Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 30.01.2008
OVG Koblenz: investition, verordnung, stall, unechte rückwirkung, betriebsinhaber, erwerb, mast, verfügung, produktion, absicht
OVG
Koblenz
30.01.2008
8 A 11113/07.OVG
landwirtschaftliche Subvention
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Herrn G.
- Kläger und Berufungskläger -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Meisterernst und Kollegen, Geiststraße 2, 48151 Münster,
gegen
den Rhein-Hunsrück-Kreis, vertreten durch den Landrat, Ludwigstraße 3-5, 55469 Simmern,
- Beklagter und Berufungsbeklagter -
wegen landwirtschaftlicher Subvention
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 30. Januar 2008, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held
Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß
Richter am Oberverwaltungsgericht Müller-Rentschler
ehrenamtliche Richterin Hausfrau Herr
ehrenamtlicher Richter Zimmermeister Perscheid
für Recht erkannt:
Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Mai 2007
ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger begehrt die Festsetzung erhöhter Zahlungsansprüche für Betriebsprämien.
Er hielt 150 Milchkühe und verfügte über 13 Bullenmastplätze für die männliche Nachzucht, die er im
Übrigen wegen Platzmangels abgab. In den Jahren 2002 bis 2004 erweiterte er den 1998 errichteten
Boxenlaufstall, erwarb zusätzliche Flächen und schuf zusätzlichen Lagerraum für Futter und Gülle. Im Juli
2003 erwarb er die Hofstelle eines aufgegebenen landwirtschaftlichen Betriebes mit einem
Bullenmaststall, der bis zum 31. August 2008 anderweitig verpachtet war. Nach dem Vorbringen des
Klägers habe er den durch die Erweiterung des Boxenlaufstalles frei gewordenen Platz im daneben
vorhandenen alten Stall für die Bullenmast nutzen und dort etwa 100 Mastplätze schaffen wollen. Auf die
Bullenmast habe er aber verzichtet, weil er keine Förderung erwartet habe. Erst die Förderung hätte die
Bullenmast rentabel gemacht. Im Rahmen seines Antrags „Agrarförderung 2005“ vom 12. Mai 2005 stellte
er einen Antrag auf Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen. Dabei gab er an, er
habe im September 2002 mit Investitionsmaßnahmen begonnen, die zwischen dem 1. Januar 2004 und
dem 15. Mai 2004 beendet worden seien. Die Investition betreffe die Haltung männlicher Rinder oder die
Mast von Kälbern, im Jahr 2004 habe die durchschnittliche Haltungsdauer für männliche Rinder 540 Tage
betragen.
Anlässlich einer Ortsbesichtigung am 23. November 2005 vermerkte der Beklagte, dass im Altstall keine
baulichen Veränderungen erkennbar seien und sich dort nur wenige zum Verkauf bestimmte Bullenkälber
im Alter von zwei Wochen befänden.
Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 lehnte der Beklagte die Anerkennung einer besonderen Lage wegen
Investitionen ab. Es sei nicht nachgewiesen worden, dass in zusätzliche Produktionskapazitäten investiert
worden sei.
Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2006 wurde der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen: Der
Kläger habe keine Investitionen in die Haltung von Bullen vorgenommen. Das leer stehende Stallgebäude
sei nur ein Nebenprodukt des Neubaus. Der Kläger habe auch bis zum 31. Dezember 2004 nie mehr als
19 Bullen gehalten, also nicht 50 % der geplanten Aufstockung.
Der Kläger hat seine Klage damit begründet, er habe in die Bullenmast investiert. Die Erweiterung des
Boxenlaufstalles sei am 26. Mai 2004 fertig gestellt gewesen. Der alte Stall sei dadurch frei geworden und
habe zur Bullenmast genutzt werden sollen. Deshalb habe er auf eine Förderung der Kosten für die
Erschließung des Neubaus verzichtet, die er bei einer Stilllegung des alten Stalles erhalten hätte. Es sei
unerheblich, dass die Bullenmast im Betriebsentwicklungsplan nicht aufgeführt worden sei. Er habe 2004
91 männliche Rinder gehalten. Dass er sie nicht ausgemästet habe, sei ohne Bedeutung. Auch der
Erwerb einer Hofstelle mit Bullenmaststall im Juni 2003 stelle sich als Investition in die Bullenmast dar, die
dazugehörigen Flächen sicherten die Futtergrundlage und die Verwertung des Wirtschaftsdüngers, auch
wenn der Stall noch bis zum 31. August 2008 verpachtet sei und erst dann von ihm genutzt werden könne.
Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße gegen das Rückwirkungsverbot, den Verhältnis-
mäßigkeitsgrundsatz und das Gleichbehandlungsgebot.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der
Anspruch des Klägers folge nicht aus § 16 Betriebsprämiendurchführungsverordnung. Denn beim Erwerb
der Hofstelle im Jahr 2003 seien keine Prämienansprüche übertragen worden. Ein Anspruch ergebe sich
aber auch nicht aus den Investitionen in den Bau eines Milchkuhstalles, dem Kauf von Flächen und der
Erweiterung der Lagermöglichkeiten für Gülle und Futter. Die Berücksichtigung dieser Investitionen
scheide schon deshalb aus, weil sie mangels eines schriftlichen Investitionsprogramms oder sonstiger
objektiver Nachweise nicht eindeutig einem geförderten Sektor zugeordnet werden könnten und
Missbrauchsgefahr bestehe. Die Investitionen in den Milchkuhstall führten nur mittelbar zu einer
Kapazitätserweiterung für die Bullenmast. Abgesehen davon, seien die Voraussetzungen des § 15 Abs. 4
Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt. Danach müsse bei Erweiterung des
Viehbestandes aus eigener Nachzucht dieser Bestand zum 31. Dezember 2004 mindestens zu 50 %
vorhanden sein. Bei der vom Kläger beabsichtigten Aufstockung von 13 Bullenmastplätzen auf 100 hätten
am Stichtag mehr als 40 Bullen vorhanden sein müssen. Tatsächlich habe der Kläger aber am
15. Dezember 2004, also zwei Wochen vor dem Stichtag insgesamt acht männliche Rinder gehalten. Es
komme nicht darauf an, wie viele männliche Rinder er während des Jahres nacheinander gehalten habe.
Dies ergebe sich aus dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift. Diese sei auch nicht wegen
Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Sie stehe im Einklang mit Art. 21 der Verordnung (EG)
Nr. 795/2004. Dabei gehe es um die Regelung von Härtefällen, die entstünden, wenn der Betriebsinhaber
im Vertrauen auf die bisherige Beihilfenlage Investitionen vorgenommen habe, die sich erst außerhalb
des Referenzzeitraums auswirkten. Dies folge aus dem Erwägungsgrund Nr. 17 und aus Art. 21 Abs. 3 der
Verordnung (EG) Nr. 765/2004. Werde das Investitionskonzept nicht oder nicht zeitnah durchgeführt, liege
kein Härtefall vor. Ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot sei nicht gegeben. Dem Kläger
werde nicht zugemutet, Bullen zu mästen, ohne dass ihm ein erhöhter betriebsindividueller Betrag sicher
sei. Die Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages diene dem Schutz des Vertrauens in die alte
Rechtslage, nicht der Förderung der Bullenmast in der Zukunft. Auch ein Verstoß gegen das Rück-
wirkungsverbot liege nicht vor. Es handele sich um den Fall einer zulässigen unechten Rückwirkung, bei
der eine Regelung für die Zukunft getroffen werde, die allerdings an einen in der Vergangenheit
liegenden Tatbestand anknüpfe. Es sei unerheblich, ob die bauliche Maßnahme am 15. Mai oder erst am
26. Mai 2004 fertig gestellt worden sei, allerdings seien im ersten Fall auch die Voraussetzungen nach
§ 15 Abs. 5 a Nr. 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt.
Die vom Senat mit Beschluss vom 30. Oktober 2007 zugelassene Berufung begründet der Kläger wie
folgt: Der Anspruch scheitere nicht daran, dass ein schriftliches Investitionsprogramm oder andere
objektive Hinweise fehlten. Ein schriftliches Investitionsprogramm werde nach dem Antragsformular nicht
verlangt. Im Übrigen lägen aber andere objektive Nachweise vor. Er habe in den Jahren 2002 bis 2004
Flächen erworben sowie Futter und Güllelager vergrößert, um die Bullenmast auszuweiten. Den 1998
errichteten Boxenlaufstall habe er bis dahin für die Milchkühe genutzt, den alten Stall für weibliche
Nachzucht, Mastbullen und trockenstehende Kühe. Mit der Erweiterung des Boxenlaufstalles habe er im
Altstall Platz für die Bullenmast geschaffen, weil er nun die trockenstehenden Kühe und die weibliche
Nachzucht im Boxenlaufstall habe halten können. Er habe auch eine Hofstelle mit einem Bullenmaststall
erworben, der ihm - nach vorzeitiger Beendigung der Pacht - ab dem 1. September 2006 zur Verfügung
gestanden habe. Die Erweiterung der Bullenmast biete sich auch an, da wegen der Milchviehhaltung
jährlich 75 Bullenkälber zur Verfügung stünden, die etwa zwei Jahre gehalten werden könnten. Es
stünden dadurch 100 Mastplätze zur Verfügung, so dass bei einer durchschnittlichen Mastdauer von
eineinhalb Jahren jährlich 66 Prämientiere erzeugt werden könnten. Deshalb sei der betriebsindividuelle
Betrag über die bereits berücksichtigten 9,33 Prämientiere hinaus entsprechend zu erhöhen. Die
Investition in den Boxenlaufstall führe zu einer Erweiterung der Produktionskapazität für die Bullenmast,
denn es sei gerade nicht die Milchviehhaltung ausgedehnt worden. Angesichts des Sinns der Regelung,
die dem Vertrauensschutz diene, sei es unerheblich, ob das neu errichtete Gebäude der Bullenmast diene
oder schon vorhandene Räume nun für die Bullenmast genutzt werden könnten. Im Übrigen sei die
Investition insgesamt zu berücksichtigen, nicht nur die Erweiterung des Boxenlaufstalles.
