Urteil des StGH Hessen vom 14.02.1996

StGH Hessen: hessen, umweltrecht, strafrecht, steuerrecht, versicherungsrecht, verwaltungsrecht, quelle, zivilprozessrecht, immaterialgüterrecht, verfassungsrecht

Gericht:

Staatsgerichtshof

des Landes

Hessen

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

P.St. 797

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

Art 16 Verf HE, Art 94 Verf HE,

Art 131 Verf HE, § 48 Abs 3

StGHG HE, § 40 VwGO

(Verwaltungsrechtsweg bei Parlamentspetition in Hessen)

Leitsatz

1. Für Streitigkeiten über die Erledigung von Petitionen an Behörden oder das

Parlament ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.

2. Zur Rechtsnatur eines Petitionsbescheides des Hessischen Landtags.

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.

Die Gebühr wird auf 250,-- DM festgesetzt.

Gründe

Der Antragsteller wurde im Jahre... bei der ehemaligen "Bundesstelle für

Entwicklungshilfe" in Frankfurt am Main als... angestellt. Vor Ablauf der

sechsmonatigen Probezeit wurde er entlassen. Das Bundesarbeitsgericht wies

seine Klage gegen die Kündigung in letzter Instanz durch Urteil vom 27. Juni 1974

zurück.

Daraufhin wandte sich der Antragsteller mit einer Dienstaufsichtsbeschwerde vom

10. November 1974 an den Präsidenten des Landesarbeitsgerichts in Frankfurt am

Main, in der er rügte, daß der zuständige Kammervorsitzende des

Landesarbeitsgerichts in der Berufungsverhandlung Zurufe von Bediensteten der

Bundesstelle für Entwicklungshilfe aus dem Zuhörerraum über seine Tätigkeit bei

der Universitätsbibliothek... und über die Persönlichkeit des Präsidenten der

Bundesstelle für Entwicklungshilfe zu seinen Lasten berücksichtigt habe. Der

Präsident des Landesarbeitsgerichts wies die Dienstaufsichtsbeschwerde mit

Bescheid vom 12. Dezember 1974 zurück. Auch die weitere

Dienstaufsichtsbeschwerde des Antragstellers vom 7. Januar 1975 an den

Hessischen Sozialminister blieb ohne Erfolg (Bescheid vom 24. Januar 1975).

II.

Am 31. Januar 1975 richtete der Antragsteller wegen der nach seiner Ansicht

fehlerhaften Behandlung seiner Dienstaufsichtsbeschwerden eine Petition an den

Hessischen Landtag, in der er dem Präsidenten des Landesarbeitsgerichts und

dem Hessischen Sozialminister vorwarf, ihre Dienstaufsichtspflicht gegenüber dem

zuständigen Kammervorsitzenden des Landesarbeitsgerichts nicht erfüllt zu

haben. Dieser, so trug er vor, habe ihm gegenüber in der Berufungsverhandlung

vor dem Landesarbeitsgericht seine richterlichen Amtspflichten verletzt.

Der Hessische Landtag beschloß in seiner Sitzung vom 22. Mai 1975, die Petition

an die Landesregierung mit der Bitte zu überweisen, den Antragsteller über die

Sach- und Rechtslage zu unterrichten. Der Präsident des Hessischen Landtags

teilte dem Antragsteller diesen Beschluß unter dem 9. Juni 1975 mit und fügte

hinzu, er werde von dem zuständigen Fachminister weitere Nachricht erhalten. Der

Hessische Sozialminister wies den Antragsteller mit Bescheid vom 24. Juni 1975

darauf hin, daß nach der Stellungnahme des damaligen Kammervorsitzenden

etwaige Äußerungen aus dem Zuhörerraum ohne Bedeutung für die Entscheidung

des Kündigungsprozesses gewesen seien. Darüber hinaus verbiete es der

Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit, Ermittlungen über eine Frage

anzustellen, die mit dem Klagegegenstand - Rechtmäßigkeit der Kündigung - eng

verbunden sei. Die Feststellung des Tatbestandes und die Beweiswürdigung seien

grundsätzlich unüberprüfbare richterliche Entscheidungen. Auch obliege die

Entscheidung darüber, ob und welche sitzungspolizeilichen Maßnahmen bei

Störungen der Gerichtsverhandlung zu treffen seien, allein dem Gericht.

III.

Mit seinem "Antrag zur Verteidigung der Grundrechte gemäß §§ 45 Abs. 2, 46 ff.

StGHG gegen den Hessischen Landtag als Antragsgegner" hat der Antragsteller

unter dem 9. Juli 1975 den Staatsgerichtshof angerufen und beantragt, dem

Hessischen Landtag aufzugeben, die Petition des Antragstellers vom 31. Januar

1975 zu prüfen und zu bescheiden.

Der Antragsteller ist der Auffassung, daß auf seine Petition der Landtag selbst

einen Bescheid zu erteilen habe, der entweder den angefochtenen Bescheid

aufhebe oder die Petition als unzulässig oder unbegründet zurückweise. Zur

Begründung führt er aus, die Überweisung seiner Petition an die Landesregierung

mit der Bitte, ihn über die Sach- und Rechtslage zu unterrichten, sei keine

ordnungsgemäße Erledigung seiner Petition. Vielmehr habe der Landtag damit

zum Ausdruck gebracht, daß er seiner "Erledigungspflicht" nicht nachkommen

wolle.

