Urteil des SozG Köln vom 19.08.2002

SozG Köln (Aufschiebende Wirkung, Behandlung, Ersatzvornahme, Unter Ärztlicher Kontrolle, Medizinischer Grund, Verwaltungsakt, Krankenversicherung, Gesundheit, Therapie, Substitution)

Datum:

Gericht:

Spruchkörper:

Entscheidungsart:

Sachgebiet:

Tenor:

Aktenzeichen:

Rechtskraft:

Sozialgericht Köln, S 19 KA 25/02 ER

19.08.2002

Sozialgericht Köln

19. Kammer

Beschluss

S 19 KA 25/02 ER

Vertragsarztrecht

nicht rechtskräftig

Die Eilanträge des Antragstellers werden abgewiesen. Die

Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin

werden dem Antragsteller auferlegt, sonst sind Kosten unter den

Beteiligten nicht zu erstatten. Der Gegenstandswert wird auf 4.000,-

EURO (in Worten: viertausend EURO) festgesetzt.

Gründe:

Die Beteiligten streiten um eine Ersatzvornahme nach § 94 Buch V des

Sozialgesetzbuches (SGB V). Ausgangspunkt ist der Dissens zwischen Antragsteller und

Antragsgegnerin, ob die substitutionsgestützte Behandlung Opiatabhängiger nur zulässig

ist, wenn der gesetzlich Krankenversicherte unter einer Begleiterkrankung leidet.

Die substitutionsgestützte Therapie ist seit 1991 als vertragsärztliche Leistung anerkannt. In

den Richtlinien zur Methadon-Substitutionsbehandlung bei i.v. - Heroinabhängigen

(Substitutions-Richtlinien) war sie in die Richtlinien des Antragstellers über die Einführung

neuer Untersuchungs- und Behandlungsmethoden (NUB-Ri) Anlage 1 Ziffer 2 eingeordnet.

Die NUB-Ri sind 1999 durch die Richtlinien des Antragstellers über die Bewertung

ärztlicher Untersuchungs- und Behandlungsmethoden gemäß § 134 Abs. 1 SGB V (BUB-

Ri) abgelöst. Auch dort finden sich die Substitutions-Ri in der Anlage 1 Ziffer 2. Dem § 3,

der die für eine Substitution notwendige Begleiterkrankungen auflistete, war auf eine

Beanstandung der Antragsgegnerin vom Februar 1999 § 3a angefügt, nach dessen Abs. 1

die Substitution über die in § 3 geregelten Indikationen hinaus auch dann zulässig ist,

wenn eine drogenfreie Therapie aus medizinischen Gründen nicht durchgeführt werden

kann und Aussichten bestehen, dass durch die Behandlung eine Stabilisierung und

Besserung des Gesundheitszustandes sowie durch allmähliches Herunterdosieren

schrittweise eine Drogenfreiheit erreicht werden kann. Dennoch wirkte der oben genannte

Dissens zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin als Auslegungsstreit um den § 3a

Substitutions-Ri fort: Nach Auffassung der Antragsgegnerin habe die Vorschrift dahin

ausgelegt werden müssen, dass grundsätzlich eine substitutionsgestützte Behandlung

(auch ohne Begleiterkrankungen) möglich ist; nach Auffassung des Antragstellers muss

auch bei der Behandlung nach der genannten Vorschrift ein medizinischer Grund als

Zulässigkeitsvoraussetzung für die substitutionsgestützte Behandlung vorliegen, mithin

eine Begleiterkrankung.

Nachdem die Auslegungsdifferenzen nicht auszuräumen waren, forderte die

Antragsgegnerin den Antragsteller auf, binnen Monatsfrist mitzuteilen, ob der

Bundessausschuss der Rechtsauslegung des Bundesministers für Gesundheit (BMG)

folge. Als der Antragsgegner bei seiner Auffassung blieb, forderte die Antragsgegnerin den

Antragsteller auf, die Richtlinien entsprechend der Auffassung des BMG zu ändern und

setzte hierfür eine Frist bis zum 12.12.2000 mit der Ankündigung, das BMG werde die

erforderliche Änderung sonst selbst erlassen. Am Tag des Fristablaufs jedoch teilte der

Antragsteller der Antragsgegnerin mit, dass er der Aufforderung des BMG nicht Folge

leisten werde.

