleichheit, wissenschaft und forschung, antragsrecht, stimmrecht, parlament, politische partei, sperrklausel, plenum

Gericht:

Verfassungsgerichtshof

des Landes Berlin

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

47/92

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

Art 25 Abs 3 Verf BE, Art 27

Abs 1 Verf BE, Art 27 Abs 2

Verf BE, Art 29 Verf BE, Art 32

Abs 2 Verf BE

VerfGH Berlin: Versagung des Fraktionsstatus wegen fehlender

Mindestfraktionsstärke einer parlamentarischen Gruppe im

Abgeordnetenhaus verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden -

Rechtsstellung Parlamentarischer Gruppen nach der LTGO BE

mit der Verf BE vereinbar

Gründe

Die Antragstellerin wendet sich im Organstreitverfahren dagegen, daß ihr durch Art 27

Abs 1 VvB und § 7 Abs 1 der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses der Status

einer Fraktion vorenthalten wird. Hilfsweise begehrt sie eine Verbesserung ihrer

Rechtsstellung als parlamentarische Gruppe.

An der am 2. Dezember 1990 durchgeführten Wahl zum ersten Gesamtberliner

Abgeordnetenhaus nahm u.a. die Listenvereinigung "Bündnis 90/Grüne UFV" teil, der die

politischen Gruppierungen "Demokratie Jetzt", "Initiative Frieden und Menschenrechte",

"Neues Forum", "Unabhängiger Frauenverband (UFV)" sowie der Partei "Die Grünen Ost"

angehörten. Sie erhielt im Gebiet der Wahlkreise in Berlin (Ost) 9,7 % und im Gebiet der

Wahlkreise in Berlin (West) 1,3 % der gültigen Zweitstimmen bzw., bezogen auf das

gesamte Wahlgebiet, 4,4 % der Zweitstimmen und errang damit elf Mandate in dem

insgesamt 241 Abgeordnete umfassenden Abgeordnetenhaus von Berlin. Von diesen elf

Abgeordneten bildeten sieben Abgeordnete gemeinsam mit den über die Liste des

Landesverbandes der "Grünen" gewählten Abgeordneten, zu denen eine Vertreterin des

UFV gehört, die Fraktionsgemeinschaft "Bündnis 90/Grüne (AL)UFV". Die Verbleibenden

vier Abgeordneten bildeten nach der Konstituierung des Abgeordnetenhauses eine

Parlamentarische Gruppe, die Antragstellerin. Im Februar 1992 verließ der Abgeordnete

Sch. die Gruppe. Ihr hat sich seit dem 1.Marz 1993 ein weiterer Abgeordneter, der zuvor

der PDS angehörte, angeschlossen, so daß sie wieder vier Abgeordnete umfaßt.

In seiner konstituierenden Sitzung am 11. Januar 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus,

die Geschäftsordnung der vorangegangenen 11. Wahlperiode in der Fassung vom 24.

Januar 1984 (GVBl S. 401), zuletzt geändert durch Beschluß des Abgeordnetenhauses

vom 5. April 1990 (- GOAvB - GVBl. S. 2287), zu übernehmen, jedoch mit einigen

Änderungen, darunter § 7, dessen Abs. 1 und 2 fortan wie folgt lauteten:

"(1) Eine Vereinigung von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses hat die Rechtsstellung

einer Fraktion, wenn die Zahl ihrer Mitglieder mindestens fünf vom Hundert der

Mindestzahl der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin (Art. 25 der Verfassung

von Berlin) beträgt.

(2) Fraktionen sind Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses, die

derselben Partei angehören oder von derselben Partei als Wahlbewerber aufgestellt

worden sind. Den Parteien stehen andere politische Vereinigungen und

Listenvereinigungen (Art. 87 b der Verfassung von Berlin) gleich. Wollen Mitglieder des

Abgeordnetenhauses nach der Konstituierung (§§ 10, 11) eine neue Fraktion bilden, so

bedarf dies der Zustimmung des Abgeordnetenhauses."

Durch Beschluß vom 23. Mai 1991 (bekanntgemacht am 29. Mai 1991, GVBl. S. 115 f)

ergänzte das Abgeordnetenhaus zur Regelung der Rechtsstellung der

Parlamentarischen Gruppen die Geschäftsordnung um mehrere Bestimmungen. So

wurde durch den neu eingefügten § 9 a bestimmt, daß Parlamentarische Gruppen

Vereinigungen von Mitgliedern des Abgeordnetenhauses sind, die nicht die

Fraktionsmindeststärke (§ 7 Abs. 1) erreichen, aber die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2

oder Abs. 3 erfüllen. Nach § 17 nimmt ein Mitglied einer jeden Parlamentarischen

Gruppe regelmäßig an den Sitzungen des Ältestenrates teil. Darüber hinaus wurde in §

20 Abs. 4 und 5 bestimmt, daß jeder Parlamentarischen Gruppe das Recht zusteht, in

von ihr zu bestimmende ständige Ausschüsse je einen ihr angehörenden Abgeordneten

zu entsenden, der in den Ausschußsitzungen Rede- und Antragsrecht hat.

In seiner Sitzung vom 3. Juni 1991 beschloß das Abgeordnetenhaus das 24. Gesetz zur

Änderung der Verfassung von Berlin (GVBl. S. 113). Nach dessen Art. I Nr. 1 erhielt Art.

27 der Verfassung von Berlin folgende Fassung:

"Artikel 27

(1) Eine Vereinigung von mindestens fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen

Mindestzahl der Abgeordneten bildet eine Fraktion. Das Nähere regelt die

Geschäftsordnung.

(2) Fraktionen nehmen unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen

Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederungen der

Volksvertretung an deren Arbeit mitwirken und die parlamentarische Willensbildung

unterstützen. Das Nähere über die Rechtsstellung und Organisation sowie die Rechte u.

Pflichten der Fraktionen werden durch Gesetz bestimmt."

Entsprechend den Regelungen seiner Geschäftsordnung bestellte das

Abgeordnetenhaus in seiner Sitzung vom 7. Februar 1991 21 ständige Fachausschüsse

mit 17 sowie den Hauptausschuß mit 27 stimmberechtigten Mitgliedern der Fraktionen

der CDU, SPD, PDS, Bündnis 90/Grüne (AL)/UFV und FDP. Außerdem bildete es jeweils

einen zehn stimmberechtigte Mitglieder umfassenden Ausschuß für Verfassungsschutz

und für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Die Antragstellerin ist

gemäß § 20 Abs. 4 GO in den Ausschüssen für Ausländerfragen, für Inneres, Sicherheit

und Ordnung, für Jugend und Familie, im Rechtsausschuß, im Ausschuß für

Umweltschutz, für Verfassungsschutz, für Wissenschaft und Forschung und in dem

Ausschuß für die Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg durch ein

Gruppenmitglied mit Rede- und Antragsrecht, aber ohne Stimmrecht vertreten.

Die Fraktionen und Parlamentarischen Gruppen des Abgeordnetenhauses erhielten für

ihre parlamentarische Arbeit bis zum 1. Januar 1994 Zuschüsse nach dem Gesetz über

die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin

(Landesabgeordnetengesetz - LAbgG -) vom 21. Juli 1978 (GVBl. S. 1497), zuletzt

geändert durch das Neunte Gesetz zur Änderung des Landesabgeordnetengesetzes

vom 21. März 1991 (GVBl. S. 62).

