Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 21.07.2010
OVG Koblenz: betriebswirtschaftslehre, ermächtigung, fachhochschule, akkreditierung, vergleich, arbeitsmarkt, autonomie, berufsausübung, kreis, vizepräsident
OVG
Koblenz
21.07.2010
10 D 10792/10.OVG
Hochschulrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
…………..
- Antragsteller und Beschwerdeführer -
Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Kay Füßlein, Scharnweberstraße 20, 10247 Berlin,
gegen
die Fachhochschule Mainz, University of Applied Sciences vertreten durch den Kanzler, Lucy-Hillebrand-
Straße 2, 55128 Mainz,
wegen Zulassung zum Studium der Betriebswirtschaftslehre (Master)
hier: Prozesskostenhilfe
hat der 10. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
21. Juli 2010, an der teilgenommen haben
Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling
Richter am Oberverwaltungsgericht Hennig
Richter am Oberverwaltungsgericht Möller
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 14. Juni
2010 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.
Gründe
Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsteller zu Recht die nachgesuchte Pro-zesskostenhilfe zur
Durchführung des Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (und ggf. eines Verfahrens zur
Hauptsache) versagt, denn seine Rechtsverfolgung bietet nicht die hinreichende Aussicht auf Erfolg (vgl. §
166 VwGO i.V.m. § 114 Abs. 1 ZPO). Zur Begründung hierfür wird zur Vermeidung von Wiederholungen
zunächst auf die zutreffenden und eingehenden Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss
verwiesen werden. Lediglich im Hinblick auf das Beschwerdevorbringen und die zwischenzeitlich
ergangene Rechtsprechung zur vorliegenden Problematik der Zugangsberechtigung für
Masterstudiengänge wird ergänzend noch auf folgendes hingewiesen:
Die Zulassung des Antragstellers für den konsekutiven Masterstudiengang Betriebswirtschaftslehre an der
Fachhochschule Mainz scheitert daran, dass § 8 Abs. 1 der „Ordnung für die Masterprüfung im
Fachbereich Wirtschaft für den Konsekutiven Masterstudiengang Betriebswirtschaftslehre an der
Fachhochschule Mainz“ vom 24. April 2009 (im Folgenden: „Ordnung Masterprüfung“, Staatsanzeiger Nr.
18 vom 25. Mai 2009, S. 934) den Nachweis verlangt, dass die Bewerberinnen und Bewerber u.a. ein mit
dem Bachelor-Grad an einer Fachhochschule abgeschlossenes Studium der Betriebswirtschaftslehre mit
mindestens der ECTS-Note C abgeschlossen haben. Dieser Nachweis gelingt dem Antragsteller nicht, hat
er doch im Januar 2010 die Bachelor-Prüfung im Studiengang Betriebswirtschaftslehre mit der Note –
befriedigend (3,1) – ECTS 180/Grade D bestanden. Deshalb kommt es hier darauf an, ob – wie auch der
Antragsteller erkennt – ihm von Rechts wegen die Zulassungsbeschränkung in Gestalt der Mindestnote
entgegen gehalten werden kann. Das ist aber nach Auffassung des Senats der Fall.
Die hier in Rede stehende „Ordnung Masterprüfung“ beruht auf dem Hochschulgesetz von Rheinland-
Pfalz (HochSchG RLP) vom 21. Juli 2003 (GVB. S. 167). Danach haben die Hochschulen das Recht der
Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze (§ 6 Abs. 2 Satz 1 HochSchG RLP). Ihnen steht gemäß § 7
HochSchG RLP ein Satzungsrecht zu, das sich auch auf die Ordnungen für Hoch-schulprüfungen erstreckt
(§ 7 Abs. 2 Nr. 2 HochSchG RLP). Das Recht, solche Ordnungen vorzusehen, gilt auch für die
Masterprüfungen. Denn § 19 Abs. 4 Satz 1 HochSchG RLP ermächtigt die Hochschulen zur Einrichtung
von Studien-gängen, die zu einem Mastergrad führen (Masterstudiengänge). Für diese ist gemäß § 19
Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP Zugangsvoraussetzung ein berufs-qualifizierender Hochschulabschluss.