Darüber hinaus sei die Überweisung an den Hessischen Sozialminister zu

beanstanden, da er sich in seiner Petition gerade auch gegen dessen Bescheid

vom 24. Januar 1975 gewandt habe. Nur wenn der Hessische Sozialminister nicht

die Stelle gewesen wäre, die den mit der Petition angegriffenen Bescheid erlassen

habe, hätte der Hessische Landtag ihm die Petition zur Unterrichtung des

Petenten über die Sach- und Rechtslage überweisen können. So habe er aber zum

Ausdruck gebracht, daß überhaupt keine andere Stelle den Bescheid des

Hessischen Sozialministers überprüfen solle. Selbst wenn der Hessische

Sozialminister den Bescheid nicht erlassen hätte, wäre die Überweisung zur

Unterrichtung über die Sach- und Rechtslage nur dann statthaft gewesen, wenn er

beantragt hätte, eine von ihm in seiner Petition als unklar bezeichnete Sach- und

Rechtslage aufzuklären. Werde in einer Petition aber ein bestimmter Sachverhalt

und eine bestimmte Rechtsauffassung dargelegt, so müsse der Hessische

Landtag sie selbst bescheiden. Der Minister habe dann lediglich dem Landtag

gegenüber zu der Petition Stellung zu nehmen.

IV.

Der Präsident des Hessischen Landtags hält den Antrag für zulässig, aber nicht für

begründet. Er führt aus, der Zulässigkeit des Antrags stehe nicht entgegen, daß

der Antragsteller den Verwaltungsrechtsweg nach Maßgabe des § 48 Abs. 3

StGHG zuvor nicht ausgeschöpft habe. Dieser Rechtsweg sei gegen die

angefochtene Entscheidung des Landtags nicht gegeben, da es sich bei den

Streitigkeiten, die Entscheidungen der Parlamente über Petitionen zum

Gegenstand hätten, nicht um Verwaltungsstreitigkeiten im Sinne des § 40 Abs. 1

VwGO handele.

Im einzelnen legt er hierzu dar:

1. Die Behandlung von Petitionen gehöre zwar nicht zu den legislativen Aufgaben

der Parlamente, sondern zu den sogenannten parlamentarischen Hilfstätigkeiten.

Sie sei jedoch keine Verwaltungstätigkeit und unterscheide sich dem Wesen nach

sowohl von den typischen Aufgaben der Parlamentsverwaltung als auch von der

Art und Weise, wie Behörden Petitionen gemäß Art. 17 GG/Art. 16 HV behandelten.

Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Hamburg (vgl. OVG Hamburg, DVBl

1967, 86), Parlamente handelten bei der Bearbeitung von Petitionen in der

gleichen Aufgabenstellung wie Verwaltungsbehörden, könne nicht zugestimmt

werden. Eine rein äußerliche Ähnlichkeit der Aufgabenstellung mit derjenigen der

übergeordneten Behörde sei nur in den Fällen gegeben, in denen der Petent die

Korrektur einer Entscheidung der Exekutive in einem Einzelfall erstrebe. Die

Ähnlichkeit bestehe aber auch hier nur hinsichtlich des Begehrens des Petenten,

nicht aber in der Art der Bearbeitung und der Möglichkeiten des Parlaments, das

Anliegen des Petenten zu fördern. Diese erschöpften sich nämlich für die

Legislative darin, der Exekutive unverbindliche Empfehlungen für die

verwaltungsmäßige Behandlung des Falles zu geben. Auch im Falle der

stärkstmöglichen Empfehlung zugunsten des Anliegens des Petenten

(Überweisung der Petition an die Landesregierung "zur Berücksichtigung") könne

das Parlament die angefochtene Entscheidung weder aufheben oder abändern

noch die Exekutive verbindlich anweisen, eine entsprechende Entscheidung zu

fällen, wie es einer vorgesetzten Behörde möglich wäre.

Die Volksvertretungen seien andererseits zwar in der Lage, auf die Exekutivorgane,

die ihrer parlamentarischen Kontrolle unterlägen, im Sinne einer bestimmten

Erledigung einer Petition politischen Einfluß auszuüben. So könne der Landtag auf

die Landesregierung entweder unter Berufung auf die Verantwortung der Minister

gegenüber dem Landtag (Art. 102 Satz 2 HV) oder - im Extremfall - dadurch einen

politischen Einfluß ausüben, daß er dem Ministerpräsidenten im Falle der

Nichtbefolgung seiner Empfehlungen das Vertrauen entziehe (Art. 114 Abs. 1 HV).

In keinem der beiden Fälle handele der Landtag aber in "gleicher Aufgabenstellung

wie eine Verwaltungsbehörde".