Neue Nahrung bekam der Dissens, als die Bundesärztekammer mit ihrer Richtlinie vom

22.03.2002 ihre Ermächtigung in § 5 Abs. 11 der Betäubungsmittel

Verschreibungsverordnung (BtmVV) nutzte und feststellte, dass die substitutionsgestützte

Behandlung eines Opiatabhängigen dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen

Wissenschaft entspricht, wenn die Abhängigkeit seit längerer Zeit besteht und

Abstinenzversuche unter ärztlicher Kontrolle keinen Erfolg gebracht haben oder eine

drogenfreie Therapie derzeit nicht durchgeführt werden kann oder die

substitutionsgestützte Behandlung im Vergleich mit anderen Therapiemöglichkeiten die

größte Chance zur Heilung oder Besserung bietet. Wegen der Einheit und

Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung sah die Antragsgegnerin auch für die

Konkretisierung des dem gesetzlich Krankenversicherten zustehenden Leistungsanspruch

die Feststellungen der Bundesärztekammer als maßgeblich an, zumal sie wegen der

schlechteren prognostischen Heilungsaussichten der drogenfreien Therapie in der

substitutionsgestützten Behandlung keine Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot sah.

Unter dem 05.07.2002 erließ das BMG die hier angefochtenen Änderungen der BUB-Ri in

der Anlage A Nr. 2 (substitutionsgestützte Behandlung Opiatabhängiger) unter anderem

dahin, dass sie den früheren § 3a Anlage A 2 aufhob und § 3 im wesentlichen dahin

änderte, dass die Substitution auch Bestandteil eine Therapiekonzeptes ohne

Begleiterkrankung sein kann.

Noch am selben Tage ging die Richtlinienänderung beim Antragsteller mit einem

Anschreiben des BMG ein, in dem die Änderung begründet und der Antragsteller gebeten

wird, die Veröffentlichung im Bundesanzeiger bald möglichst zu veranlassen. In einem

weiteren Schreiben (31.07.2002) drohte die Antragsgegnerin an, die Änderung der

Substitutions-Ri selbst bekannt zu machen, falls der Antragsteller diese nicht bis zum

05.08.2002 veranlasst hat.

Dagegen wenden sich die Anträge des Antragstellers auf Gewähren vorläufigen

Rechtsschutzes.

Er sieht in der Ersatzvornahme einen Verwaltungsakt und schreibt deshalb der 3 Tage

später erhobenen Anfechtungsklage (S 19 KA 26/02 SG Köln) eine aufschiebende Wirkung

zu. Er trägt vor, dies müsse gerichtlich festgestellt werden, damit Zweifel ausgeräumt seien,

dass die Rechtsänderung durch die Antragsgegnerin bis zur Entscheidung in der

Hauptsache nicht in Kraft treten könne. Darüber hinaus hält er die Änderung für

rechtswidrig und leitet daraus einen Anspruchsgrund für seinen Eilantrag ab, mit dem - für

den Fall, dass das Gericht in der Ersatzvornahme keinen Verwaltungsakt ansieht - er

zumindest die Veröffentlichung und damit das Wirksamwerden der Änderung verhindern

will: Formell sei die Ersatzvornahme rechtswidrig, weil sich die Bundesministerin für

Gesundheit (das BMG) nicht an die für das Beanstandungsverfahren geltenden Regeln

gehalten habe; der Ersatzvornahme müsse eine Beanstandung und eine Fristsetzung

vorausgehen; diese formellen Voraussetzungen seien nicht beachtet; aber auch materiell-

rechtlich sei die Ersatzvornahme zu beanstanden; die §§ 91 Abs. 4 und 94 SGB V würden

dem BMG lediglich eine Rechtsaufsicht einräumen, so dass aufsichtsrechtliche

Maßnahmen nur zulässig seien, wenn die geltenden Substitutions-Ri in den durch die

Ersatzvornahme geänderten Bestandteilen rechtswidrig wären; der Antragsteller aber habe

den ihm zustehenden Gestaltungs- und Beurteilungsraum nicht überschritten, indem er die

Drogensubstitution zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung nur bei Vorliegen

weiterer Voraussetzungen als der Drogenabhängigkeit erlaubt habe; durch die insoweit

abweichenden Richtlinien nach § 5 Abs. 11 BtmVV sei er nicht gebunden, da der

Bundesärztekammer aus einer Vielzahl von Gründen keine Ermächtigung zukomme, den

Leistungsumfang der gesetzlichen Krankenversicherung bei Drogenabhängigkeit

festzulegen; vielmehr müsse der Antragsteller neben der ausreichenden und

zweckmäßigen Versorgung der Versicherten auch das Wirtschaftlichkeitsgebot beachten.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass die Klage des Antragstellers vom 02.08.2002 gegen den Bescheid der