Den Fraktionen wurden gemäß § 35 LAbgG zur Durchführung ihrer Aufgaben Geld- und

Sachleistungen gewährt. Die Geldleistungen (Zuschüsse) setzten sich aus einem

Grundbetrag und einem nach der Mitgliederzahl der Fraktionen gestaffelten Zuschlag

zusammen; Oppositionsfraktionen bekamen einen zusätzlichen Betrag. Die Höhe dieser

Beträge sowie die Art und den Umfang der Sachleistungen bestimmte das Präsidium

des Abgeordnetenhauses. Nach § 35 a LAbgG erhielten Vereinigungen von Mitgliedern

des Abgeordnetenhauses, die nicht die Fraktionsmindeststärke erreichten, aber im

übrigen Fraktionsmerkmale erfüllten (Parlamentarische Gruppen), Leistungen in

entsprechender Anwendung des § 35 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 Halbs. 1, Abs. 2 und 3. Der

Grundbetrag wurde durch die Sachleistungen abgegolten. Seit dem 1. Januar 1994

werden Geld- und Sachleistungen an die Fraktionen gemäß § 8 des Gesetzes über die

Rechtsstellung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses von Berlin (Fraktionsgesetz -

FraktG -) vom 8. Dezember 1993 (GVBl S. 591 ff.) erbracht,

Mit Beschluß vom 30. April 1991 setzte das Präsidium des Abgeordnetenhauses die

Höhe der der Antragstellerin gemäß § 35 a LAbgG zu leistenden Zuschüsse für das

Kalenderjahr 1991 ab 11. Januar 1991 auf einen Pro-Kopf-Betrag von 30.000 DM jährlich

für jedes Gruppenmitglied sowie einen Oppositionszuschlag von insgesamt 60.000 DM

jährlich fest. Demgegenüber erhielten die Fraktionen des Abgeordnetenhauses im

Kalenderjahr 1991 einen Fraktionsgrundbetrag in Höhe von 480.000 DM, die

Oppositionsfraktionen zusätzlich einen Oppositionszuschlag von jeweils 360.000 DM; der

darüber hinaus gezahlte Zuschuß je Fraktionsmitglied betrug wie bei der Antragstellerin

30.000 DM. Neben den Zuschüssen bekam und bekommt die Antragstellerin ebenso wie

die Fraktionen des Abgeordnetenhauses Sachleistungen, insbesondere durch

Zurverfügungstellung von Räumen, Mobiliar und kleineren Bürogeräten und durch die

Übernahme der Telefon-, Reinigungs- u. Energiekosten. Weitere Leistungen, wie etwa

Mittel für die Beschäftigung eines hauptberuflichen Geschäftsführers sowie durch die

Bereitstellung zweier Mitarbeiter des Wissenschaftlichen Beratungsdienstes des

Abgeordnetenhauses erhielt und erhält die Antragstellerin im Gegensatz zu den

Fraktionen nicht. Hingegen kann sie nach einer Erklärung des Vertreters des

Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung den Wissenschaftlichen

Parlamentsdienst wie eine Fraktion in Anspruch nehmen.

II.

Die Antragstellerin hält die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke in Art. 27 Abs. 1

VvB, § 7 Abs. 1 GOAvB für verfassungswidrig, da sie sie in ihrem Recht auf

Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletze. Hilfsweise macht sie

geltend, daß der Antragsgegner verpflichtet sei, ihren Rechtsstatus durch Änderung der

Geschäftsordnung dem einer Fraktion weitgehend anzupassen und ihr insbesondere das

Stimmrecht in den parlamentarischen Ausschüssen, dieselbe Redezeit wie den

Fraktionen in der Aktuellen Stunde und das Recht einräumen müsse, Anträge in das

Abgeordnetenhaus einzubringen. Außerdem sei ihre Finanzausstattung durch

Gewährung des hälftigen Oppositionszuschlages, der den Fraktionen des

Abgeordnetenhauses gewährt werde, ihrer Funktion als Teil der Opposition anzupassen.

Im einzelnen trägt sie vor:

Ihr Antrag sei im Organstreitverfahren zulässig. Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus,

daß sie geltend machen könne, durch die Schaffung von § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27

Abs. 1 VvB in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB resultierenden

Recht auf politische Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt zu

sein. Denn die genannten Vorschriften verhinderten, daß sie in gleicher Weise wie die

anderen Fraktionen der Opposition im Berliner Abgeordnetenhaus ihre parlamentarische

Tätigkeit ausüben kenne. Der Erlaß des Art. 27 Abs. 1 VvB stelle eine Maßnahme im

Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG dar; auch ein Verfassungsgesetz könne ein zulässiger

Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren sein, wenn es - wie hier - Wesenselemente

der freiheitlich demokratischen Grundordnung, zu denen die Chancengleichheit für alle

politischen Parteien mit dem Recht auf Verfassungsmäßige Opposition Gehöre,

beeinträchtige.

Der Antrag sei begründet. Die Festsetzung einer Mindestfraktionsstärke durch § 7 Abs. 1

GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB sei verfassungswidrig. Weder die Verfassung von Berlin

noch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses hatten bis zur Änderung der

Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 eine Fraktionsmindeststärke gekannt. Deshalb

sei es den vier Abgeordneten, die nicht mit den "Grünen" eine gemeinsame Fraktion

gebildet hatten, möglich gewesen, noch vor der Konstituierung des 12. Berliner

Abgeordnetenhauses eine eigene Fraktion zu bilden. Denn Fraktionen entstünden nicht

erst durch förmlichen Zusammenschluß, sondern seien bereits in dem Augenblick

"latent" vorhanden, in dem eine politische Partei als Ergebnis einer Wahl im Parlament

vertreten sei. Die Bildung einer eigenen Fraktion hätten die vier Abgeordneten der

Listenvereinigung Bündnis 90/Grüne/UFV auch bereits am 7. Januar 1991, also noch vor

der konstituierenden Sitzung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses, dessen

Präsidenten mitgeteilt. Sie hätten auf das Fortbestehen dieser Verfassungsrechtslage,

mindestens aber darauf vertrauen können, daß diese nicht willkürlich zu ihren Lasten

geändert werde. Darüber hinaus beachte die Einführung einer Mindestfraktionsstärke

nicht die besondere historische Situation bei der ersten Wahl zum Gesamtberliner

Abgeordnetenhaus. Die regionalisierte Sperrklausel, die in Art 87 b VvB unmittelbar

Eingang gefunden habe und der Chancengleichheit der Parteien und politischen

Vereinigungen der ehemaligen DDR gedient habe, müsse auch bei der Bestimmung der

Fraktionsmindeststärke Berücksichtigung finden. Die Listenvereinigung, der die

Abgeordneten der Antragstellerin angehörten, habe die regionalisierte Sperrklausel in

Berlin (Ost) übersprungen. Dieser regionalisierten Sperrklausel entspreche für Berlin

(Ost) eine Fraktionsmindeststärke von vier Abgeordneten; die durch Art. 27 Abs. 1 VvB

dagegen festgelegte Fraktionsmindeststärke von zehn Abgeordneten entspräche

ungefähr der Wirkung einer 12 %-Sperrklausel bezogen auf das Wahlgebiet in Berlin