2. Auch die Hilfskonstruktion, die die Tätigkeit des Parlaments in Petitionssachen

als "sonstige Amtshandlung" begreifen wolle, die durch Leistungsklage beim

Verwaltungsgericht erzwungen werden könne, müsse scheitern. Die Verurteilung

zur Leistung setze die hinreichende Bestimmung des Inhalts der Leistung voraus.

Das Verwaltungsgericht müßte demnach rechtlich in der Lage sein, die

geschuldete Leistung, nämlich die richtige Behandlung der Petition, dem

Parlament bis ins einzelne gehend mit verbindlicher Wirkung aufzuzeigen. Die

Parlamente seien jedoch nach der bisher - insoweit - unbestrittenen

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 2, 225 ff.) hinsichtlich

der Art und Weise der Behandlung frei, d.h. jede Behandlung, die über eine bloße

Empfangsbestätigung hinausgehe und die Kenntnisnahme von der Petition sowie

die Art und Weise der Behandlung erkennen lasse, genüge den Anforderungen des

Art. 17 GG. Diese Handlungsfreiheit der Parlamente noch weiter einzuschränken,

bedeute einen mit dem Gewaltenteilungsprinzip unvereinbaren Eingriff der Justiz in

die Legislative. Ein Gericht könne daher ohne Verletzung des freien Spielraums für

die Parlamente auf Antrag des Petenten nur feststellen, daß die angefochtene

Entscheidung gegen Art. 17 GG verstoße, da sie nicht einmal den vom

Bundesverfassungsgericht aufgestellten Mindestanforderungen genüge. Eine

solche Entscheidung könne weder Inhalt eines Leistungsurteils noch eines

sonstigen im Rahmen der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen

Urteilsspruchs sein; es handele sich hierbei vielmehr um eine Feststellung, die nur

von einem Verfassungsgericht ausgesprochen werden könne.

3. Die Entstehung einer Rechtsprechung, die die Handlungsfreiheit der Parlamente

bei der Behandlung von Petitionen in zunehmendem Masse einengen würde,

führte außerdem zu einer den Interessen der Petenten abträglichen

rechtspolitischen Entwicklung. Sie wirke sich auf die Bereitschaft der Parlamente,

insbesondere in Einzelfällen unbürokratische Lösungen jenseits der bereits

erfolglosen Bemühungen der Verwaltungsbehörden zu suchen, nachteilig aus. Die

Aussieht auf Kritik durch die Verwaltungsgerichte, die sich nicht darauf beschränke,

die Einhaltung der verfassungsrechtlich gebotenen Mindestanforderungen zu

überwachen, sondern sich bis auf die Einzelheiten des parlamentarischen

Verfahrens erstrecke - wie dies sich bereits im Urteil des Verwaltungsgerichts

Kassel vom 8. Februar 1972 - III E 177/70 - abgezeichnet habe -würde diejenigen

Bestrebungen im Parlament begünstigen, die das Beschreiten neuer Wege

zugunsten der herkömmlichen ablehne. Das Parlament müsse auch in den Fällen,

in denen die Entscheidung der Exekutive zwar rechtlich nicht zu beanstanden sei,

jedoch im Ermessensbereich zu unbefriedigenden Ergebnissen führe, eine Abhilfe

auch außerhalb der Möglichkeiten der Exekutive suchen, entweder durch

besondere gesetzgeberische Akte oder durch sonstige Maßnahmen.

4. Der Landtagspräsident weist ferner darauf hin, daß er die rechtsdogmatischen

Schwierigkeiten nicht übersehe, die der Zuordnung der Streitigkeiten über

Petitionsentscheidungen der Parlamente zu den Öffentlich-rechtlichen

Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art gemäß § 40 VwGO vor allem deshalb

entgegenstehen könnten, weil sich in solchen Verfahren nicht wie in "klassischen"

Verfassungsstreitigkeiten auf beiden Seiten Staatsorgane, sondern wie in den

typischen Verwaltungsstreitigkeiten Bürger und Staatsdomäne gegenüberstünden.

Die Zuordnung dieser besonderen Streitigkeiten zu den

nichtverfassungsrechtlichen Streitigkeiten im Sinne des § 40 VwGO allein aus

diesem Grunde begegne jedoch ebenso schwerwiegenden rechtsdogmatischen

Bedenken. Eine zufriedenstellende Bestimmung des Rechtsweges allein aufgrund

der rechtlichen Merkmale der Streitigkeiten über Petitionsentscheidungen der

Parlamente nach Maßgabe des § 40 VwGO erscheine nicht möglich, da dieses

Verfahren sowohl einzelne Elemente von Verwaltungsrechts- als auch von

Verfassungsstreitigkeiten aufweise.

Unter diesen Umständen sollten, so meint der Landtagspräsident, für die

Entscheidung des Staatsgerichtshofs, welcher Rechtsweg für Streitigkeiten über

Petitionsentscheidungen des Hessischen Landtags gegeben sei, die dargelegten

rechtspolitischen Überlegungen ausschlaggebend sein. Es sollte aus

rechtspolitischen Gründen bei der Entscheidung nicht außer acht bleiben, daß die

Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs auf absehbare Zeit die wichtigste

Richtschnur für die Befugnisse des Landtags bei der Behandlung von Petitionen

bleiben werde.