Darüber hinaus ist – so die gesetzliche Vorgabe – das Studium von weiteren besonderen
Zugangsvoraussetzungen abhängig zu machen – wobei in besonders begründeten Fällen Ausnahmen
zugelassen werden können (§ 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP).
Diese Regelung dient dazu, die Voraussetzungen für Bachelor- und Master-studiengänge - wie sie nach §
19 des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vorgesehen sind - zu schaffen und in Erfüllung des
gesetzlichen Auftrages gemäß § 9 Abs. 2 HRG, die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien-
und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüsse und die Möglichkeit des Hochschulwechsels zu
gewährleisten sowie damit zugleich einen wesentlichen Schritt auf dem Weg zur Errichtung des
europäischen Hochschulraums im Rahmen des sog. Bologna-Prozesses zu tun. Sie nimmt Bezug auf die
„Ländergemeinsamen Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und
Magisterstudiengängen“ (künftig: „Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“,
Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10. Oktober 2003 i.d.F. vom 18. September 2008). Hierzu
heißt es in „A 2. Zugangsvoraussetzungen und Übergänge“:
In einem System gestufter Studiengänge stellt der Bachelorab-schluss als erster berufsqualifizierender
Abschluss den Regel-abschluss dar und führt damit für die Mehrzahl der Studierenden zu einer ersten
Berufseinmündung. Bei den Zugangsvoraussetzungen zum Master muss daher der Charakter des
Masterabschlusses als
weiterer
auch nach Einführung des neuen Graduierungssystems die Durchlässigkeit im Hochschulsystem erhalten
bleiben muss. Daraus folgt:
2.1 Zugangsvoraussetzung für einen Masterstudiengang ist immer ein berufsqualifizierender
Hochschulabschluss. Im Interesse der internationalen Reputation und der Akzeptanz der
Masterabschlüsse durch den Arbeitsmarkt ist ein hohes fachliches und wissen-schaftliches Niveau, das
mindestens dem der eingeführten Diplomabschlüsse entsprechen muss, zu gewährleisten. Deshalb soll
das Studium im Masterstudiengang von weiteren besonderen Zugangsvoraussetzungen abhängig
gemacht werden. Die Zugangsvoraussetzungen sind Gegenstand der Akkreditierung. Die Länder können
sich die Genehmigung der Zugangskriterien vorbehalten.
Aus dem Blickwinkel des Verfassungsrechts ist die Regelung durch die in Rede stehende „Ordnung
Masterprüfung“ unbedenklich, denn das grundsätzliche Teilhaberecht an einem Studium kann gemäß Art.
12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder auch – wie hier – aufgrund eines Gesetzes geregelt und damit
auch eingeschränkt werden.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers bestehen auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die
Vereinbarkeit des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP mit dem Parlamentsvorbehalt. Das
Bundesverfassungsgericht verlangt eine parlaments-gesetzliche Regelung derjenigen Gegenstände, die
für die Verwirklichung der Grundrechte von besonderer Bedeutung sind. Je empfindlicher die von der
Regelung betroffenen Grundrechtsträger in ihrer grundgesetzlich geschützten Position berührt werden,
umso höher muss die Dichte der gesetzlichen Vorgaben sein (vgl. BVerfGE 33, 125 [157], sog.
Wesentlichkeitstheorie). Diesen Anforderungen, die auch für den Zugang zum Masterstudiengang gelten,
wird die gesetzliche Regelung gerecht.
Solche in den Hochschulgesetzen der einzelnen Bundesländer getroffenen und § 19 Abs. 4 HochSchG
RLP entsprechenden Regelungen werden von der ganz überwiegenden Rechtsprechung als der
„Wesentlichkeitstheorie“ genügend angesehen (vgl. dazu erst kürzlich: VG Bremen, Beschluss vom 5. Mai
2010 – 6 V 293/10 -, Rdnrn. 15 ff mit umfangreichen Nachweisen der Rspr. sowie VG Bayreuth, Beschluss
vom 18. Mai 2010 – B 3 E 10.324 -, OVG Bremen, Beschluss vom 19. Mai 2010 – 2 B 370/09 -, OVG
Lüneburg, Beschluss vom 7. Juni 2010 – 2 NB 375/09 -, jeweils zit. nach juris). Dieser Auffassung schließt
sich der beschließende Senat an.