(Ost). Dies widerspreche Art. 25 Abs. 3 VvB. Es sei schon generell zweifelhaft, ob ein

Parlament durch Geschäftsordnung oder verfassungsänderndes Gesetz die

Fraktionsmindeststärke höher als die Sperrklausel für die Zuteilung von

Parlamentsmandaten festsetzen dürfe. Im vorliegenden Falle verstoße eine solche

Vorgehensweise aber deswegen gegen Art. 25 Abs. 3 VvB, weil die Antragstellerin ihren

örtlichen Bezug nahezu ausschließlich im Wahlgebiet Berlin (Ost) habe. Deshalb liege in

der Regelung des Art. 27 Abs. 1 VvB eine evidente Ungleichbehandlung ohne einen

sachlich rechtfertigenden Grund. Demgegenüber gebiete es Art. 25 Abs. 3 VvB, der

Antragstellerin den Fraktionsstatus zu gewähren, um damit die Nachteile der Opposition

gegenüber den die Regierung stellenden Fraktionen auszugleichen.

Zum Hilfsantrag macht die Antragstellerin geltend: Es verstoße gegen Art 25 Abs 3 u. 4

VvB, den Mitgliedern der Parlamentarischen Gruppe lediglich Rede- und Antragsrecht im

Ältestenrat des Abgeordnetenhauses und in den ständigen Ausschüssen zu gewähren,

ihnen aber das Stimmrecht vorzuenthalten. Das Recht, große Anfragen an den Senat zu

stellen oder eine Aktuelle Stunde zu verlangen, stehe nur Fraktionen oder mindestens

zehn Abgeordneten zu. Dies benachteilige sie gegenüber Fraktionen ohne sachlichen

Grund. Dies gelte auch hinsichtlich der Rededauer der Parlamentarischen Gruppe im

Parlament. Ihre finanzielle Ausstattung ermögliche es ihr nicht, ihre Rolle in der

Opposition auszufüllen. Denn sie sei gegenüber den Oppositionsfraktionen in

unverhältnismäßiger Weise schlechter gestellt. Im Gegensatz zur FDP als kleinster

Oppositionsfraktion, der 1991 1,38 Mio. DM aus dem vollen Fraktionsgrundbetrag, dem

vollem Oppositionszuschlag u. den Pro-Kopf-Leistungen zur Verfügung gestanden habe,

habe die Antragstellerin in diesem Kalenderjahr nur 180.000 DM erhalten.

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, daß das Abgeordnetenhaus von Berlin durch die Festsetzung einer

Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der

Abgeordneten in § 7 Abs. 1 der Geschäftsordnung vom 11. Januar 1991 und Art. 27 Abs.

1 VvB in der Fassung des 24. Gesetzes zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 3.

Juni 1991 (GVBl. S. 113) gegen das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit in

der parlamentarischen Tätigkeit aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 87 b VvB

verstoßen hat.

Hilfsweise begehrt die Antragstellerin festzustellen,

daß das Abgeordnetenhaus von Berlin verpflichtet ist, den Rechtsstatus der

Abgeordnetengruppe unter Zugrundelegung einer verfassungskonformen Auslegung

von Art. 27 Abs. 1 i.V.m. Art. 87b VvB durch Geschäftsordnungsregelung dem einer

Fraktion weitestgehend anzupassen, indem der Gruppe folgende Rechte eingeräumt

werden:

a) Stimmrechte für ihre Vertreter in den Ausschüssen,

b) gleiche Redezeit wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde,

c) Recht, Gesetzesentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge und Große Anfragen in das

Abgeordnetenhaus einbringen zu können,

d) Anspruch auf einen hälftigen Oppositionszuschlag.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hält Haupt- und Hilfsantrage sowohl für unzulässig als auch für unbegründet.

Der Hauptantrag sei unzulässig, weil die Antragstellerin nicht antragsbefugt sei. Das 24.

Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin, durch das der geänderte Art. 27 Abs. 1

in die Verfassung eingefügt worden sei, sei nicht als Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1

VerfGHG anzusehen. Denn Gegenstand eines Organstreitverfahrens könne

grundsätzlich nur eine Vorschrift sein, die im Rang unterhalb der Verfassung stehe, weil

nur dann eine Prüfung möglich sei, ob die Maßnahme einen Antragsteller in seinen ihm

durch die Verfassung von Berlin übertragenen Rechten und Pflichten verletze. Soweit

sich die Antragstellerin in ihrem Hilfsantrag darauf berufe, durch die Geschäftsordnung

des Abgeordnetenhauses in ihren Rechten verletzt zu sein, sei dieser Antrag schon

wegen Fristablaufs unzulässig.

Der Hauptantrag sei auch unbegründet. Art. 25 Abs. 3, 4 VvB verbiete nicht, die

Fraktionsmindeststärke auf fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen Mindestzahl der

Abgeordneten festzulegen. Deshalb wäre der Antrag selbst dann unbegründet, wenn die

Fraktionsmindeststärke nicht auch unmittelbar in der Verfassung, sondern nur in der

Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses festgesetzt worden wäre. Das Recht des

Parlaments, eine Fraktionsmindeststärke zu bestimmen, folge aus der

Geschäftsordnungsautonomie, die auch in der Verfassung von Berlin in Art. 29

Verfassungsrang besitze. Die Antragstellerin berufe sich in diesem Zusammenhang zu

Unrecht auf Art. 87 b VvB. Diese verfassungsrechtliche Wahlrechtsbestimmung lasse

keine rechtlichen Rückschlüsse auf die spätere parlamentarische Stellung der über diese

Vorschrift ins Parlament gewählten Abgeordneten zu.

Der Hilfsantrag sei jedenfalls unbegründet. Dem Abgeordnetenhaus stehe nach Art. 29

VvB das Recht zu, sich eine Geschäftsordnung zu geben, die erst die rechtlichen und

praktischen Voraussetzungen dafür schaffe, daß es seine parlamentarischen Aufgaben

zu erfüllen vermöge. Es habe hierbei einen weiten Gestaltungsspielraum, der durch die

von der Antragstellerin angegriffenen Geschäftsordnungsbestimmungen nicht

überschritten worden sei. Die Änderung der Geschäftsordnung im Mai 1991 habe der

Antragstellerin die Möglichkeit eröffnen wollen, weitgehend wie eine Fraktion an der

Parlamentsarbeit teilnehmen zu können. So sei ihr die Mitarbeit in den Ausschüssen des

Parlaments mit Rede- und Antragsrecht eröffnet worden. Stimmrecht im Ausschuß

besitze sie nicht, weil ein Ausschuß grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums

sei und nach Art. 32 Abs. 2 VvB in seiner Zusammensetzung das Stärkeverhältnis des

Plenums widerspiegeln müsse. Wurde der Antragstellerin ein Stimmrecht im Ausschuß

zugebilligt, müßte die Ausschußstärke auf 57 Mitglieder gesteigert werden, um die

"Spiegelbildlichkeit" zum Plenum zu wahren. Soweit die Antragstellerin gleiche Redezeit

innerhalb der Aktuellen Stunde verlange, gehe ihr Antrag ins Leere, da sie in der Praxis

in den Aktuellen Stunden geschäftsordnungsrechtlich mit den Fraktionen

gleichbehandelt werde. Daß die Antragstellerin nach der Geschäftsordnung im Plenum