5. Die Unbegründetheit des Antrags rechtfertigt der Landtagspräsident damit, daß

der Landtag seine Petitionserledigungspflicht gegenüber dem Petenten erfüllt

habe. Eine sachliche Prüfung der Petition durch den Petitionsausschuß sei erfolgt.

Dabei habe sich der Ausschuß im Ergebnis der im Bescheid des Hessischen

Sozialministers vom 24. Juni 1975 vertretenen Auffassung angeschlossen. Der

Minister habe für die Landesregierung dem Landtag lediglich Formulierungshilfe

geleistet; eine Unterrichtung des Petenten über die Sach- und Rechtslage hätte

ebensogut vom Landtag ausgehen können.

Auch der Landesanwalt hält den Antrag für zulässig, da der Antragsteller nicht auf

den Verwaltungsrechtsweg verwiesen werden könne. Er hält die Streitigkeit um den

vom Antragsteller geltend gemachten Anspruch für eine verfassungsrechtliche

Streitigkeit. Der Antragsteller mache nämlich geltend, der Landtag habe bei der

Behandlung der Petition seine Pflicht zur sachlichen Prüfung und Bescheidung

deshalb nicht erfüllt, weil er sein Kontrollrecht gegenüber der Exekutive nicht

sachentsprechend ausgeübt und nicht selbst entweder den mit der Petition

angegriffenen Bescheid aufgehoben oder die Petition zurückgewiesen habe. Ein

Rechtssatz, der dieses Begehren zu stützen geeignet wäre, könne im Falle seines

Bestehens nur dem Verfassungsrecht angehören. Es gehe bei der Streitigkeit

einerseits um den Umfang der aus Art. 16 HV für das Parlament sich ergebenden

Erledigungspflicht und andererseits um das Ausmaß der petitionsspezifischen

Kontrollrechte des Landtags, wobei in letzter Konsequenz sogar die Frage nach

einem Sachentscheidungsrecht des Parlaments auftauche. Beide miteinander

korrespondierenden Tätigkeitsfelder würden durch Normen des Verfassungsrechts

bestimmt. Deshalb sei der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben. Jedenfalls könne

dem Antragsteller die Erschöpfung des Verwaltungsrechtswegs nach § 48 Abs. 3

StGHG deshalb nicht zugemutet werden, weil die Zulässigkeit dieses Rechtswegs

zumindest zweifelhaft sei und die Aussichten einer Rechtsschutzerlangung sonach

ungewiß wären (vgl. Hess.StGH, Urt. v. 28.11.1973 - P.St. 653 -).

In der Sache selbst habe der Landtag seine Erledigungspflicht mit dem

Überweisungsbeschluß in dem verfassungsrechtlich gebotenen Umfang erfüllt. Die

vom Landtag beschlossene Überweisung an den Hessischen Sozialminister sei

mehr als die verwaltungsmäßige Weiterleitung des Vorgangs an die zur

Sachprüfung kompetente Stelle. Sie setze voraus, daß der Landtag auf Grund

einer sachgemäßen Information über die Umstände des Falles und die Tätigkeit

der Verwaltung die formelle und materielle Berechtigung der Petition geprüft habe.

Diese Prüfung sei erfolgt.

VI.

Der Antrag kann keinen Erfolg haben.

1. Er ist nicht zulässig.

Nach Art. 131 Abs. 3 HV bestimmt das Gesetz über den Staatsgerichtshof, in

welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das Recht hat, den

Staatsgerichtshof anzurufen. Gemäß § 45 Abs. 2 StGHG kann jedermann den

Antrag auf Verteidigung der Grundrechte stellen, der geltend macht, daß ein ihm

von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt sei. Ein Verfahren wegen

Grundrechtsverletzung findet aber nach § 48 Abs. 3 StGHG nur dann statt, wenn

der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen

Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser

Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft. Diese Vorbedingung ist nicht erfüllt.

Der Antragsteller hätte zunächst den Verwaltungsrechtsweg beschreiten müssen.

Eine Vorabentscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 3 StGHG kommt nicht in Betracht,

weil die Entscheidung des Landtags über die Petition des Antragstellers in ihrer

Bedeutung nicht über den Einzelfall hinausgeht.

a) § 40 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - eröffnet den

Verwaltungsrechtsweg für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten

nichtverfassungsrechtlicher Art, die nicht durch Gesetz einem anderen Gericht

zugewiesen sind. Der Antragsteller, der sich gegen die Art der Erledigung seiner

Petition an den Hessischen Landtag wendet und verlangt, diese Petition in anderer

Weise, als bisher geschehen, zu prüfen und zu bescheiden, erhebt einen Anspruch

auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts. Sachlich übereinstimmend mit dem vom

Antragsteller angeführten Art. 17 GG gewährt Art. 16 HV, auf dessen Anwendung

sich die Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs beschränkt, nach allgemeiner

Auffassung dem Petenten ein subjektives öffentliches Recht auf Entgegennahme

und Erledigung seiner Petition durch die zuständige Behörde oder die

Volksvertretung, an die er sich gewandt hat (Hess.StGH, Beschl. vom 5. November

1975 - P.St. 782 - mit weiteren Nachweisen wie schon BVerfG, Beschl. vom 22.