Dabei lässt sich das Gericht maßgeblich von der Erwägung leiten, dass das den Hochschulen verliehene
Recht der Selbstverwaltung (vgl. § 6 Abs. 2 HochSchG RLP) und das Satzungsrecht (vgl. § 7 HochSchG
RLP) ihren guten Sinn darin haben, den Hochschulen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie
selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können,
eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Abstand zwischen Normgeber und Normadressat zu
verringern. Andererseits bleibt auch im Rahmen einer an sich zulässigen Autonomiegewährung der
Grundsatz bestehen, dass der Gesetzgeber sich seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und
seinen Einfluss auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht
gänzlich preisgeben darf. Welche Anforderungen im Einzelfall an die Ermächtigung zu stellen sind, hängt
nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 33, 125 [160]) von der jeweiligen
Intensität des Eingriffs ab. Die in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte, am Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete Stufentheorie (vgl. BVerfGE 7, 377 [401 ff.], 25, 1 [11 f.]) kann
entsprechend herangezogen werden. Sie ergibt als leitendes Prinzip, dass Regelungen, die die Freiheit
der Berufswahl und dadurch sogar schutzwürdige Interessen von Nichtmitgliedern (Berufsanwärtern)
berühren, insofern also den Kreis "eigener" Angelegenheiten überschreiten, vom Gesetzgeber selbst
getroffen werden müssen; allenfalls Einzelfragen fachlich-technischen Charakters könnten in dem vom
Gesetzgeber gezogenen Rahmen auch durch Satzungsrecht geregelt werden. Handelt es sich hingegen
um Berufsregelungen, die lediglich in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, bestehen keine
grundsätzlichen Bedenken dagegen, den Träger der Autonomie zur Normgebung zu ermächtigen. Aber
auch hier muss das zulässige Maß des Eingriffs in den Grundrechtsbereich um so deutlicher in der
gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung
beeinträchtigt, je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des Einzelnen und das
Interesse der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Einschneidende, das
Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs
sind auch hier dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen vorzubehalten.
Hiernach dürfen die Anforderungen an den Gesetzgeber des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP nicht
überspannt werden. Denn – wie die „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“
vorsehen und auf die § 19 Abs. 4 HochSchG RLP Bezug nimmt – handelt es sich bei dem Bachelor- und
Magisterstudiengang um ein System gestufter Studiengänge. Dabei stellt die Bachelorprüfung als erster
berufsqualifizierender Abschluss den Regelabschluss dar. Dieser mag im Allgemeinen – wie der
Antragsteller geltend macht – im Vergleich zur Masterprüfung nur eine weniger qualifizierte und nicht so
gut dotierte Erstanstellung ermöglichen, das ändert aber nichts daran, dass der Bachelorabschluss für die
Mehrzahl der Studierenden der Berufseinstieg ist.