Gesetzes- und sonstige Anträge nicht einbringen könne, wenn ihr Antrag nicht von

mindestens zehn Abgeordneten unterstützt werde, sei verfassungsrechtlich nicht zu

beanstanden. Angesichts des beträchtlichen Verfahrensaufwands, der mit einer

parlamentarischen Initiative verbunden sei, sei es sachgerecht, das zumeist überlastete

Parlament nur mit Beschlußanliegen zu befassen, für welches eine bestimmte

Mindestzahl von Abgeordneten eintrete. Im übrigen beruhe der Status der

Antragstellerin als Gruppe nicht auf der Änderung der Geschäftsordnung des

Abgeordnetenhauses und der Verfassung von Berlin, sondern auf dem nach der Wahl

eingetretenen Zerfall der Listenvereinigung, an welcher sich die Antragstellerin bei den

Wahlen vom 2. Dezember 1990 beteiligt habe. Das Parlament treffe keine

verfassungsrechtliche Pflicht, beim Zerfall einer politischen Gruppierung jede

entstehende Teilgruppe als Fraktion anzuerkennen. Auch die Verkürzung des

Oppositionszuschlages sei nicht zu beanstanden, weil die drei Oppositionsfraktionen das

Abgeordnetenhauses, die den vollen Oppositionszuschlag erhielten, viereinhalbmal

(FDP), fünfmal (Bündnis 90/Grüne) und nahezu sechsmal (PDS) soviele Mitglieder hätten

wie die Antragstellerin. Mit einem Sechstel des Oppositionszuschlages sei ihr

verfassungsrechtlicher Anspruch auf angemessene finanzielle Ausstattung erfüllt.

III.

Der Verfassungsgerichtshof hat die Verwaltungsvorgänge über die Zuschüsse des

Abgeordnetenhauses von Berlin an die Antragstellerin zum Kapitel 0100, Titel 68401 für

die Jahre 1991 bis 1993 beigezogen. Darüber hinaus lag ihm eine "Gutachtliche

Stellungnahme zu einigen Fragen der Fraktionsbildung" des Wissenschaftlichen

Parlamentsdienstes des Abgeordnetenhauses von Berlin vom 3. Dezember 1990 vor.

Der Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) sind zulässig; der Hilfsantrag zu d) ist

unzulässig.

1. Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof ist gemäß Art. 72 Abs 2 Nr. 1 VvB, § 14

Nr. 1 VerfGHG gegeben. Nach diesen Bestimmungen entscheidet der

Verfassungsgerichtshof im Organstreit über die Auslegung der Verfassung von Berlin

aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten

Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung von Berlin oder durch

die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

Antragsteller und Antragsgegner müssen im Organstreit in einem

verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und

Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind (so zum

bundesverfassungsrechtlichen Organstreit BVerfGE 84, 290 <297> m. w. N.). Die

Beteiligten streiten mit dem Hauptantrag um die Frage, ob das Abgeordnetenhaus nach

der Verfassung von Berlin verpflichtet ist, die Antragstellerin als Fraktion anzuerkennen,

und mit den Hilfsanträgen darüber, ob es ihr zumindest einen fraktionsähnlichen Status

zugestehen muß. Streitgegenstand des Hauptantrages und aller Hilfsanträge sind somit

Verfassungsrechtliche Rechte und Pflichten, die zwischen der Antragstellerin und dem

Abgeordnetenhaus streitig sind.

2. Die Antragstellerin ist eine von der Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses in § 9

a Abs. 1 anerkannte Parlamentarische Gruppe, die u.a. in §§ 17 Abs. 2, 20 Abs. 4, 40

Abs. 2 GOAvB mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Als solche ist sie für die

Geltendmachung ihrer parlamentarischen Rechte nach §§ 36, 14 Nr 1 VerfGHG im

Organstreitverfahren parteifähig. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus

seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan.

3. Ein im Organstreit parteifähiger Antragsteller ist nach § 37 Abs. 1 VerfGHG im

Einzelfall berechtigt, einen Organstreit zu führen, wenn er schlüssig behauptet, durch die

von ihm beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm

als Beteiligten des Verfassungslebens zustehenden Verfassungsmäßigen Rechten

verletzt zu sein. Für den Hauptantrag und die Hilfsanträge zu a) bis c) besitzt die

Antragstellerin die Antragsbefugnis. Sie fehlt ihr für den Hilfsantrag zu d).

a) Mit dem Hauptantrag macht die Antragstellerin geltend, das Abgeordnetenhaus habe

sie dadurch in ihrem aus Art. 25 Abs. 3 in Verbindung mit Art 87 b VvB folgenden Recht

auf Chancengleichheit in der parlamentarischen Tätigkeit verletzt, daß es durch

Änderungen zunächst der Geschäftsordnung (§ 7 Abs. 1) und dann der Verfassung (Art.

27 Abs. 1) eine Mindestfraktionsstärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen

Mindestzahl des Abgeordnetenhauses vorgeschrieben und ihr damit die Anerkennung

als Fraktion verweigert habe. Sie sieht darin auch eine Verletzung des ihren Mitgliedern

als unabhängigen Abgeordneten (Art. 25 Abs. 4 VvB) zustehende Rechts, sich zu einer

Fraktion zusammenzuschließen. Zu Recht geht die Antragstellerin dabei davon aus, daß

der Erlaß eines Gesetzes eine Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG sein kann.

(vgl. Beschlüsse vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 - und vom 22. November 1993 -

VerfGH 18/93 - ). Dies gilt gleichermaßen für die einem Gesetz im Rang nachstehende

Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (ebenso zu § 64 BVerfGG für die

Geschäftsordnung des Bundestages BVerfGE 80, 188) wie für den durch

verfassungsänderndes Gesetz neugefaßten Art. 27 Abs. 1 VvB. Da auch eine

Verfassungsbestimmung nichtig sein kann, wenn sie grundlegende

Gerechtigkeitspostulate, die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst

gehören, in schlechthin unerträglichem Maße mißachtet, kann nicht von vornherein

ausgeschlossen werden, daß neben § 7 Abs. 1 GOAvB auch Art. 27 Abs. 1 VvB

verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin aus Art. 25 Abs. 3, 4, Art. 87 b VvB

verletzt, wenngleich die Wahrscheinlichkeit, daß ein freiheitlich demokratischer

Verfassungsgeber "verfassungswidrige Verfassungsnormen" erläßt, äußerst gering ist

(vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 3, 225 <232 f.>).

b) Hinsichtlich der Hilfsanträge zu a) bis c) folgt die Antragsbefugnis der Antragstellerin

ebenfalls aus Art. 25 Abs. 3, 4 i.V.m. Art. 87 b VvB, hier mit Blick auf die den geltend

gemachten Rechten entgegenstehenden Vorschriften der Geschäftsordnung.

c) Mit dem in der mündlichen Verhandlung auf die Gewährung des hälftigen

Oppositionszuschlags beschränkten Hilfsantrag zu d) wendet sich die Antragstellerin

gegen die Beschränkung des Oppositionszuschlags auf ein Sechstel im Haushaltsjahr