§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße in der Auslegung durch das
Verwaltungsgericht gegen Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004. Mit der Forderung nach einer
unmittelbaren Erhöhung der Bullenmastkapazität durch die Investition werde eine zusätzliche materielle
Voraussetzung für die Zuweisung von betriebsindividuellen Beträgen aufgestellt, die im Gemeinschafts-
recht nicht vorgesehen sei.
§ 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar.
Wenn ein Landwirt, wie der Kläger, seine Baumaßnahme zum 31. Dezember 2004 noch nicht
abgeschlossen habe, könne es nicht darauf ankommen, ob am 31. Dezember 2004 ein zusätzlicher
Viehbestand vorhanden sei. § 15 Abs. 4 Satz 4 stehe auch im Widerspruch zu § 15 Abs. 1 Satz 2 und § 15
Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung. Dieser Widerspruch sei
durch die nachträgliche Änderung durch die 1. Änderungsverordnung entstanden.
Ihm könne nicht entgegengehalten werden, dass er nach Fertigstellung des Umbaus keine Bullen
gehalten habe. Denn ohne Sonderprämie oder Anerkennung eines zusätzlichen betriebsindividuellen
Betrages sei die Bullenhaltung nicht rentabel. Die betriebsindividuellen Beträge würden gerade deshalb
gewährt, um die Bullenmast zu fördern. Im Übrigen müsse nach dem Wortlaut des Gesetzes ein
Betriebsinhaber, der - wie er - die Ausbaumaßnahmen erst im Mai 2005 abgeschlossen habe, gerade
nicht nachweisen, dass er anschließend Bullen in dem neu hergerichteten Stallgebäude gehalten habe.
Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. Mai 2007 und des Bescheides
des Beklagten vom 20. Februar 2006 sowie des Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2006 den
Beklagten zu verpflichten, bei ihm eine besondere Lage aufgrund von Investitionen gemäß Art. 21
Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts anzuerkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Hierzu führt er aus: Ein schriftliches Investitionsprogramm werde nach Art. 21 VO (EG) Nr. 745/2004
verlangt. Dies sei dem Kläger auch bekannt gewesen. Hinsichtlich der Milchkühe habe er einen
Investitionsplan vorgelegt. Auch objektive Nachweise, aus denen sich ein schlüssiges Gesamtkonzept
ergebe, lägen nicht vor. Die Kapazitäten im Altstall seien als Nebenfolge der Erweiterung des Milch-
kuhstalles ohne weitere Kosten frei geworden. Der Erwerb von zusätzlichen Flächen habe nicht zu einer
Produktionskapazitätserhöhung bei der Bullenhaltung geführt. Der Erwerb der weiteren Hofstelle müsse
unberücksichtigt bleiben, insoweit könne der Antrag erst nach Ablauf des Altpachtvertrages gestellt
werden. § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei in den Fällen, in denen die
Umbaumaßnahme erst nach dem 31. Dezember 2004 fertig gestellt werde, nicht einschränkend
auszulegen. Der Wortlaut von § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei eindeutig.
Die Tiere müssten an einem bestimmten Tag vorhanden sein. Es solle sichergestellt werden, dass das
behauptete Investitionsprogramm auch zeitnah in die Tat umgesetzt werde.
Entscheidungsgründe
Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die
begehrte Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen in die Bullenhaltung, die zur
Berücksichtigung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung der
Zahlungsansprüche für die Betriebsprämie führte.