Antragsgegnerin vom 05.07.02 betreffend die Änderung der Richtlinien über die Bewertung

ärztlicher Untersuchungs- und Behandlungsmethoden gemäß § 135 Abs. 1 SGB V (BUB-

Richtlinien) in Anlage A Nr. 2 "Richtlinien zur substitutionsgestützten Behandlung

Opiatabhängiger" aufschiebende Wirkung hat und die Antragsgegnerin die geänderten

Richtlinien nicht veröffentlichen darf, für den Fall, dass der Klage keine aufschiebende

Wirkung beigemessen werden sollte, der Antragsgegnerin zu untersagen, die durch

Bescheid des Bundesministeriums für Gesundheit vom 05.07.2002 angeordnete Änderung

der Richtlinien über die Bewertung ärztlicher Untersuchungs- und Behandlungsmethoden

gemäß § 135 Abs. 1 SGB V (BUB-Richtlinien) in Anlage A Nr. 2 "Richtlinien zur

substitutionsgestützten Behandlung Opiatabhängiger" zu veröffentlichen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge des Antragstellers zurückzuweisen, hilfsweise - sofern das Gericht dem Antrag

zu 1) des Antragstellers folgt - die sofortige Vollziehung der Ersatzvornahme des BMG vom

05.07.2002 gemäß § 86 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SGG anzuordnen.

Sie meint, die Rechte des BMG aus § 94 SGB V seien keine Aufsichtsrechte, die jenen aus

§ 91 Abs. 4 SGB V vergleichbar wären; vielmehr habe der Gesetzgeber in § 94 Abs. 1 SGB

V ein gestuftes Normensetzungsverfahren geregelt; in ihm bringe der Antragsteller seinen

besonderen Sachverstand ein, darüber hinaus aber sichere das Beanstandungsrecht des

BMG der dem demokratischen Gesetzgeber verantwortlichen Exekutive eine Einwirkungs-

und Überwachungsmöglichkeit; auch und gerade durch das Ersetzungsverfahren werde

das Erfordernis demokratischer Legitimation der Richtlinien in einer das Demokratieprinzip

wahrenden Art und Weise kompensiert; die Ersatzvornahme sei keine hoheitliche

Anordnung, die in Rechte des Antragstellers eingreife, sondern Folge aus dem eigenen -

dem Antragsteller übergeordneten - Gestaltungsrecht des BMG und damit der

Antragsgegnerin; sofern der Antragsteller darin eine Rechtsverletzung sehe, könne er dies

lediglich mit einer Feststellungsklage geltend machen, für die § 86 a SGG keine

aufschiebende Wirkung der Klage vorsehe; daraus folge, dass auch der

Unterlassungsantrag unbegründet sei; wenn dem Antragsgegner eine Klagebefugnis

gegen den Selbsteintritt nicht zustehe, könne er auch die Bekanntmachung einer

Ersatzvornahme zu unterlassen nicht verlangen; auch aus Gründen einstweiligen

Rechtsschutzes könne dem Unterlassungsantrag kein Erfolg beschieden sein; der

Antragsteller könne sich weder auf einen Anordnungsanspruch noch einen

Anordnungsgrund stützen; durch die Bundesärztekammer sei der Stand der medizinischen

Wissenschaft für die Krankenbehandlung Opiatabhängiger festgeschrieben; da die

substitutionsgestützte Behandlung Opiatabhängiger ohne Begleiterkrankung nicht dem

Wirtschaftlichkeitsgebot aus § 12 SGB V widerspreche, müsse der Konflikt zwischen dem

Bundesausschuss und dem BMG über die dem Stand des medizinischen Wissens

entsprechende Krankenbehandlung opiatabhängiger Versicherter unverzüglich aufgelöst

werden, zumal sich das Betäubungsmittelrecht zwischenzeitlich geändert habe; deshalb

dürfte der Anspruch der Versicherten in dem hier fraglichen Bereich auch nicht befristet

werden; schließlich sei es notwendig, die bisher geltenden niedrigeren

krankenversicherungsrechtlichen Anforderungen an die Strukturqualität der

substituierenden Ärzte an die in § 5 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 BtmVV umschriebenen

Mindestanforderungen anzupassen, da diese Anforderungen auch von den in der

vertragsärztlichen Versorgung substituierenden Ärzte nicht unterschritten werden dürften;

einer Fristsetzung für ein entsprechendes Tätigwerden des Antragstellers habe es

schließlich im vorliegenden Verfahren nicht bedurft, weil dies § 94 SGB V nicht

unabdingbar verlange, zum anderen dem Antragsteller genügend Fristen gesetzt seien, die

BUB-Richtlinien den zwingenden Auffassungen des BMG anzupassen und schließlich der

Antragsgegner mehrfach eine entsprechende Richtlinienänderung abgelehnt habe.