1991. Die Haushaltsjahre 1992 bis 1994 werden hingegen von dem Hilfsantrag zu d)

nicht erfaßt. Dies ergibt sich zwar nicht ohne weiteres aus seiner Wortfassung, die keine

zeitliche Begrenzung enthält, wohl aber daraus, daß es für die späteren Haushaltsjahre

an jeglicher Begründung (§ 21 Abs. 1 VerfGHG) für diesen Hilfsantrag sowohl in den

Schriftsätzen als auch in dem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung fehlt. Mit dem

damit bezeichneten Inhalt ist der gegen das Abgeordnetenhaus gerichtete Hilfsantrag

zu d) nach § 37 Abs. 1 VerfGHG unzulässig. Denn für die Festsetzung des

Oppositionszuschlags der Höhe nach war in dem in Rede stehenden Zeitraum nach § 35

Abs. 1 Satz 3 LAbgG das Präsidium des Abgeordnetenhauses, nicht aber das

Abgeordnetenhaus zuständig. Die Maßnahme, durch die sich die Antragstellerin in ihren

verfassungsmäßigen Rechten verletzt fühlt, ist mithin keine Maßnahme des

Abgeordnetenhauses. Der Beschluß des Präsidiums ist dem Abgeordnetenhaus auch

nicht zuzurechnen, da das Präsidium in eigener gesetzlich verliehener Zuständigkeit

gehandelt hat, in deren Wahrnehmung es unabhängig war und keinen Weisungen des

Abgeordnetenhauses unterlag. Daher ist insoweit eine Verletzung verfassungsmäßiger

Rechte der Antragstellerin durch das Abgeordnetenhaus von vornherein auszuschließen.

4. Der Hauptantrag und die Hilfsantrage zu a) bis c), die den Formerfordernissen des §

37 Abs. 2 VerfGHG entsprechen, wahren die Antragsfrist des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Nach

dieser Vorschrift muß der Antrag im Organstreit binnen sechs Monaten gestellt werden,

nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller

bekanntgeworden ist. Diese Frist beginnt, wenn die beanstandete Maßnahme in dem

Erlaß gesetzlicher Vorschriften liegt, mit der Verkündung des Gesetzes (Beschluß vom

17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 -). Nach Art. 2 Abs. 2 des Ersten Gesetzes zur Änderung

des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof vom 11. Dezember 1991 (GVBl. S. 280)

begann der Lauf der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG erst einen Monat nach der Wahl der

Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs, also am 26. April 1992. Die am 19. Oktober

1992 bei dem Verfassungsgerichtshof eingegangene Antragsschrift wahrt daher die Frist

des § 37 Abs. 3 VerfGHG. Die vom Antragsgegner dagegen vorgebrachten Bedenken,

daß jedenfalls die Frist für den Hilfsantrag (Buchst. a) - c)) schon vor dem Erlaß des

Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof

abgelaufen gewesen sei und durch dieses Gesetz nicht wieder neu eröffnet werde, geht

fehl. Der Gesetzgeber hat im Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den

Verfassungsgerichtshof lediglich von der Aufnahme einer Übergangsregelung

abgesehen, die anordnet, daß auch vor dem Inkrafttreten des Gesetzes über den

Verfassungsgerichtshof vom 8. November 1990 (GVBl. S. 2246) bekanntgewordene

Maßnahmen Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein können. Wurde die

Maßnahme hingegen erst nach dem Erlaß des VerfGHG bekannt, beginnt die Frist nach

dem Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof

entsprechend dem in Art. 2 Abs. 2 genannten Zeitpunkt zu laufen (Beschluß vom 17.

Juni 1993 - VerfGH 21/92 - Umdruck S. 15 und 16).

5. Das für Haupt- und Hilfsantrage im übrigen nicht zu bezweifelnde

Rechtsschutzbedürfnis ist auch insoweit gegeben, als sich die Antragstellerin mit dem

Hauptantrag nicht nur gegen Art. 27 Abs. 1 VvB n. F., sondern auch gegen § 7 Abs. 1

GOAvB in der seit dem 11. Januar 1991 geltenden Fassung wendet. Denn bis zum

Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. am 14. Juli 1991 bildete ausschließlich § 7 Abs.

1 GOAvB in der Fassung vom 11. Januar 1991 die Rechtsgrundlage, um der

Antragstellerin den Fraktionsstatus zu verweigern. Bei einer Feststellung der

Verfassungswidrigkeit dieser Geschäftsordnungsbestimmung wäre der Antragstellerin

jedenfalls für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Art. 27 Abs. 1 VvB n. F. der

Fraktionsstatus zuzuerkennen, was für sie zu höheren finanziellen Zuschüssen für diesen

Zeitraum führen könnte.

Der Haupt- und die Hilfsantrage zu a) bis c) sind unbegründet.

Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Antragstellerin die Feststellung, die Festsetzung

einer Fraktionsmindeststärke von fünf vom Hundert der Verfassungsmäßigen

Mindestzahl der Abgeordneten in § 7 Abs. 1 GOAvB und Art. 27 Abs. 1 VvB verletze sie in

ihren verfassungsmäßigen Rechten aus Art. 25 Abs. 3 i.V.m. Art. 87 b VvB. Dieses

Begehren ist nicht begründet.

1. Das Abgeordnetenhaus von Berlin ist nach Art. 25 Abs. 1 VvB die von den

Wahlberechtigten gewählte Volksvertretung. Es besteht nach der für die Wahl zum

ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus maßgebend gewesenen, inzwischen

geänderten Fassung des Art. 25 Abs. 2 VvB aus mindestens 200, tatsächlich aus 241

Abgeordneten. Diese sind Vertreter aller Berliner, an Aufträge und Weisungen nicht

gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. In ihrer Gesamtheit nehmen sie die

dem Abgeordnetenhaus zugewiesenen Aufgaben wahr. Seine innere Organisation und

Ordnung bestimmt das Abgeordnetenhaus innerhalb des von der Verfassung

vorgegebenen Rahmens durch die Geschäftsordnung, die es sich nach Art. 29 VvB

selbst gibt. Die Befugnis der Parlamente in Bund u. Ländern, ihre Angelegenheiten durch

eine Geschäftsordnung zu regeln, umfaßt traditionell die Befugnis, näher zu bestimmen,

in welcher Weise die Abgeordneten an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken,

welche parlamentarischen Mitwirkungsbefugnisse der gemeinschaftlichen Wahrnehmung

durch eine Fraktion oder eine Gruppe von Abgeordneten vorbehalten bleiben und unter

welchen Voraussetzungen sich Fraktionen bilden können (BVerfGE 84, 304 <321>).

Weitere Gegenstände der Geschäftsordnungen sind herkömmlich der Ablauf des

Gesetzgebungsverfahrens, soweit er nicht in der Verfassung selbst geregelt ist, im

Zusammenhang damit die Funktionen, Zusammensetzung und Arbeitsweise der

Ausschüsse sowie die Wahrnehmung von Initiativ-, Informations- und Kontrollrechten

(BVerfGE 80, 188 <219>). Bei der Gestaltung der Geschäftsordnung besitzt das

Parlament einen weiten Spielraum. Er gestattet es traditionell auch, Mindeststärken für

Fraktionen festzulegen (BVerfGE 84, 304 <322>). Bereits die Geschäftsordnung des

Reichstages von 1922 verlangte in § 7 mindestens fünfzehn Mitglieder für eine Fraktion.