Ab dem Jahr 2005 wurde eine Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik umgesetzt, die im
Wesentlichen in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003, in der
Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 sowie dem
Betriebsprämiendurchführungsgesetz und der Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt ist. Sie
umfasst die Umstellung von produktionsabhängigen Direktzahlungen auf betriebsbezogene produktions-
unabhängige Direktzahlungen in Form einer einheitlichen Betriebsprämie. Diese Betriebsprämie wird
nach Maßgabe der für den Betrieb festzusetzenden Zahlungsansprüche gewährt, soweit im jeweiligen
Anspruchsjahr weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Die Zahlungsansprüche errechnen sich aus dem
flächenbezogenen Betrag und gegebenenfalls darüber hinaus aus dem betriebsindividuellen Betrag (§ 5
Abs. 2 und Abs. 3 Betriebsprämiendurchführungsgesetz). Berechnungsgrundlage ist für den
flächenbezogenen Betrag die von dem Betrieb am 15. Mai 2005 bewirtschaftete Fläche entsprechend
ihrer Nutzung als Acker oder Dauergrünland, für den betriebsindividuellen Betrag die durchschnittlich in
den Jahren 2000 bis 2002 nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährten Prämien.
Darüber hinaus sind beim betriebsindividuellen Betrag besondere Umstände zu berücksichtigen, nämlich
Härtefälle (Art. 40 Abs. 4 i.V.m. Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 16 Verordnung (EG) Nr.
795/2004) und Fälle von „Betriebsinhabern in besonderer Lage“ (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr.
1782/2003 i.V.m. Art. 18 ff. Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Zu den Fällen des „Betriebsinhabers in
besonderer Lage“ gehört der Fall, auf den der Kläger sich beruft, nämlich, dass der Betriebsinhaber in
Produktionskapazitäten investiert hat (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 21
Verordnung (EG) Nr. 795/2004 sowie § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung).
Nach Art 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 erhält ein Betriebsinhaber, der bis spätestens 15. Mai
2004 gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert hat,
Zahlungsansprüche. Zu den Bedingungen gehört, dass die Investitionen in einem Plan oder Programm
vorgesehen sein oder durch andere objektive Nachweise belegt sein müssen (Art. 21 Abs. 2 Verordnung
(EG) Nr. 795/2004). Weitere Voraussetzungen ergeben sich aus § 15 Betriebs-
prämiendurchführungsverordnung vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I, 3204) in der Fassung der
Bekanntmachung vom 26. Oktober 2006 (BGBL. I, 2376).
Die vom Kläger vorgenommene Investition erfüllt diese Voraussetzungen nicht.
1. Einen Plan oder ein Programm, in dem die behaupteten Investitionen in die Bullenmast vorgesehen
sind und dessen Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat, hat der Kläger der
zuständigen Behörde nicht gemäß § 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 übermittelt.
a) Die Anforderungen, die an einen solchen Plan zu stellen sind, richten sich nach seinem Zweck. Es soll
belegt werden, dass im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage eine Investition getätigt wurde, die bei
Nichteinführung der Betriebsprämie zu einer Erhöhung des Direktzahlungsbetrages geführt hätte
(Erwägungsgrund Nr. 17 zur Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Es handelt sich um eine Ausnahmeregelung
aus Gründen des Vertrauensschutzes, deren Missbrauch ausgeschlossen werden muss. Aus dieser
Zweckbestimmung ergibt sich zunächst, dass der Investitionsplan tatsächlich die Grundlage für die
getätigte Investition gewesen sein muss und nicht lediglich eine nachträgliche Begründung hierfür liefert.
Aus der Regelung, wonach die Durchführung des Investitionsplanes spätestens am 15. Mai 2005
begonnen haben muss (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004), folgt, dass der
Investitionsplan vorher erstellt worden sein muss und nicht erst nach Beginn der Investition. Der Plan
muss darüber hinaus die Feststellung ermöglichen, welche Produktionskapazitäten mit der Investition
gesteigert werden sollen. Dies ist erforderlich, weil eine Steigerung der Produktionskapazität nur solche
Sektoren betreffen darf, für die im Bezugszeitraum eine Direktzahlung gemäß Anhang VI der Verordnung
(EG) Nr. 1782/2003 gewährt worden wäre (Art. 21 Abs. 3 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004).