April 1953 in BVerfGE 2, 225 zu Art. 17 GG).

Für Rechtsstreitigkeiten um die Erledigung von Petitionen, die nicht ans Parlament,

sondern an Behörden gerichtet werden, ist der Verwaltungsrechtsweg zweifelsfrei

gegeben. Insofern bestehen lediglich noch Meinungsverschiedenheiten über die

richtige Klageart. Sie hängt davon ab, ob der erstrebte Petitionsbescheid über das

Petitionsrecht des Petenten entscheidet und einen Verwaltungsakt darstellt (u.a.

Dagtoglou, Kommentar zum Bonner Grundgesetz - Bonner Komm. - Art. 17 GG,

Zweitbearbeitung, Rdnrn. 139 f.; Dürig in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 17 Rdnrn.

80 f.) oder ob er eine sonstige Amtshandlung ist, durch die eine

verfassungsrechtliche Pflicht tatsächlich erfüllt wird (Bayer. VerfGH, Entsch. vom

28. November 1958, BayVGHE n.F. 11 II 187 = DVBl. 1959, 675; OVG Hamburg,

Urt. vom 20. August 1965, DVBl. 1967, 86 unter Hinweis auf Obermayer in NJW

1956, 362 f.; Hess.VGH, Beschl. vom 4. Juni 1974 - IV OE 93/72 -; OVG Berlin, Urt.

vom 26. August 1975, DVBl. 1976, 261; BVerwG, Beschl. vom 1. September 1976,

JZ 1976, 682; Eyermann-Fröhler, VwGO, 7. Aufl., § 42 Rdnr 34; Köhler, VwGO, § 42

Anm. A IX 10 q; herrschende Meinung). Hierzu braucht der Staatsgerichtshof in

diesem Falle nicht Stellung zu nehmen; denn nach der einen wie nach der anderen

Auffassung kann und muß der Rechtsweg ausgeschöpft werden, ehe der

Staatsgerichtshof wegen Verletzung eines Grundrechts angerufen werden kann.

b) Nach überwiegender Ansicht, die der Staatsgerichtshof schon in seinem oben

genannten Beschluß vom 5. November 1975 geteilt hat und weiterhin für

zutreffend erachtet, ist der Verwaltungsrechtsweg auch für Streitigkeiten um die

Erledigung von Petitionen an den Landtag gegeben. Bei ihnen handelt es sich

ebenfalls um öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art

(OVG Hamburg, OVG Berlin, und BVerwG, a.a.O.; Dürig, a.a.O., Art. 17 Rdnr. 81;

Eyermann-Fröhler, a.a.O., § 40 Rdnr. 63 a; a.A. u.a. Bayer.VerfGH, Entsch. v.

15.5.1957, BayVGHE n.F. 10 II 20 [25]; Wolff, Verwaltungsrecht, Bd. III, 3. Aufl., §

166 III f; Schmelter, Rechtsschutz gegen nicht zur Rechtsetzung gehörende Akte

der Legislative, Berlin 1977, S. 162 ff.). Welche öffentlich-rechtliche Streitigkeit

verfassungsrechtlich ist, richtet sich nicht etwa nach einer

verfassungsgerichtlichen Zuständigkeit, zu deren Gunsten ohnehin der Vorbehalt

des § 40 Abs. 1 2. Halbsatz VwGO ("soweit...") eingreifen würde, sondern nach ihrer

Rechtsnatur. Demnach kann eine Streitigkeit dann verfassungsrechtlich sein, wenn

das streitige Rechtsverhältnis entscheidend vom Verfassungsrecht geformt ist

(BVerwG, Urt. vom 6. Juli 1966, BVerwGE 24, 272 [279]). Jedoch ist eine

Verfassungsstreitigkeit nicht immer dann gegeben, wenn jemand einen Anspruch

erhebt, den er aus der Verfassung herleitet. In einer großen Zahl von

Verwaltungsstreitverfahren werden Forderungs- oder Abwehrrechte, die sich auf

ein Verwaltungshandeln beziehen, unmittelbar der Verfassung entnommen, und

auch in anderen Prozeßarten kann Verfassungsrecht und können insbesondere die

Grundrechte unmittelbar zur Anwendung kommen. Der Staatsgerichtshof geht mit

der überwiegenden Meinung davon aus, daß ein Verfassungsrechtsstreit nur die

Ebene des Verfassungslebens, das heißt, die Rechtsbeziehung zwischen

Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander

betrifft (OVG Hamburg, OVG Berlin, und BVerwG, a.a.O., ferner BVerwG, Urt. vom

28. Oktober 1970, BVerwGE 36, 218 [228], und vom 28. November 1975, NJW

1976, 637; Eyermann- Fröhler u. Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O.; Redeker von

Oertzen, VwGO, 5. Aufl., § 40 Rdnr. 3). Demnach sind bei Anwendung des § 40 (1)

VwGO dem Verfassungsrecht - mindestens in der Reg el - nicht die

Rechtsbeziehungen zwischen Bürger und Staat zuzurechnen, auch dann nicht,

wenn, wie im vorliegenden Falle, ein Verfassungsorgan beteiligt ist (hier nicht

einschlägige Ausnahmen möglicherweise bezüglich Wahlen und

Volksabstimmungen; vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Allg. Teil, 10.