Die Geschäftsordnung des Bundestages überließ es in § 10 Abs. 1 Satz 1 zunächst

jedem Bundestag, die zur Bildung einer Fraktion notwendige Mitgliederzahl festzusetzen.

Der Bundestag der ersten Wahlperiode verlangte in seiner Geschäftsordnung für eine

Fraktion mindestens zehn Mitglieder und erhöhte die Zahl durch Beschluß vom 16.

Januar 1952 auf fünfzehn. Bei dieser Mindestzahl ist es bis zur Änderung des § 10 der

Geschäftsordnung durch Beschluß vom 27. März 1969 geblieben. Die darin enthaltene

Festlegung der Mindestmitgliederzahl auf fünf vom Hundert der Mitglieder des

Bundestages orientiert sich an der Fünf-Prozent- Klausel des Bundeswahlgesetzes (vgl.

Troßmann, Parlamentsrecht des Deutschen Bundestages, Kommentar, § 10 Rdnrn. 1

und 2). Daran knüpft § 7 Abs. 1 GOAvB i.d.F. vom 11. Januar 1991 an und kehrt damit

zur Bestimmung der Fraktionsmindeststärke des § 7 Abs. 1 GOAvB vom 4. Juli 1974

(GVBl. S. 1684) zurück, die erst durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses

vom 24. Januar 1984 (GVBl. S. 401) aufgegeben wurde.

2. Die Verfassung von Berlin steht der Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die

Geschäftsordnung nicht entgegen. Dies belegt nachdrücklich der durch Gesetz vom 3.

Juni 1991 neu gefaßte Art. 27 Abs. 1 VvB, der nunmehr auch von Verfassungs wegen für

Fraktionen eine Mindeststärke von fünf vom Hundert der verfassungsmäßigen

Mindestzahl der Abgeordneten vorschreibt. Verfassungsrechtliche Bedenken sind gegen

diese Verfassungsbestimmung nicht zu erheben. Denn es kann keine Rede davon sein,

daß die Einführung einer Mindestfraktionsstärke grundlegende Gerechtigkeitspostulate,

die zu den Grundentscheidungen der Verfassung selbst gehören und auch eine

Verfassungsbestimmung als nichtig erscheinen lassen können, in schlechthin

unerträglichem Maße mißachtet. Dies erweisen namentlich die erwähnten Beispiele aus

der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und früheren Geschäftsordnungen

des Abgeordnetenhauses. Dem Art. 27 Abs. 1 VvB kann überdies nicht mit Erfolg das in

Art. 25 Abs. 3 VvB verankerte Prinzip der Chancengleichheit der Opposition und auch

nicht Art. 87 b VvB entgegengehalten werden. Eine Verfassung ist grundsätzlich als

Einheit zu verstehen. Ihre Bestimmungen sind prinzipiell einander gleichwertig mit der

Folge, daß grundsätzlich keine Verfassungsbestimmung an der anderen zu messen ist,

vielmehr jede Verfassungsbestimmung in der Lage ist, andere

Verfassungsbestimmungen einzuschränken oder Ausnahmen von ihnen zu begründen.

Deshalb wäre Art. 27 Abs. 1 VvB auch dann verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden,

wenn er, wie die Antragstellerin allerdings zu Unrecht meint, im Widerspruch zu Art. 25

Abs. 3 VvB oder Art. 87 b VvB stünde.

3. Bei Schaffung des § 7 Abs. 1 GOAvB durch Beschluß des Abgeordnetenhauses vom

11. Januar 1991 war die Mindeststärke der Fraktionen allerdings noch nicht in der

Verfassung verankert, da Art. 27 Abs. 1 VvB erst durch Gesetz vom 3. Juni 1991 seine

heutige Fassung erhalten hat. Gleichwohl sind auch für diesen Zeitpunkt

verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 7 Abs. 1 GOAvB nicht zu erheben, da die

Einführung einer Fraktionsmindeststärke durch die Geschäftsordnung weder das in Art.

25 Abs. 3 VvB verankerte Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit verletzt

noch gegen Art. 87 b VvB verstößt.

a) Nach Art. 25 Abs. 3 VvB ist die Opposition notwendiger Bestandteil der

parlamentarischen Demokratie. Sie hat das Recht auf politische Chancengleichheit.

Diese in Anlehnung an Art. 23 a der Hamburgischen Verfassung, in fast wörtlicher

Übereinstimmung mit Art. 12 Abs. 1 Satz 3 der Schleswig-Holsteinischen Verfassung

und Art. 25 Abs. 2 der von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen

Verfassung für die Ostberliner Bezirke vom 11. Juli 1990 (GVABl. S. 1) formulierte

Verfassungsbestimmung sichert die Funktion der Opposition innerhalb der

parlamentarischen Demokratie und ihre Chance, selbst parlamentarische Mehrheit zu

werden. Eine bestimmte innerparlamentarische Organisationsform ist mit dieser

Gewährleistung nicht verbunden. Sie kommt gleichermaßen allen zugute, die in

Opposition zur Regierung stehen, gleichgültig, ob es sich um einen einzelnen

Abgeordneten oder eine in ihrer Größe der Parlamentsmehrheit nahekommende Gruppe

handelt. Daß Rolle und Funktion der Opposition unabhängig von der

innerparlamentarischen Organisationsform ist, wird auch dadurch bestätigt, daß die

Einführung einer Mindestfraktionsstärke zulasten jedweder Parlamentarischen Gruppe

gehen kann, gleichgültig, ob sie die Regierung unterstützt oder zu ihr in Opposition steht.

Es kann daher aus dem Recht der Opposition auf politische Chancengleichheit kein Recht

abgeleitet werden, unter allen Umständen eine Fraktion bilden zu können. Notwendig ist

allerdings, daß die geschäftsordnungsmäßigen Rechte, die eine Gruppe von

Abgeordneten besitzt, welche keine Fraktion bilden, ausreichend sind, um ihr, wenn sie

der Opposition angehört, Chancengleichheit zu gewähren.

b) Auch Art. 25 Abs. 4 VvB, der bestimmt, daß die Abgeordneten Vertreter aller Berliner,

an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen sind,

gewährleistet nicht jeder Gruppe von Abgeordneten unabhängig von ihrer Größe den

Fraktionsstatus. Zwar folgt aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Unabhängigkeit

des Abgeordneten sein Recht, sich mit anderen Abgeordneten zusammenzuschließen.

Welche parlamentarische Rechtsform ein solcher Zusammenschluß besitzt, ist indes der

Willensbestimmung der einzelnen Abgeordneten entzogen. Dies unterliegt ausschließlich

der Bestimmung durch das Abgeordnetenhaus, das sie in der Geschäftsordnung trifft.