Der Beigeladene zu 1) schließt sich dem Antrag des Beklagte an: Durch die

Ersatzvornahme sei in die Beschlussfreiheit des Antragsgegners unmittelbar eingegriffen;

seine Beschränkung auf eine Rechtskontrolle habe der Antragsgegner überschritten;

während einerseits durch die bisherigen Richtlinien der Leistungsanspruch der

Versicherten nicht in rechtlich unzulässiger Weise geschmälert sei, weil die Substitution

keine von der Krankenkasse geschuldete Maßnahme sei, wenn sie nur Hilfe im Bereich der

Lebensführung bieten solle, habe andererseits die Antragsgegnerin mit ihrer Änderung die

den Krankenkassen aufgebürdeten Leistungen in den Bereich der Unwirtschaftlichkeit

ausgeweitet; im übrigen prüfe der Arbeitsausschuss "Ärztliche Behandlung" inwieweit die

BUB-Ri im Hinblick auf die Richtlinien der Bundesärztekammer geändert werden müssten;

die Ermittlungen würden zeitnah abgeschlossen werden können, so dass der Antragsteller

dann über eine Änderung der Richtlinien entscheiden könne.

Der Beigeladene zu 3) hält den Antrag auf Gewähren vorläufigen Rechtsschutzes für

zutreffend, weil die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme seiner Auffassung nach

nicht vorliegen würden; er verweist - ebenso wie die Beigeladenen zu 2) und 4) - auf die

Begründung des Beigeladenen zu 1), stellt aber keinen eigenen Antrag.

Die Beigeladene zu 9) verzichtet ebenfalls auf einen eigenen Antrag. Sie reicht eine

Pressemitteilung ein, nach der sich jeder Arzt bei der substitutionsgestützten Behandlung

von opiatabhängigen Patienten an die zum 1. Juli in Kraft getretene Neufassung der

Betäubungsmittelverschreibungsverordnung halten müsse, anderenfalls er sich strafbar

mache; die in dieser Neufassung gesetzlich verankerten Richtlinien der

Bundesärztekammer vom 23. März 2002 würden den derzeitigen gesicherten Stand der

medizinischen Erkenntnisse zur Drogensubstitution wiedergeben.

Die übrigen Beteiligten haben sich nicht geäußert.

II.

Der Antrag zu 1) ist unzulässig.

Zwar ist der Antragsteller grundsätzlich antragsbefugt. Als Anstalt des öffentlichen Rechts

(vgl. BSG, Urteil vom 20.03.1996 - 6 RKa 62/94 - in: BSGE 78, 70, 80 f) ist er eine rechtlich

selbständige Verwaltungseinheit, deren Mitglieder an Weisungen nicht gebunden sind (§

92 Abs. 2 Satz 5 SGB V). Damit sind dem Antragsteller vom Gesetz selbständige Rechte

eingeräumt, deren Verletzung im vorliegenden Verfahren geltend gemacht werden.

Mit seinem Antrag zu 1) bezieht sich der Antragsteller aber auf § 86 a Abs. 1 SGG, wonach

unter anderem die Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung hat. Diese Vorschrift

wiederum nimmt Bezug auf § 54 Abs. 1 Satz 1 SGG, wonach Gegenstand der Klage die

Aufhebung eines Verwaltungsaktes sein kann. Für derartige Anfechtungsklagen sieht § 86

a Abs. 1 SGG die aufschiebende Wirkung der Klage vor. Als besondere

Sachentscheidungsvoraussetzung ist dafür zunächst erforderlich, dass der durch die Klage

angegriffene Akt objektiv ein bereits erlassener Verwaltungsakt sein muss, der noch nicht

erledigt ist. Dabei kommt es auf die Meinung und den Vortrag des Antragstellers nicht an

(Schmittz Glaeser, Verwaltungsprozessrecht, 1997, Rdnr: 137 m.w.N.; Hufen,

Verwaltungsprozessrecht, 2000, § 14 Rdnr. 1 f.; Meyer-Ladewig, SGG, 2002, § 54 SGG

Rdnr. 8). Dementsprechend kann auch der sich auf § 86 a Abs. 1 SGG stützende Antrag auf

Feststellen der aufschiebenden Wirkung nur zulässig sein, wenn der Antragsteller

tatsächlich geltend machen kann, durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt

zu sein. Die sich auf § 94 Abs. 1 Satz 2 SGB V stützende Ersatzhandlung der

Antragsgegnerin ist jedoch gegenüber der Beklagten kein Verwaltungsakt.