Aufl., S. 12 u. dort Fn. 3 mit weiteren Nachweisen; OVO Münster, Beschl. vom 20.

Februar 1974, NJW 1974, 1671).

Die Richtigkeit der hier vertretenen Auffassung kann nicht im Hinblick auf das

Institut der Verfassungsbeschwerde bezweifelt werden (so aber Maunz, Deutsches

Staatsrecht, 20. Aufl., § 30 III S. 280 f.). Die Entscheidung über die

bundesrechtliche Verfassungsbeschwerde und ebenso über die landesrechtliche

Grundrechtsklage ist zwar eine den Verfassungsgerichten verfassungsrechtlich

zugewiesene Aufgabe, aber nicht schon deshalb, weil sie auf Verfassungsrecht

gestützt wird, eine Verfassungsstreitigkeit im eigentlichen Sinne. Dieses Ergebnis

wird durch § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG bzw. § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG gestützt, die

für Streitigkeiten zwischen Bürger und Staat primär eine Zuständigkeit der

Gerichte außerhalb der Verfassungsgerichtsbarkeit voraussetzen.

c) Für Streitigkeiten um Parlamentspetitionen ist der Verwaltungsrechtsweg auch

nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil die Erledigung der Petition ein Akt der

gesetzgebenden Körperschaft, ihres Präsidenten oder eines Ausschusses ist. Zwar

erstreckt sieh die Verwaltungsgerichtsbarkeit anerkanntermaßen nicht auf den

Gesetzgeber in dieser seiner Funktion; gegenüber der förmlichen Gesetzgebung

ist ferner nicht der subsidiäre Rechtsweg gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG

gegeben, sondern nur die verfassungsgerichtliche Überprüfung vorgesehen

(Leibholz, Rinck, GG, 5. Aufl. Art. 19 Anm. 7). Die Erledigung einer Petition ist

jedoch ein nicht zur Rechtsetzung gehörender Akt der Legislative. Der

Volksvertretung obliegt neben der Rechtsetzung, der Bestellung und Abberufung

der Regierung u.a. deren politisch-parlamentarische Kontrolle und über die

Regierung die Kontrolle der vollziehenden und, soweit dies nicht das Wesen einer

unabhängigen Rechtspflege ausschließt, auch der rechtsprechenden Gewalt. In

diesen Bereich gehört die Prüfung von Bitten oder Beschwerden, die sich nicht auf

die Gesetzgebung, sondern auf die sonstige Staatstätigkeit beziehen und dem

Parlament unterbreitet werden. Auch bei Wahrnehmung solcher Nebenaufgaben,

bei parlamentarischen Hilfsakten (vgl. Dürig, a.a.O., Rdnr. 81), übt das Parlament

jedenfalls insoweit, als es nach außen tätig wird, öffentliche Gewalt aus. Unterteilt

man die Staatsgewalt in der modernen gewaltenteilenden Demokratie nach den

Formen ihrer Ausübung in Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und

Rechtsprechung (Art. 1 Abs. 3 GG), so handelt es sich im weitesten Sinne um

Verwaltung, die von der in ihrer Spitze durch die Regierung repräsentierten

Exekutive organisatorisch geschieden ist. Nicht alle parlamentarischen Hilfsakte

sind verfassungsrechtliche Hilfstätigkeiten, "... um die Verfassung... einzurichten

und in Gang zu halten" (Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 3. Aufl., S. 7),

das heißt, um die obersten Staatsorgane zu bestellen, die Parlamentstätigkeit zu

organisieren und anderes mehr (vgl. Forsthoff, a.a.O., S. 12). Unbeschadet der

Qualifizierung des Verhältnisses von Landtag und Landesregierung, die bei

Erledigung einer Petition durch den Landtag in Beziehung zueinander treten, als

eines verfassungsrechtlichen, spielt sich die Bescheidung des Petenten,

"jedermanns", der nicht einmal Staatsangehöriger sein muß und dem der

Verfassungsgeber mit dem Petitionsrecht keine Organstellung im

Verfassungsleben einräumen wollte, nicht auf der Verfassungs-, sondern auf der

Verwaltungsebene ab. Das Petitionsrecht, das auf eine formal korrekte Erledigung

der Petition gerichtet und beschränkt ist, wird durch die ordnungsgemäße

Behandlung der Eingabe erfüllt oder durch eine ordnungswidrige Behandlung

verletzt. Bei der Bescheidung einer solchen Eingabe wird die Volksvertretung in

ähnlicher Aufgabenstellung wie eine Verwaltungsbehörde tätig (vgl. OVG Hamburg,

a.a.O.).