Sie allein regelt innerhalb des von der Verfassung vorgegeben Rahmens, auf welche

Weise und in welcher innerparlamentarischen Organisationsform die Abgeordneten an

der parlamentarischen Willensbildung mitwirken. Zur Gewährleistung eines

ordnungsgemäßen Geschäftsgangs und eines unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten

rationell gestalteten parlamentarischen Verfahrens kann die Geschäftsordnung, wie

dargelegt, auch eine vorschreiben.

c) Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für die Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 1

GOAvB auf Art. 87 b VvB. Schon ihrem Wortlaut nach enthält diese

Verfassungsbestimmung ausschließlich Regelungen, die die Wahl zum ersten

Gesamtberliner Abgeordnetenhaus betreffen, indem sie für diese Wahl für Parteien und

andere politische Vereinigungen mit Sitz in den damaligen Ostberliner Bezirken

gemeinsame Wahlvorschläge als Listenvereinigung zuließ und die Sperrklausel von 5 %

der Wählerstimmen nicht auf das gesamte Wahlgebiet, sondern getrennt auf die ost-

und westberliner Bezirke bezieht. Darin erschöpft sich die Bedeutung dieser Vorschrift.

Sie bezweckt nicht, nach der Wahl zum Abgeordnetenhaus auch auf die

innerparlamentarischen Rechtsverhältnisse, zu denen die Bildung der Fraktionen gehört,

einzuwirken. Dies wird außer durch den Wortlaut auch durch die Entstehungsgeschichte

des Art. 87 b VvB bestätigt. Die Vorschrift ist im Anschluß an das Urteil des

Bundesverfassungsgerichts vom 29. September 1990 - BVerfGE 82, 322 ff. - geschaffen

worden, um bei der Wahl zum ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhaus den im

Zusammenhang mit den politischen Veränderungen in der DDR entstandenen Parteien

und anderen politischen Gruppierungen möglichst gleiche Startchancen gegenüber den

anderen Parteien zu gewähren. Ein Recht der vornehmlich im Ostteil der Stadt gewählten

Parteien und politischen Gruppierungen, im Abgeordnetenhaus unter allen Umständen

und ohne Rücksicht auf die Zahl der von ihnen errungenen Mandate den Fraktionsstatus

zu erhalten, läßt sich Art. 87 b VvB daher nicht entnehmen.

d) Ohne Erfolg bleibt auch der Einwand der Antragstellerin, die Einführung einer

Fraktionsmindeststärke verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil sie

bereits vor der Konstituierung des ersten Gesamtberliner Abgeordnetenhauses eine

Fraktion gebildet habe. Sie verkennt, daß Fraktionen als ständige Gliederungen des

Parlaments erst mit dessen Konstituierung und der Verabschiedung einer

Geschäftsordnung auf deren Grundlage entstehen können (in diesem Sinne zum

Bundesrecht Clemens, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Mitarbeiterkommentar und

Handbuch, §§ 63 und 64, Rdnr. 78 m. w. N. sowie Pietzcker, Schichten des

Parlamentsrechts, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989 S.

333 Rdnr. 27 ff.). Daher konnte die Antragstellerin vor der Konstituierung des

Abgeordnetenhauses und dem Erlaß der Geschäftsordnung am 11. Januar 1991 keine

Fraktion bilden. Die an diesem Tag beschlossene Geschäftsordnung des

Abgeordnetenhauses enthält bereits § 7 Abs. 1 in seiner heutigen Fassung, der die

Anerkennung einer Gruppe von Abgeordneten als Fraktion von dem Erreichen der

angegriffenen Mindeststärke abhängig macht. Eine Fraktionsbildung der Antragstellerin

hat daher aus Rechtsgründen nicht stattgefunden. Damit entfällt die Berufung auf

Vertrauensschutz.

II.

Die Hilfsanträge zu a) bis c) sind ebenfalls unbegründet. Die Ausgestaltung der

Rechtsstellung der Antragstellerin als Parlamentarische Gruppe in der Geschäftsordnung

des Abgeordnetenhauses, gegen die sie sich mit ihren Hilfsanträgen wendet, ist

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Mit dem Hilfsantrag zu a) begehrt die Antragstellerin die Einräumung des

Stimmrechts für ihre Vertreter in den Ausschüssen des Abgeordnetenhauses. Nach § 20

Abs. 4 GOAvB ist die Antragstellerin berechtigt, in von ihr zu bestimmende ständige

Ausschüsse je einen ihr angehörigen Abgeordneten mit Rede- und Antragsrecht, aber

ohne Stimmrecht zu entsenden. Von diesem Entsendungsrecht hat sie für sechs

ständige Fachausschüsse des Abgeordnetenhauses Gebrauch gemacht. Darüber hinaus

entsendet sie je ein Mitglied mit Rede- und Antragsrecht in die gemäß § 20 Abs. 5

GOAvB eingerichteten Sonderausschüsse für Verfassungsschutz und für die

Zusammenarbeit der Länder Berlin und Brandenburg. Daß die Vertreter der

Antragstellerin in den Ausschüssen gemäß § 20 Abs 4 GOAvB kein Stimmrecht besitzen,

ist Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Zwar kommt der Ausschußarbeit eine

besondere Bedeutung zu. Ein wesentlicher Teil der Arbeit des Parlaments wird nicht im

Plenum , sondern in den Ausschüssen geleistet. Diese bereiten die Verhandlungen und

Beschlüsse des Plenums vor (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GOAvB). Insbesondere die

Gesetzgebungsarbeit wird durch die Ausschüsse bis in die Formulierung des

Gesetzestextes hinein vorbereitet und beraten. Darüber hinaus wird ein erheblicher Teil

der Informations-, Kontroll- und Untersuchungsaufgaben des Parlaments an dessen

Stelle durch die Ausschüsse wahrgenommen. Jeder Ausschuß muß deshalb ein

verkleinertes Abbild des Parlaments sein und in seiner Zusammensetzung die

Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln (vgl. zum Grundgesetz und zur

Geschäftsordnung des Bundestages u.a. BVerfGE 80, 188 <221>; 84, 304 <323>).

Daher bestimmt Art 32 Abs. 2 VvB, daß die Fraktionen in den Ausschüssen nach den

Grundsätzen der Verhältniswahl vertreten sein müssen. Dies zieht der Beteiligung der

einzelnen Abgeordneten ebenso wie der Beteiligung von Gruppen von Abgeordneten

Grenzen. Sie dürfen jedoch angesichts der Bedeutung der Ausschußarbeit für die

parlamentarische Willensbildung nicht ohne gewichtige, an der Funktionsfähigkeit des

Parlaments orientierte Gründe gänzlich von der Mitarbeit in den Ausschüssen

ausgeschlossen werden (vgl. dazu zum Bundesrecht ebenso BVerfGE 80, 188 <222>).

Diesen Grundsätzen tragen die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses und die

parlamentarische Praxis des Antragsgegners hinreichend Rechnung. Die vier Mitglieder

der Antragstellerin arbeiten in insgesamt acht Ausschüssen des Abgeordnetenhauses

mit Rede- und Antragsrecht (§ 20 Abs. 4 GOAvB) mit. Jedes Gruppenmitglied gehört

damit zwei Ausschüssen an. Es hat die Möglichkeit, auf Sachgebieten parlamentarisch

mitzuwirken, denen sein besonderes Interesse gilt.