Einen entsprechenden Investitionsplan hat der Kläger nicht vorgelegt. Soweit er geltend macht, ein
solcher sei von ihm auch nicht verlangt worden, trifft dies nicht zu. Der von ihm vorgelegte Antrag enthält
unter I. die vorgedruckte und vom Kläger angekreuzte Angabe „Ich habe gemäß folgendem Plan investiert:
Sonstiger Investitionsplan, aus dem Art und Umfang der Investitionen genau hervorgehen. Die jeweiligen
Unterlagen sind beigefügt.“ Der Kläger hat noch nicht einmal die nach dem Antragsformular weiter
vorgesehenen Angaben vollständig ausgefüllt, sondern lediglich angegeben, dass die Investition im Zeit-
raum zwischen dem 1. Januar 2004 und dem 15. Mai 2004 fertig gestellt worden sei, dass sie den
Betriebszweig Haltung männlicher Rinder betreffe und die durchschnittliche Haltedauer der in seinem
Betrieb gehaltenen männlichen Rinder im Jahr 2004 540 Tage betragen habe. Das im Rahmen des als
einzelbetriebliche Investition geförderten Vorhabens „Erweiterung des Milchviehstalles und Errichtung
eines Güllebehälters“ erstellte Investitionskonzept sieht keine Erweiterung der Rindviehhaltung vor. Es ist
somit als Beleg für eine Erweiterung der Produktionskapazität für männliche Rinder nicht nur ungeeignet,
sondern spricht sogar dagegen, dass eine solche durch die Investition beabsichtigt war.
b) Es liegen auch keine anderen objektiven Nachweise für das Vorliegen einer Investition in die Haltung
männlicher Rinder vor, die hier zu berücksichtigen wären. Nach Art. 21 Abs. 2 Unterabs. 2 Verordnung
(EG) Nr. 795/2004 können die Mitgliedstaaten andere objektive Nachweise berücksichtigen. Es kann
dahinstehen, ob die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise hier deshalb ausgeschlossen ist,
weil die Bundesrepublik Deutschland von dieser Ermächtigung nicht durch eine gesetzliche Regelung
Gebrauch gemacht hat (so etwa VG Trier, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 6 K 601/07.TR -). In der Tat
enthalten weder das Betriebsprämiendurchführungsgesetz noch die Betriebsprämiendurchführungs-
verordnung ausdrückliche Regelungen über die Zulässigkeit anderer objektiver Nachweise. Auch ist in
§ 15 Abs. 4 und Abs. 5 b Betriebsprämiendurchführungsverordnung jeweils nur der Investitionsplan
erwähnt, nicht aber die Möglichkeit sonstiger Nachweise. Andererseits ist nicht ersichtlich, dass die
Ermächtigung sich auf gesetzliche Regelungen beschränkt, so dass mangels eines ausdrücklichen
Ausschlusses der Berücksichtigung anderer Nachweise durch den Gesetz- und Verordnungsgeber diese
auch durch die Verwaltungsbehörden erfolgen könnte. Ob dies der Fall ist, kann dahinstehen. Denn
jedenfalls liegen keine objektiven Nachweise vor, die ausreichten, um die begehrte Feststellung einer
besonderen Lage wegen einer Investition in die Haltung männlicher Rinder zu begründen.
Zwar haben der Kläger und seine Ehefrau mit Kaufvertrag vom 25. Juli 2003 die Wirtschaftsgebäude eines
aufgegebenen landwirtschaftlichen Betriebes mit einem Bullenmaststall für 100 Bullen gekauft. Insoweit ist
jedoch zu berücksichtigen, dass dieser Bullenmaststall bis 2008 verpachtet war. Deshalb liegt ein
hinreichend konkreter Nachweis für eine zeitnah, das heißt bis 15. Mai 2006 (§ 15 Abs. 1 Satz 2
Betriebsprämiendurchführungsverordnung) abzuschließende Investition in die Haltung männlicher Rinder
nicht vor. Daran ändert sich auch nichts durch die Verkürzung der Laufzeit des Pachtvertrages bis zum
1. September 2006 durch den Änderungsvertrag vom 31. August 2006, denn diese Änderung wurde nach
dem 15. Mai 2004 vorgenommen und kann somit nicht frühere Investitionsplanungen belegen.
Abgesehen davon stünde der gekaufte Bullenstall frühestens am 1. September 2006 dem Betrieb des
Klägers zur Verfügung und wäre damit erst zu diesem Zeitpunkt gemäß § 15 Abs. 10
Betriebsprämiendurchführungsverordnung fertig gestellt, also erst nach dem 15. Mai 2006, zu dem die
Fertigstellung spätestens nachzuweisen ist (§ 15 Abs. 1 Satz 2 Betriebsprämiendurch-
führungsverordnung).