d) Nicht jeder im objektiven Verfassungsrecht begründeten Pflicht muß im selben

Umfang ein vor dem Staatsgerichtshof verfolgbarer Anspruch eines anderen

Beteiligten gegenüberstehen. Es kann verfassungsrechtliche Pflichten geben,

deren Feststellung durch den Staatsgerichtshof die Interessierten nicht betreiben

können (vgl. dazu BVerfGE Bd. 13, 54, 96, 97). Um einen solchen Fall handelt es

sich hier, soweit der Antragsteller rügt, der Bandtag habe sich des

Überweisungsrechts nur formell bedient und bei der Behandlung der Petition sein

Kontrollrecht gegenüber der Exekutive nicht sachentsprechend ausgeübt. Zwar

wird mit einer gegen ein Verhalten der Exekutive gerichteten Petition die

parlamentarische Kontrolle des Landtags gegenüber der Landesregierung im

konkreten Fall ausgelöst; doch kann der Petent im Streitfall nur den Umfang der

aus Art. 16 HV für das Parlament sich ergebenden "Erledigungspflicht" klären

lassen. Die in der Stellungnahme des Landesanwalts aufgeworfenen Fragen des

sog. Petitions-Informierungsrechts und des Petitions-Überweisungsrechts (Art. 94

HV) berühren allein das Rechtsverhältnis zwischen Landtag und Regierung. Nur sie

könnten gegebenenfalls an einer "verfassungsrechtlichen Streitigkeit" im Rahmen

des Art. 94 HV beteiligt sein, in der das Ausmaß der petitions-spezifischen

Kontrollrechte des Landtags abgegrenzt und die Frage nach einem

Sachentscheidungsrecht des Parlaments entschieden werden kann.

Die Überlegungen des Landesanwalts richten sich insoweit in ihrem Schwerpunkt

auf die parlamentarische Kontrolle des Landtages gegenüber der

Landesregierung. Über dieses Kontrollrecht und seinen Umfang ist in dem

vorliegenden Verfahren jedoch nicht zu entscheiden. Es kann auch unerörtert

bleiben, wie weit dieses Kontrollrecht im Rahmen der Behandlung einer Petition

reicht. Denn die Rüge des Antragstellers gegen die Erledigung seiner Petition kann

nur dazu führen, daß die Ordnungsgemäßheit der Behandlung durch den Landtag

geprüft wird. Nach einhelliger Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum, der sieh

der Staatsgerichtshof anschließt, gibt das Petitionsrecht dem Petenten keinen

Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung in seiner Sache. Die Erledigungspflicht

beschränkt sich auf die Entgegennahme, die sachliche Prüfung und die schriftliche

Mitteilung über die Art der Erledigung (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes

Hessen, Kommentar 1954, Art. 16 HV, Anm. 2, S. 139; Maunz-Dürig-Herzog,

a.a.O., Art. 17 Rdnr. 7; Dagtoglou, a.a.O., Art. 18 Rdnr. 131; Hamann/Lenz,

Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl. 1971, Art. 17, A 1 und A 2; BVerfGE 2, 225,

230; Hess. VGH, Urt. vom 4. Juni 1974, a.a.O.; BVerwG, Urt. vom 28. November

1975, a.a.O.; OVG Berlin, Urt. vom 26. August 1975, a.a.O.). Zudem muß der auf

eine zulässige Petition (vgl. dazu Bayer.VerfGH in BayVGHE 20 II 138, 139 mit

weiteren Nachweisen) ergangene Bescheid keine Begründung enthalten, weil eine

solche Forderung das Grundrecht aus Art. 16 HV überspannen würde. Der Landtag

braucht also nicht in Form einer sachlichen Auseinandersetzung auf das Begehren

des Petenten im einzelnen einzugehen. Dem formellen Charakter des Rechts aus

Art. 16 HV, den der Antragsteller übersieht, ist bereits dann Genüge getan, wenn

ersichtlich ist, daß der Landtag die Sache entgegengenommen, sich mit ihr befaßt

und die Art der Erledigung ohne weitere Begründung dem Petenten mitgeteilt hat.

Durch diese deutliche Eingrenzung der Erledigungspflicht der Parlamente bei der

Behandlung von Petitionen, auf die der Präsident des Hessischem Landtags selbst

verwiesen hat, verlieren auch die rechtspolitischen Bedenken gegen die inzwischen

gefestigte Rechtsprechung an Gewicht. Der Überprüfung einer

Petitionsentscheidung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren sind damit so klare

Grenzen gesetzt, daß die Besorgnisse vor den Folgen der Zulässigkeit einer Klage

vor den Verwaltungsgerichten unbegründet erscheinen. Auch die Bereitschaft der

Parlamente, bei der Behandlung von Petitionen "in Einzelfällen unbürokratische

Lösungen jenseits der bereits erfolglosen Bemühungen der Verwaltungsbehörden

zu suchen" dürfte dadurch kaum nachteilig beeinflußt werden. Der politische

Ermessensspielraum des Parlaments wird nicht eingeengt. Der vom

Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 2, 225, 230) beschriebene Umfang der