Gerade diesem Umstand kommt in der praktischen parlamentarischen Arbeit besondere

Bedeutung zu. Insoweit sind die Mitglieder der Antragstellerin anderen

fraktionsgebundenen Abgeordneten gegenüber in der Regel im Vorteil, die nach

Maßgabe der Entscheidung ihrer Fraktion oftmals Ausschüssen angehören müssen,

denen nicht von vornherein ihr Interesse und ihre Neigung gilt, die jedoch im Interesse

der vollzähligen Repräsentation der Fraktion in allen Ausschüssen notgedrungen besetzt

werden müssen. Die Zuerkennung eines Stimmrechts für die der Antragstellerin

angehörenden Abgeordneten im Ausschuß wäre dagegen unvereinbar mit dem in Art.

32 Abs. 2 VvB enthaltenen Gebot, die Ausschüsse entsprechend den Grundsätzen der

Verhältniswahl zu besetzen. Angesichts der Größe der Ausschüsse mit in der Regel 17

stimmberechtigten Mitgliedern wurde das von der Antragstellerin geforderte Stimmrecht

zu einer überproportionalen Repräsentation der Antragstellerin in den Ausschüssen

führen. Nur wenn die Ausschüsse auf 57 Mitglieder Vergrößert wurden - was ihre

Arbeitsfähigkeit entscheidend beeinträchtigen und damit die Funktionsfähigkeit des

Parlaments gefährden würde -, würde das einen zur Antragstellerin gehörenden

Abgeordneten zuerkannte Stimmrecht nicht überproportional wirken. Eine Mitgliedschaft

im Ausschuß nur mit Rede- und Antragsrecht ist der Antragstellerin auch zumutbar, da

es ihre parlamentarische Arbeit nicht mehr beschränkt, als es angesichts des Art. 32

Abs. 2 VvB unvermeidbar ist. Ziel der Arbeit in den Ausschüssen ist die auf eingehender

Sachdiskussion beruhende Erarbeitung von Beschlußempfehlungen. In sie ist die

Antragstellerin einbezogen, und auf sie kann sie durch ihr Rede- und Antragsrecht (§ 20

Abs. 2 GOAvB) Einfluß nehmen. Lediglich eine Einflußnahme durch Stimmabgabe ist ihr

verwehrt. Im Plenum des Abgeordnetenhauses, das letztlich über die

Beschlußempfehlungen entscheidet, stimmen die der Antragstellerin angehörenden

Abgeordneten wie jeder Abgeordnete mit.

2. Mit dem Hilfsantrag zu b) begehrt die Antragstellerin die Gewährung gleicher Redezeit

wie Fraktionen in der Aktuellen Stunde. § 52 Abs. 3 GOAvB beschränkt die Aussprache in

der Aktuellen Stunde auf grundsätzlich eine Zeitstunde. Dem ersten Redner jeder

Fraktion steht eine Redezeit bis zu zehn Minuten zu; die übrigen Redner dürfen nicht

länger als fünf Minuten sprechen. Die Parlamentarische Gruppe wird in § 52 GOAvB nicht

erwähnt. In der Praxis der Aktuellen Stunde wird die Antragstellerin jedoch, wie der

Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen hat, mit den Fraktionen gleichbehandelt.

Da der Antragsgegner somit in der parlamentarischen Praxis bei Auslegung und

Handhabung des § 52 Abs. 3 Satz 3 GOAvB dem Anliegen der Antragstellerin Rechnung

trägt, ist eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte nicht festzustellen.

3. Mit dem Hilfsantrag zu c) erstrebt die Antragstellerin das Recht, Gesetzesentwürfe,

Anträge, Entschließungsanträge und Größe Anfragen in das Abgeordnetenhaus

einbringen zu können. Nach § 39 Abs. 1 Sätze 1 und 3 GOAvB müssen Anträge

einschließlich solcher auf Annahme von Entschließungen schriftlich eingebracht und

begründet werden. Sie müssen entweder namens einer Fraktion oder von mindestens

zehn Abgeordneten unterzeichnet sein, sofern nicht die Verfassung, ein Gesetz oder die

Geschäftsordnung etwas anderes vorschreibt. Dies konkretisiert für die

Gesetzesinitiative Art. 45 Abs. 2 VvB, der das Recht, Gesetzesvorlagen in das

Abgeordnetenhaus einzubringen, nicht jedem einzelnen Abgeordneten verleiht, sondern

bestimmt, daß Gesetzesvorlagen "aus der Mitte des Abgeordnetenhauses", also von

einer in der Verfassung nicht näher festgelegten Anzahl von Abgeordneten, eingebracht

werden. § 39 Abs. 1 Satz 3 GOAvB begründet für dieses und die anderen Initiativrechte

kein Fraktionsmonopol, sondern läßt die Unterstützung von zehn Mitgliedern des

Abgeordnetenhauses ausreichen. Entsprechende Regelungen finden sich in den

Geschäftsordnungen das Bundestages und solchen der Parlamente der Länder. Damit

soll im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments vermieden werden, daß durch

Anträge, die von vornherein keine nennenswerte Unterstützung finden, das aufwendige

parlamentarische Verfahren - Herstellung der entsprechenden Drucksache, Einbringung

in das Plenum und die Ausschüsse, Beratung in den Fraktionen,

geschäftsordnungsmäßige Behandlung im Präsidium - in Gang gesetzt wird und daß das

Parlament seine Zeit Anträgen widmen muß, von denen mit an Sicherheit grenzender

Wahrscheinlichkeit feststeht, daß sie abgelehnt werden. Alle Mitglieder des

Abgeordnetenhauses sind diesem Quorum unterworfen, gleichgültig, ob sie großen oder

kleinen Fraktionen angehören, Opponenten innerhalb ihrer Fraktionen oder fraktionslos

sind. Auch der einer Regierungsfraktion angehörende Abgeordnete ist nicht in der Lage,

ohne die Unterstützung seiner Fraktion oder von neun weiteren Abgeordneten einen

Antrag in das Parlament einzubringen. Es würde ein Verstoß gegen die dieser Regelung

zugrundeliegende formale Gleichheit aller Abgeordneten darstellen, der

Parlamentarischen Gruppe ein Initiativrecht ohne Quorum zuzubilligen und ihr damit

geschäftsordnungsmäßige Möglichkeiten einzuräumen, die anderen ähnlich großen

Gruppierungen, die nicht der Opposition zuzurechnen sind, nicht zustehen. Selbst der

Grundsatz der Chancengleichheit der Opposition, den Art. 25 Abs. 3 Satz 2 VvB

gewährleistet, reicht nicht soweit, jeder sich der Opposition zurechnenden Gruppe von

Abgeordneten, und sei sie auch noch so klein, geschäftsordnungsmäßige Rechte

einzuräumen, die anderen Abgeordneten gleicher Zahl nicht zustehen. Die

verfassungsrechtlich verbürgte Chancengleichheit der Opposition besteht nur innerhalb

der im Interesse der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Parlaments allen Abgeordneten

durch die Geschäftsordnung auferlegten Beschränkungen, sofern diese sachgerecht und

nicht von der Absicht getragen sind, die Opposition zu diskriminieren und zu

beschränken. Dies ist ersichtlich bei der Regelung des § 39 GOAvB nicht der Fall, da sie

alle Gruppierungen von weniger als zehn Abgeordneten trifft und da die Bindung des

parlamentarischen Antragsrechts an die Unterstützung durch eine Mindestzahl von

Abgeordneten seit jeher nach den Geschäftsordnungen der Parlamente des Bundes und

der Länder parlamentarisch üblich ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 33 ff. VerfGHG.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

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