Auch die Erweiterung des Milchviehstalles des Klägers ist kein objektiver Nachweis für eine Investition in
die Haltung männlicher Rinder. Wie sich aus dem Investitionskonzept zu dieser nach dem Programm
„Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft (Einzelbetriebliches
Förderprogramm ‑ EFP)“ nach der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr,
Landwirtschaft und Weinbau vom 18. Dezember 2001 (MinBl. 2002, S. 200) geförderten Investition ergibt,
war ihr Gegenstand lediglich die Haltung von Kühen und weiblichen Rindern und auch insoweit wurde die
Produktionskapazität nicht ausgeweitet, denn gegenüber 140 Kühen und 125 weiblichen Rindern im
Jahresdurchschnitt im Jahr 2002 waren im Jahresdurchschnitt 2004 lediglich 135 Kühe und 100 weibliche
Rinder geplant. Wenn infolge der Erweiterung des Milchviehstalles der Altstall nicht mehr für den
bisherigen Viehbestand benötigt wurde, mögen insoweit zusätzliche Produktionskapazitäten entstanden
sein. Es fehlt jedoch der Nachweis dafür, dass dies Folge einer Investition zur Erweiterung der
Produktionskapazitäten in die Haltung männlicher Rinder ist. Es ist nicht erkennbar, dass mit der
Investition des Klägers in den Milchviehstall zumindest auch die Schaffung zusätzlicher Stellplätze für
männliche Rinder beabsichtigt war. Vielmehr spricht gegen eine solche Absicht bereits das
Investitionskonzept, in dem männliche Rinder gerade nicht erwähnt werden, obwohl das
Investitionskonzept nach Ziffer 4.5.4 EFP dem Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Unternehmens und der
durchzuführenden Maßnahmen dient, und nicht nur allein der durchzuführenden Maßnahme. Die
Argumentation des Klägers, die Erweiterung des Milchviehstalles sei nur in Verbindung mit einer Nutzung
des frei werdenden Stalles für die Haltung männlicher Rinder wirtschaftlich, wird gerade dadurch
widerlegt, dass die Förderung gewährt wurde, ohne dass Einnahmen aus der Bullenhaltung berücksichtigt
wurden. Eine Investition kann eben nicht nur wirtschaftlich sein, wenn die Produktionskapazität erweitert
wird, sondern auch, wenn sie zu einer Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen führt.
Ist jedoch die Absicht, zumindest auch in die Haltung männlicher Rinder zu investieren, nicht
nachweisbar, ist auch nicht erkennbar, dass der Kläger bei der Investition auf die Gewährung von
Bullenprämien für die Haltung männlicher Rinder vertraut hat und somit Vertrauensschutz genießt.
Diese Absicht lässt sich entgegen dem Vortrag des Klägers auch nicht aus der Erweiterung von
Lagerraum für Gülle und Futter und dem Erwerb von Grundstücken herleiten. Denn diese Maßnahmen
sind nicht zwingend der Bullenhaltung zuzuordnen. Auch dass der Kläger den alten Stall nicht stillgelegt
und somit auf die Möglichkeit der Förderung von Erschließungskosten nach Ziffer 2.3.7 EFP verzichtet hat,
belegt nicht die Absicht zur Erweiterung der Bullenmast, zumal es zweifelhaft ist, ob bei der Erweiterung
des Boxenlaufstalles überhaupt nennenswerte Erschließungskosten entstanden sind. Die Nutzung des
Altstalles für die Bullenhaltung drängt sich auch nicht deshalb auf, weil dem Kläger aus der Milch-
viehhaltung ohnehin 75 männliche Kälber aus eigener Nachzucht zur Mast zur Verfügung stehen. Wie der
Beklagte unwidersprochen ausgeführt hat, gibt es in seinem Bereich keinen entsprechenden Betrieb. Der
Kläger hat in der mündlichen Verhandlung außerdem eingeräumt, dass die derzeit erzeugten Kälber zur
Bullenmast gar nicht geeignet seien, sondern zuerst eine Umstellung auf andere, mehr auf
Fleischerzeugung ausgerichtete Zuchtbullen erforderlich sei. Jedenfalls wäre eine beabsichtigte
Bullenhaltung angesichts ihres Umfang und ihrer Auswirkungen auf den Gesamtbetrieb in dem
Betriebskonzept berücksichtigt worden.
2. Die Investition des Klägers entspricht darüber hinaus auch nicht den im nationalen Recht aufgestellten
objektiven Kriterien zur Feststellung des Referenzbetrages gemäß Art. 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr.
795/2005, die in § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt sind.
a) Die Investition des Klägers hat schon nicht gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 1 Betriebs-
prämiendurchführungsverordnung unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität geführt. Durch
die Forderung nach einer unmittelbaren Erhöhung der Produktionskapazität und nach einer erheblichen
Erhöhung des Referenzbetrages (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung) soll
sichergestellt werden, dass die Erhöhung der Produktionskapazität und der Prämienansprüche auch
maßgeblich für die Investitionsentscheidung war. Denn eine Investition, die nicht eine unmittelbare
Erhöhung der Produktionskapazität und damit eine höhere Förderung bezweckte, erfolgte nicht im
Vertrauen auf die bestehende Förderung. Hier ist, wie oben bereits ausgeführt wurde, eine auf die
Erweiterung der Bullenhaltung gezielte Investition nicht erkennbar.