Zunächst können die Befugnisse des BMG aus § 91 Abs. 4 SGB V mit jenen aus § 94 Abs.

1 Satz 2 SGB V nicht gleichgesetzt werden. Über die Geschäftsführung des Beklagten führt

zwar das BMG eine Rechtsaufsicht und übt damit eine gebundene Verwaltung aus. Durch

Beanstandungen in diesem Bereich wird das Rechtsverhältnis zwischen dem Inhaber der

Rechtsaufsicht und dem ihr Unterworfenen geregelt. Damit sind die Definitionskriterien des

Verwaltungsaktes (§ 31 Satz 1 SGB X) erfüllt. Sie sind typisch für das Über- und

Unterverordnungsverhältnis, von dem in der Regel das Verwaltungsrecht geprägt ist.

Anders stellt sich die Beanstandung nach § 94 Abs. 1 Satz 2 SGB V dar. Mit ihr übt das

BMG keine Funktion innerhalb eines Über- und Unterordnungsverhältnisses aus, sondern

nimmt eine Funktion wahr, die ihm das Gesetz im Verfahren zum Erlass untergesetzlicher

Normen eingeräumt hat. Darin ist das BMG dem Antragsteller nicht hoheitlich

übergeordnet, vielmehr sind die Kompetenzen geteilt. Nach § 92 SGB V ist zunächst der

Antragsteller beauftragt, untergesetzliche Normen zu erlassen, wie sie unter anderem in

Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich genannt sind. Im Hinblick auf ihre normative Wirkung binden sie

sowohl die Kassenärztlichen Vereinigungen sowie die Vertragsärzte, die Krankenkassen

und die Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung (BSG, Urteil vom 20.03.1996 -

6 RKa 62/94 -in: USK 96 166). Durch die Richtlinien des Bundesausschusses sollen

Leistungs- und Leistungserbringungsrecht mit verbindlicher Wirkung sowohl für Versicherte

und Krankenkassen als auch für Vertragsärzte und Kassenärztliche Vereinigungen in

Übereinstimmung gebracht werden (BT-Drucksache 13/7264; Seite 64 zu Artikel 1 Nr. 27a).

Dabei ist der Antragsteller, wie in der Literatur nach der oben genannten Entscheidung aus

dem Jahre 1996 umfangreich erörtert ist, auf eine demokratische Legitimation angewiesen.

Diese leitet sich gerade aus § 94 SGB V ab, der dem Bundesminister für Gesundheit nicht

nur eine Rechtsaufsicht überträgt, sondern ihm auch eine demokratische Mitverantwortung

für das in den Richtlinien liegende politische Handeln des Antragstellers aufbürdet. Der

Bundesminister für Gesundheit kann deshalb die Richtlinien auch beanstanden, weil er die

Verengung der Versichertenrechte politisch nicht billigt (vgl. dazu Urteil der Kammer vom

27.03.2002 - Az.: S 19 KA 23/01 -). Dies wäre dem Bundesminister bzw. der

Bundesministerin für Gesundheit schlechterdings unmöglich, wenn eine Ersatzvornahme

oder Beanstandung nach § 94 SGB V (nur) bei einer Rechtsverletzung des

Bundesausschusses möglich wäre, mithin bei einem Verstoß gegen das höherrangige

Recht des SGB V (so aber Peters/Hencke, Handbuch der Krankenversicherung, Sept.

2000, § 94 SGB V Rdnr. 4). Die davon abweichende Ansicht (insbesondere Kaltenborn

"Richtliniengebung durch ministerielle Ersatzvornahme" in: VSSR 3/2000, Seite 267 1.

Absatz) gewichtet die zwei Ebenen der untergesetzlichen Normgebung durch den

Antragsteller nicht hinreichend, sofern - wie in vorliegendem Fall - unter politischen

Gesichtspunkten durch den BMG eine Richtlinie im Ersatzverfahren erlassen wird.