Wird danach die freie berufliche Betätigung durch die Zugangsvoraussetzung zum Masterstudiengang
nicht sehr empfindlich beeinträchtigt, so enthält andererseits § 19 Abs. 4 HochSchG RLP in Verbindung
mit den „Ländergemeinsamen Struktur-vorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG“ gewisse Vorgaben für die den
Hochschulen eingeräumte Detailregelung. Denn in § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP wird als
Zugangsvoraussetzung zum Masterstudiengang (zunächst) ein berufsqualifizie-render
Hochschulabschluss gefordert, um dann im folgenden Satz „weitere besondere
Zugangsvoraussetzungen“ zu verlangen. Bedenkt man, dass die „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben
gemäß § 9 Abs. 2 HRG“ ebenfalls einen solchen berufsqualifizierenden Hochschulabschluss verlangen
und darüber weitere besondere Zugangsvoraussetzungen, die „im Interesse der internationalen
Reputation und der Akzeptanz der Masterabschlüsse durch den Arbeitsmarkt ein hohes fachliches und
wissenschaftliches Niveau“ gewährleisten müssen, das „mindestens dem der eingeführten
Diplomabschlüsse“ zu entsprechen hat, so ergibt sich folgendes:
Der berufsqualifizierende Hochschulabschluss ist notwendige, aber nicht hinreichende
Zugangsvoraussetzung. Hinzukommen müssen leistungsbezogene Zugangsvoraussetzungen, damit das
intendierte „hohe fachliche und wissenschaftliche Niveau“ gewährleistet ist. Als solche bietet sich nach der
gesetzlichen Ermächtigung jedenfalls in erster Linie ein „qualifizierter“ Hochschulabschluss an. Denn der
Hochschulabschluss als solcher ist bereits durch § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP als
Zugangsvoraussetzung vorgegeben. Und im Übrigen entspricht es allgemeinen Grundsätzen, (künftige)
Leistungserwartungen auf der Grundlage der zuvor erreichten Qualifizierung zu beurteilen. Das gilt etwa
für die Abiturdurchschnittsnote (Leistungsnote) bei der Zulassung zum Studium, der Staatsexamensnote
bei der Einstellung von Berufsanfängern im öffentlichen Dienst und setzt sich fort etwa auch bei
Beförderungen im öffentlichen Dienst, die auf der Grundlage der die erbrachten Leistungen messenden
dienstlichen Beurteilungen erfolgen. Von daher entspricht es offensichtlich der Vorgabe des
Gesetzgebers, jedenfalls im Grundsatz (Ausnahmen können nach § 19 Abs. 4 Satz 3 2. Halbsatz
HochSchG RLP zugelassen werden) das Erreichen einer Mindestnote bei der voraufgehenden
Bachelorprüfung vorzusehen.
Diese Vorgabe des Gesetzgebers wird noch ergänzt durch weitere ländergemeinsame Strukturvorgaben,
die der Gesetzgeber des § 19 Abs. 4 HochSchG RLP ebenfalls ersichtlich mit in den Blick genommen hat.
Diese betreffen das Notensystem der Bachelorprüfungen. Deren Noten werden vergeben nach dem
„European Credit Transfer System“ (ECTS) nach sog. ECTS-Grades gemäß dem Beschluss der
Kultusministerkonferenz (KMK) vom 22. Oktober 2004 i.d.F. vom 15. September 2006. Die danach
festgelegte ECTS-Bewertungsskala gliedert die Noten der Studierenden nach statistischen
Gesichtspunkten. Die Bewertung wird dabei nach folgendem Schema vorgenommen: A = die besten 10%,
B = die nächsten 25%, C = die nächsten 30%, D = die nächsten 25% und E = die nächsten 10%. Der
ECTS-Grade ist mithin eine relative Note. Er zeigt die Position des Studierenden bzw. der Studierenden in
einer Rangfolge an, bei der die besten einen A-Grade und die schlechtesten einen E-Grade erhalten.
Ausgehend von dieser Skala kann die Mindestnote für das Bachelorstudium nicht der schlechteste ECTS-
Grade „E“ sein, denn das Bestehen der Bachelorprüfung ist ohnehin zwingende Zugangsvoraussetzung
gemäß § 19 Abs. 4 Satz 2 HochSchG RLP. Das Bestehen der Bachelorprüfung als solches scheidet
deshalb als „weitere besondere Zugangsvoraussetzung“ i.S.d. § 19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP aus.
Nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers kann nur eine bessere Mindestnote als der ECTS-Grade
„E“ die „weitere besondere Zugangsvoraussetzung“ sein.
Hierfür bietet sich auch nicht (die vom Antragsteller erzielte) Bewertung „D“ an, denn diese wird für die
nächsten 25% vergeben. Selbst die Besten mit dieser Bewertung gehören noch zum untersten Drittel der
Bachelor-Prüflinge. Fast zwei Drittel der Studierenden erreichen bessere Ergebnisse als sie: die besten
10%, die mit „A“ bewertet werden, die nächsten 25%, die „B“ erhalten, und die nächsten 30%, die die
Prüfung mit „C“ abschließen.