b) Der zusätzliche Viehbestand war auch nicht gemäß § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebs-
prämiendurchführungsverordnung bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 v.H. im
Betrieb vorhanden, obwohl im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des Viehbestandes im
Sektor Bullenhaltung aus eigener Nachzucht vorgesehen war. Der Kläger hat zwar keine Nachweise für
seine Gesamtkonzeption vorgelegt. Er macht aber geltend, er habe Bullen aus eigener Nachzucht halten
wollen und muss deshalb auch die daran anknüpfenden Voraussetzungen erfüllen. Bis zum
31. Dezember 2004 war jedoch der von ihm angeblich geplante zusätzliche Viehbestand aus eigener
Nachzucht nicht in Höhe von mindestens 50 v.H. im Betrieb vorhanden. Soweit er vorträgt, es seien im
Verlauf des Jahres, d.h. bis zum 31. Dezember 2004, 91 männliche Rinder im Betrieb vorhanden
gewesen, entspricht dies nicht dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift. Danach muss der zusätzliche
Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 vorhanden sein, nicht aber vorhanden gewesen sein. Es kommt
also auf die am 31. Dezember 2004 vorhandenen Tiere an und nicht darauf, wieviel Tiere vorher
vorhanden waren. Dies entspricht dem Sinn der Vorschrift, der darin besteht, dass der Betriebsinhaber
seine Gesamtkonzeption an einem bestimmten Stichtag wenigstens zum Teil umgesetzt haben soll, um
Missbrauch zu vermeiden. Indem der Kläger gemäß seiner bisherigen Betriebsweise die männlichen
Kälber nicht gemästet, sondern - nach einem kurzen Zwischenaufenthalt in seinem Stall – verkauft hat,
handelt er im Widerspruch zu seiner behaupteten Konzeption. Dass es sich um eine Stichtagsregelung
handelt wird auch durch den Vergleich mit der Formulierung in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2
Betriebsprämiendurchführungs-verordnung deutlich. Dort heißt es „bis zum Ablauf des 31. Dezember
2004 mindestens einmal in Höhe von 50 v.H. für die Produktion von männlichen Rindern genutzt worden
ist“. Danach muss nach dieser Regelung am 31. Dezember 2004 die Nutzung gerade nicht andauern,
sondern es genügt, wenn zu einem bestimmten Zeitpunkt vorher diese Nutzung gegeben war.
(1) § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung ist auch trotz der vom Kläger
vorgetragenen Widersprüche zu der Fertigstellungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2
Betriebsprämiendurchführungsverordnung und zu § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 und Satz 2
Betriebsprämiendurchführungsverordnung anwendbar.
Zwar ist in der Tat nach der Einführung der Fertigstellungsfrist bis zum 15. Mai 2006 durch die
1. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl. I,
1213) der Fall vorstellbar, dass der Neu- oder Umbau erst nach dem Jahresende 2004 erstmals genutzt
werden kann und mit der Forderung nach einem 50 %igen Viehbestand zum 31. Dezember 2004
Unmögliches verlangt würde. Im Hinblick darauf wäre zu überlegen, ob § 15 Abs. 4 Satz 4
Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht einschränkend so auszulegen ist, dass er nur bei
rechtzeitiger Fertigstellung des Stalles anzuwenden ist. Dies kann hier jedoch dahingestellt bleiben, da
die Stallerweiterung im Betrieb des Klägers rechtzeitig vor dem 31. Dezember 2004 fertig gestellt war. Der
Kläger hat selbst vorgetragen, dass bis zum 31. Dezember 2004 91 männliche Rinder in dem Stall
untergebracht gewesen seien. Es war ihm also durchaus möglich, männliche Rinder in dem Stall zu
halten, indes hat er sie nach seinem Vorbringen aus wirtschaftlichen Erwägungen nicht selbst gemästet,
sondern alsbald verkauft. Soweit er im Berufungsverfahren erstmalig geltend macht und durch die Vorlage
von Rechnungen zu belegen versucht, dass der durch die Investitionsmaßnahmen frei gewordene Altstall
erst im Mai 2005 fertig gestellt worden sei, erscheint sein geänderter Vortrag nicht glaubhaft, zumal auch
die vorgelegten Rechnungen nicht geeignet sind, die spätere Herrichtung des im Mai 2004 frei
gewordenen Altstalles zur Aufnahme männlicher Rinder zu belegen. So handelt es sich um Rechnungen
etwa über kleinere Mengen Schrauben, Dübel, Winkel, Drainrohr, Lava und anderes Baumaterial, aber
auch etwa für einen Gülleschlauch. Abgesehen davon steht die nunmehr behauptete Fertigstellung des
auch etwa für einen Gülleschlauch. Abgesehen davon steht die nunmehr behauptete Fertigstellung des
Stalles im Mai 2005 im Widerspruch zu dem Ergebnis einer Ortsbesichtigung durch den Beklagten vom
23. November 2005, bei der keine baulichen Veränderungen im Altstall festgestellt wurden. Mit Schreiben
vom 28. November 2005 wurde der Kläger dazu angehört, ohne zu widersprechen.