Insoweit überschneiden sich die Aufgabenkreise des Antragstellers und der

Antragsgegnerin nicht, sie ergänzen sich. Während der Antragsteller auf die Beachtung von

Recht und Gesetz beschränkt ist, sind die Möglichkeiten der Antragsgegnerin auf politische

Erwägungen erweitert. Die Auffassung der Antragsgegnerin stimmt mit der in früheren

Entscheidungen zum Tragen gekommenen Rechtsauffassung der Kammer überein, dass

mit dem Eintrittsrecht die staatliche Legitimation der Normsetzung zur untergesetzlichen

Leistungskonkretisierung in der gesetzlichen Krankenversicherung gewährleistet ist. Die

dem Antragsteller in § 92 SGB V eingeräumte Kompetenz ist von vornherein dahin

beschränkt, dass er für den Erlass der Richtlinien auf die Zustimmung (durch

Nichtbeanstanden) der Antragsgegnerin angewiesen ist und er im übrigen - soweit er nicht

tätig wird oder werden will - das Eintrittsrecht der Antragsgegnerin hinnehmen muss. Einer

hoheitlichen Regelung durch die Antragsgegnerin bedarf es dazu nach der Systematik des

Gesetzes nicht, es fehlt der für einen Verwaltungsakt nötige Regelungswille gegenüber

dem Antragsteller. Darüber hinaus lässt das Schreiben der Antragsgegnerin vom

05.07.2002 nicht erkennen, dass sie hoheitlich das Recht zwischen ihr und dem Beklagten

einseitig regeln will (vgl. Jahn/Limpinsel, Sozialgesetzbuch für die Praxis, § 94 SGB V

Rdnr. 2 Seite 2; a.A. Kaltenborn, a.a.O. Seite 267 2. Absatz; die übrige von dem

Antragsteller zitierte Literatur hat nicht die Besonderheiten des § 94 SGB V im Auge,

sondern andere Sachvorhaben der Rechtsaufsicht). Liegt aber kein Verwaltungsakt vor,

kann der Antragsteller auch keine Feststellung verlangen, dass das von ihm als hoheitlich

empfundene Handeln durch eine dagegen gerichtete Klage aufgeschoben ist.

III.

Der nach § 86 b Abs. 2 Satz 1 SGG zulässige Antrag zu 2) ist nicht begründet.

Danach kann das Gericht in der Hauptsache auf Antrag eine einstweilige Anordnung im

Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine

Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des

Antragsstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Diese Voraussetzungen

liegen nicht vor. Aus dem Charakter der Entscheidung nach § 86 Abs. 2 SGG als

Eilentscheidung folgt, dass ein Dringlichkeitsgrund vorliegen muss. Der Rechtsschutz im

Eilverfahren soll vollendeten Tatsachen zuvorkommen, die bei einem Erfolg in der

Hauptsache nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten (BVerfG Beschluss vom

16.05.1995 - 1 BvR 1087/91 - in: NJW 1995, 2447) oder aber nur durch Inkaufnahme

unzumutbarer Nachteile. Dies setzt neben dem im Gesetz genannten Anordnungsgrund

auch einen Anordnungsanspruch voraus (Meyer-Ladewig, a.a.O., § 86 b Rdnr. 27). Wenn

der Antragsteller nämlich sein Begehren nicht auf eine Anspruchsgrundlage stützt, er mithin

im Hauptverfahren nicht obsiegen kann, braucht auch der sich ohne die Anordnung sonst

faktisch erledigende Rechtsstreit nicht offengehalten werden. Die Kammer zweifelt bereits

an den Erfolgsaussichten der vom Antragsteller erhobenen Klage, die vor der Kammer

unter dem Aktenzeichen S 19 KA 26/02 geführt wird. Die summarische Prüfung des

Klageantrages, die inkriminierte Richtlinienänderung aufzuheben, lässt ein Obsiegen des

Antragstellers als eher unwahrscheinlich erscheinen. Dies folgt zunächst aus der Stellung

des BMG in der demokratischen Legitimationskette, auf die der Antragsteller für die

Rechtmäßigkeit seiner Normsetzung angewiesen ist. Die Antragsgegnerin verkürzt nicht

die Rechte des Antragstellers, sondern schöpft ihre rechtlichen Möglichkeiten bis zu jener

Grenze aus, an denen die Normsetzungsbefugnis des Bundesausschusses endet. So führt

der Antragsteller in seiner Klagebegründung selbst aus, dass die Differenzen in den u.a.