Überprüfungsmöglichkeit von Petitionsentscheidungen ist sowohl in den vom

Landtagspräsidenten speziell angeführten Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel

vom 8. Februar 1972 - III E 177/70 - als auch in den oben genannten ober- und

höchstgerichtlichen Entscheidungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit beachtet

worden. Wenn nur die Entgegennahme, die sachliche Prüfung und die schriftliche

Mitteilung über die Art der Erledigung zur Diskussion stehen, so wird damit der

Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich der Verfassungsgerichtsbarkeit

zunächst nicht berührt. Vielmehr handelt es sich bei diesen Teilaspekten des

Petitionsrechts um Fragestellungen, die zuvor unterhalb der Ebene der

Verfassungsgerichte zu entscheiden sind.

e) Wenn nicht der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben wäre, so wäre

Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG durch die ordentlichen Gerichte noch vor der

Befassung des Staatsgerichtshofs mit einem Antrag auf Verteidigung der

Grundrechte zu gewähren. Es ist zwar denkbar, daß auch die Zuständigkeit eines

Verfassungsgerichts noch vor der Reservezuständigkeit der ordentlichen

Gerichtsbarkeit gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG begründet sein kann (Schmelter,

a.a.O., S. 168 unter Bezugnahme u.a. auf Wernicke, Bonner Kommentar, Art. 19 II

4 f ß). Für den Antrag auf Verteidigung der Grundrechte gilt aber dasselbe wie für

die bundesrechtliche Verfassungsbeschwerde; beide setzen die Erschöpfung des

Rechtswegs voraus. Die Verfassungsbeschwerde ist ein letzter, nur auf Schutz der

Grundrechte beschränkter Rechtsbehelf, der nur gegeben ist, wenn alle sonstigen

Möglichkeiten zu allgemeiner richterlicher Nachprüfung erschöpft sind (vgl. Leiholz-

Rinck, a.a.O., Art. 19 Anm. 11 unter Hinweis auf BVerfG, Urt. vom 13. Juni 1952,

BVerfGE 1, 344).

2. Trotz der Unzulässigkeit der Grundrechtsklage sieht sich der Staatsgerichtshof

veranlaßt, noch folgende Bemerkungen in der Sache hinzuzufügen:

a) Tatsächlich hat der Hessische Landtag die Petition des Antragstellers vom 31.

Januar 1975 durch den Beschluß vom 22. Mai 1975 und den daraufhin ergangenen

Bescheid des Präsidenten des Hessischen Landtags vom 9. Juni 1975 erledigt. Die

Überweisung der Petition an die Landesregierung bzw. den zuständigen

Fachminister ist in Art. 94 HV vorgesehen. Sie verpflichtet diese dem Landtag

gegenüber, die Eingabe zu prüfen, sachlich zu behandeln und zu beantworten. Das

hat der Hessische Sozialminister mit Bescheid vom 24. Juni 1975 getan. Das

Petitions-Überweisungsrecht des Landtags ist einerseits eine zwangsläufige Folge

des Gewaltenteilungsprinzips, andererseits aber auch mehr als nur die

verwaltungsmäßige Weiterleitung eines Vorganges (vgl. Zinn-Stein, Verfassung

des Landes Hessen, Loseblattkommentar 1963 ff., Art. 94 Anm. 2). Sie setzt

voraus, daß sich der Landtag mit der Angelegenheit befaßt hat, d.h. die Umstände

des Falles und die Tätigkeit der Verwaltung prüft, um dann die Art der Erledigung

zu bestimmen. Das ist mit dem Beschluß des Hessischen Landtags vom 22. Mai

1975 geschehen. Dagegen hat die Überweisung der Petition keine Verpflichtung

der Landesregierung gegenüber dem Antragsteller begründet. Sein

verfassungsrechtlicher Anspruch aus Art. 16 HV auf einen Petitionsbescheid ist mit

dem Bescheid des Präsidenten des Hessischen Landtags vom 9. Juni 1975 erfüllt

(vgl. dazu Zinn-. Stein, 1963 ff., a.a.O.).

b) Der Hessische Landtag könnte auch nicht - wie es der Antragsteller verlangt -

die mit seiner Petition angegriffenen Bescheide des Präsidenten des

Landesarbeitsgerichts vom 12. Dezember 1974 und des Hessischen

Sozialministers vom 24. Januar 1975 aufheben. Der Antragsteller begehrt insoweit

verfassungsrechtlich Unmögliches, worauf der Landesanwalt zutreffend hinweist.

Der Landtag hat keine Exekutivgewalt. Der Verfassungsgrundsatz der

Gewaltenteilung schränkt seine Befugnisse gegenüber den anderen Gewalten, der

Verwaltung und Rechtsprechung, dahingehend ein, daß er weder

Verwaltungsmaßnahmen beschließen oder durchführen noch der Regierung, den

Behörden oder gar einzelnen Beamten verbindliche Einzelweisungen erteilen kann

(vgl. Zinn-Stein, 1963 ff., a.a.O., Art. 75 Vorbem. II 4 b). Deshalb kann er einer

Petition, die sich auf den Bereich der anderen Gewalten bezieht, nicht selbst

entsprechen, sondern nur solchen Petitionen, die sich auf seine eigene

Zuständigkeit als Gesetzgebungsorgan beziehen. Im übrigen ist die Überweisung

einer Petition nach Art. 94 HV die sachgerechte Form, in der sieh der Landtag mit

ihr befaßt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.