Damit spricht viel dafür, dass der Gesetzgeber mit der „weiteren besonderen Zugangsvoraussetzung“ in §
19 Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP nicht die Mindestnote „D“, sondern vielmehr jedenfalls die Mindestnote
„C“ hat vorsehen wollen. Dies kann vom Gericht zwar nicht eindeutig festgestellt werden. Es bleibt eine
gewisse Ungewissheit – was den Gesetzgeber anbetrifft -, diese ist aber letztlich unschädlich. Denn
jedenfalls gehen die Vorgaben des Gesetzgebers – auch in Verbindung mit den Beschlüssen der
Kultusministerkonferenz – deutlich in die aufgezeigte Richtung. Zudem dürfen die Anforderungen – wie
zuvor ausgeführt – nicht überspannt werden. Jenseits dieser Vorgaben kommt die Entscheidungs-
prärogative der jeweiligen Hochschule zum Tragen, die sich insoweit auch auf die ihr zukommende Lehr-
und Wissenschaftsfreiheit berufen kann und um deren Willen ihr das Selbstverwaltungs- und
Satzungsrecht eingeräumt ist. Es handelt sich bei der Festlegung der Mindestnote für den
Masterstudiengang in den Worten des Bundesverfassungsgerichts um „solche Angelegenheiten, die sie
selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen (kann) und die
deshalb ihr eigenverantwortlich zu überlassen (ist)“ (BVerfGE 33, Rdnr. 103).
Bei diesem Verständnis genügt die für die in der „Ordnung Masterprüfung“ geregelte Mindestnote „C“ den
verfassungsrechtlichen Anforderungen, wie sie die „Wesentlichkeitstheorie“ an § 19 Abs. 4 HochSchG
RLP stellt.
Weiterhin ist es entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht zu beanstanden, dass die gesetzliche
Regelung keine Ausnahmen zwingend vorschreibt, sondern nur ermächtigt, solche zuzulassen (vgl. § 19
Abs. 4 Satz 3 HochSchG RLP) – was in der hier in Rede stehenden Ordnung nicht geschehen ist. Dies
könnten ohnehin nur leistungsbezogene Ausnahmen sein, denn nur so – und nicht etwa durch die
Berücksichtigung von Wartezeiten u.ä. – könnte das intendierte „hohe fachliche und wissenschaftliche
Niveau“ gewährleistet sein.
Damit hält sich die „Ordnung Masterprüfung“ in dem vom Gesetzgeber vorgege-benen Rahmen.
Sie ist auch nicht unverhältnismäßig, weil sie mit dem Erreichen der Mindestnote „C“ eine zu hohe
Zugangshürde aufrichtet. Wie dargelegt, kann sie von fast zwei Dritteln der Bachelor-Prüflingen erreicht
werden. Damit ist sie durchaus moderat. Das gilt im Übrigen auch im Vergleich mit den
Zugangsregelungen anderer Hoch-schulen. Auf der Grundlage der dem Senat zugänglichen
Entscheidungen anderer Verwaltungsgerichte ist ihm nicht bekannt, dass der ECTS-Grade „D“ bzw. die
Note „befriedigend“ (3,1), die der Antragsteller in der Bachelorprüfung erreicht hat, an einer anderen
Hochschule eine ausreichende Zugangsvoraussetzung für den Masterstudiengang sind.
Dabei sind – wie abschließend erwähnt werden soll – die unterschiedlichen Zugangsanforderungen für
Masterstudiengänge, als Folge der Vielfalt der Hochschulen und der verschiedenartigen Lehr- und
Lernausrichtungen mit unterschiedlichen Leistungs- und Bewertungsprofilen ebenso unvermeidlich wie
unterschiedliche Bewertungs- und Qualifikationsniveaus verschiedener Hochschulen bei den
Bachelorstudiengängen (vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 17. Februar 2010 – 13 C 411/09 -, Rdnr.
10, zit. nach juris).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
gez. Steppling
gez. Hennig
gez. Möller