politischen Auffassungen der Kostenträger und Leistungserbringer nicht hatten behoben

werden können. Es ist nach Auffassung der Kammer aber gerade Aufgabe des BMG -

mithin der Antragsgegnerin - ihren politischen Auffassungen gegenüber den im

Antragsteller vereinten Interessenvertreter zum Durchbruch zu helfen. Dies gilt jedenfalls

dann, wenn sich die politischen Auffassungen mit dem höherrangigen Recht des SGB V in

Übereinstimmung bringen lassen. Dabei wiederum ist zu berücksichtigen, dass bei jeder

gesetzlichen Regelung unvordenkliche Fälle auftreten, die im Wege der Auslegung oder

Analogie geschlossen werden müssen. Die Aufnahme der Substitutionsbehandlung in die

BUB-Richtlinien zeigt aber, dass auch der Antragsteller der Auffassung ist, eine

zielführende Behandlung der Drogenabhängigkeit sei jedenfalls nicht in allen Fällen ohne

Substitution möglich. Auch ist nicht zu beanstanden, dass die Änderung auf Vorschriften

der BtmVV und den darauf fußenden Richtlinien der Bundesärztekammer Bezug nimmt.

Dass die BtmVV unrechtmäßig zustande gekommen oder inhaltlich geltendem Recht

widerspreche, ist vom Antragsteller nicht schlüssig begründet. Gleiches gilt für die

Richtlinien der Bundesärztekammer. Welche Rechtsqualität ihr auch immer zugebilligt wird:

jedenfalls gibt sie die medizinische Meinung eine zu dieser Äußerung durch Rechtsnorm

berufenen Organisation wieder. Deshalb sieht die Kammer keinen Anlass, an der

Vertretbarkeit der zu Grunde liegenden medizinisch-wissenschaftlichen Auffassung zu

zweifeln. Richtig ist, dass nach den Grundsätzen des SGB V neben der Frage, ob eine

bestimmte Therapie ausreichend und zweckmäßig ist, auch die Wirtschaftlichkeit geprüft

werden muss. Auch hier aber besteht ein Beurteilungsraum, der neben rein rechtlichen

Erwägungen auch politische Zweckmäßigkeitsüberlegungen einschließt. Dass dies dem

Leistungssystems des SGB V nicht fremd ist, ergibt § 33 a Abs. 6 S. 2 SGB V. Gerade der

vorliegende Fall zeigt, dass für den Ausschluss der Substitutionstherapie Drogenkranker

ohne Begleiterkrankung monetäre Erwägungen der Krankenkassen maßgeblich waren.

Auch im Antragsverfahren haben die Beigeladenen zu 1), 3) und 4) die Interessen der

Krankenkassen in diesem Sinne vertreten. Nach Auffassung der Kammer ist nicht zu

beanstanden, wenn die Antragsgegnerin demgegenüber Recht und Interessen der

Versicherten zum Durchbruch verhilft. Dabei kann unerörtert bleiben, ob die Rechtsfolgen

der BtmVV im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung verbindlich sind. Jedenfalls

gibt es gute Gründe, die gesetzlich Krankenversicherten in dem Bereich der

Drogensubstitution gerade nicht von den therapeutischen Möglichkeiten privat Versicherter

abzukoppeln. Soweit der Antragsteller beanstandet, dass konkrete inhaltliche Aussagen

zur substitutionsgestützten Krankenbehandlung fehlen, wie auch konkrete zeitliche

Vorgaben für die Dauer der bisherigen Abhängigkeit sowie Vorgaben zur Dauer der

Substitution und Vorsorge für den Fall, dass der Substitutionseffekt durch den Beigebrauch

anderer Suchtmittel vereitelt wird, oder sonstige Regelungen zur Wirtschaftlichkeit

notwendig erscheinen, ist der Antragsteller nicht gehindert - eher aufgerufen - die

Regelungen der Antragsgegnerin zu vervollständigen.

Schließlich sind die Änderungen der Antragsgegner nicht wegen formeller Fehler

angreifbar. So schreibt § 94 Abs. 1 S. 3 eine Fristsetzung gerade nicht vor, wenn "die für

die Sicherstellung der ärztlichen Versorgung erforderlichen Beschlüsse der

Bundesausschüsse" nicht zustande kommen. Richtig ist, dass in der Regel nach der

innerbehördlichen Diskussion der Rechts- und Zweckmäßigkeitsfragen dem Antragsteller

die Möglichkeit eingeräumt werden muss, den Rechtsauffassungen der Antragsgegnerin zu

folgen und entsprechende Richtlinien zu erlassen. An der in § 94 Abs. 1 S. 3 SGB V auch

erwähnten Fristsetzung festzuhalten, wäre aber im vorliegenden Fall reine Förmelei

gewesen. Der Antragsteller hat gegenüber dem BMG mehrfach und endgültig erklärt, den

Rechtsauffassungen und Vorschlägen der Antragsgegnerin nicht zu folgen. Angesichts der

eindeutigen Haltung des Antragsstellers brauchte die Antragsgegnerin keine Frist zu

setzen, weil feststand, dass der Antragsteller sie ungenutzt verstreichen lassen würde.

Darüber hinaus kann sich der Antragsteller nicht auf einen Anordnungsgrund berufen.

Voraussetzung einer Sicherungsanordnung ist insbesondere die Gefahr, dass durch eine

Veränderung des bestehenden Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des

Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Das Recht des

Bundesausschusses zum Normenerlass aber wird keinesfalls vereitelt oder auch nur

erschwert. Richtig ist, dass er die früheren Regelungen nicht beibehalten kann. Dieses

aber ist im Rahmen seiner Normsetzungsbefugnisse ein außerordentlich kleiner Teil.

Darüber hinaus wird ihm durch die Regelung der Antragsgegnerin ein neues Feld der

Normsetzungsbefugnis eröffnet. Darüber hinaus kann er, sofern die Begleitregelungen zur

Substitutionstherapie mit Einzelvorschriften der Antragsgegnerin kollidieren, deren

Änderung selbst wieder ändern - wenngleich er dafür auf die Zustimmung der

Antragsgegnerin angewiesen ist. Jedenfalls ist der Antragssteller nicht gehindert, trotz der

Änderungen durch die Antragsgegnerin ein auch für die Beigeladenen zu 1) bis 8)

erträgliches und in sich schlüssiges Konzept zu entwickeln. Im übrigen ergibt ein Abwägen

der widerstreitenden Interessen zwischen Antragsteller und Antragsgegnerin, dass kein

Grund besteht, von jenen Regelungen abzuweichen, die im vorliegenden Fall der Klage

des Antragstellers keine aufschiebende Wirkung beimessen. Bei jeder einstweiligen

Regelung sind die Folgen abzuwägen, die eintreten würden, wenn die einstweilige

Anordnung nicht erginge, die Klage aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die

entstünden, wenn die begehrte Anordnung erlassen würde, der Antragsteller aber mit

seiner Klage aber erfolglos bliebe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.11.1992 - 1 BvR

1595/92, 1606/92 - in NJW 1992, 3288). Gegenüber dem Recht der opiatabhängigen

gesetzlich Krankenversicherten auf eine Therapie, die - wenn auch mit Rückfallgefahr

behaftet - den aussichtsreichen Ausstieg aus der Drogensucht ermöglicht, wiegen

einerseits die Normensetzungsinteressen des Antragstellers, aber auch die monetären

Erwägungen der in dem Beigeladenen zu 1) bis 8) vertretenen Krankenkassen geringer.

Richtig ist der Vortrag des Antragstellers, dass die Krankenkassen über die Dauer des

Hauptverfahrens einen unwiederbringlichen Nachteil hinnehmen müssen, falls die Klage

erfolgreich ist. Diesen Nachteil hinzunehmen aber ist für die Versicherer zumutbar. Zum

einen ist die Höhe des Nachteiles ungewiss, auch ist ungewiss, ob nicht durch einen

frühzeitigen Ausstieg Substitutionstherapierter zumindest ein Teil der höheren Kosten

aufgewogen wird. Zum anderen können die Mehrkosten nur einen geringen Teil der

Leistungsausgaben der gesetzlichen Krankenkassen ausmachen. Angesichts dieser

Erwägungen sieht die Kammer keinen Anlass, durch eine einstweilige Regelung jene

Nachteile aufzuheben, die das Gesetz selbst dem Antragsteller einstweilen hinzunehmen

zumutet, indem für die im vorliegenden Fall in Betracht kommende

Nichtigkeitsfeststellungsklage keine aufschiebende Wirkung vorgesehen ist.

IV.

Die Kostenentscheidungen beruhen auf einer entsprechenden Anwendung des § 193, Abs.

1 S. 1 SGG bezüglich der außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin, auf § 197 a Abs.

1 SGG i.V.m. § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung bezüglich der Gerichtskosten.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 S. 3 des Gerichtskostengesetzes.