Der weiter geltend gemachte Widerspruch zur der ebenfalls erst durch die 1. Verordnung zur Änderung
der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl. I, 1213) eingeführten Regelung
über die Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazitäten mindestens einmal in Höhe von 50 vom
Hundert bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 gemäß § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2
Betriebsprämiendurchführungsverordnung liegt nicht vor. Es handelt sich ausdrücklich um eine
zusätzliche Anforderung, die neben den anderen Anforderungen erfüllt sein muss. Während § 15 Abs. 4
Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nur für die Fälle der Aufstockung aus eigener
Nachzucht gilt und verlangt, dass die eigene Nachzucht auch alsbald nicht mehr verkauft, sondern zur
Aufstockung genutzt wird, knüpft § 15 Abs. 5 a Satz 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung die
Erhöhung des betriebsindividuellen Betrags für jedweden Fall der Erweiterung der
Produktionskapazitäten für männliche Rinder oder Kälber an den Nachweis, dass die
Produktionskapazität auch für eine prämienbegünstigte Produktion genutzt worden ist, weil nur dies einen
Vertrauensschutz begründen kann (vgl. Begründung in Bundesrats-Drucksache 170/05, S. 10).
(2) § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung ist schließlich auch nicht wegen
Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.
Es verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz, wenn bei
„Betriebsinhabern in besonderer Lage“ das Vorhandensein eines bestimmten Viehbestandes zum 31.
Dezember 2004 verlangt wird, während im Regelfall allein auf die Bezugsjahre 2000 bis 2002 abgestellt
wird mit der Folge, dass Betriebe betriebsbezogene Beträge auf dieser Grundlage erhalten, ohne danach
noch Vieh halten zu müssen. Die Ungleichbehandlung ist wegen der unterschiedlichen Ausgangslage
gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte bei der Umstellung auf die Betriebsprämien zur Vereinfachung von
den in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich gezahlten Produktionsprämien ausgehen. Ziel der
Betriebsprämie ist gerade die Abwendung von der produktionsabhängigen Förderung. Deshalb wäre es
sinnwidrig, auf den vorhandenen Viehbestand und damit die aktuelle Produktion abzustellen. Bei den
Regelungen für Betriebsinhaber in besonderer Lage handelt es sich um Ausnahmevorschriften zur
Vermeidung von Härten und zum Schutz des Vertrauens in den Fortbestand des alten Fördersystems.
Soweit ein Viehbestand in diesem Zusammenhang als Fördervoraussetzung verlangt wird, geschieht dies
eben nicht, weil die Produktion gefördert werden soll, sondern weil der Viehbestand als Nachweis für die
Ernsthaftigkeit der Investition dient (vgl. Entschließung des Bundesrates, Bundesrats-Drucksache 728/04
(Beschluss) Nr. 6 b).
Die Regelung verstößt ferner auch nicht gegen den im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ein solcher Verstoß liegt nicht deshalb vor, weil dem Betriebsinhaber
zugemutet wird, entgegen der Marktlage männliche Rinder zu halten, was ohne die Gewähr staatlicher
Förderung unwirtschaftlich sei. Entgegen der Meinung des Klägers wird von ihm nicht verlangt, männliche
Rinder zu halten und dabei einen Verlust in Kauf zu nehmen. Es wird lediglich die Anerkennung einer
besonderen Lage davon abhängig gemacht, dass hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, im Ver-
trauen auf die bestehende Prämienregelung seien tatsächlich Investitionen in den Produktionssektor
getätigt worden. Der Verordnungsgeber geht in nicht zu beanstandender Weise davon aus, dass es
gegen das Vorliegen einer solchen Investition spricht, wenn im Jahr 2004, d.h. noch unter Geltung der
alten Prämienregelung, die zur Aufstockung vorgesehene Nachzucht nicht im Betrieb behalten, sondern
verkauft wurde. Im Übrigen war bereits am 21. April 2004 die Verordnung (EG) Nr. 795/2004 mit den
Bestimmungen für Betriebsinhaber in besonderer Lage bekannt gemacht worden.
Auch ein Verstoß gegen das gleichfalls aus Art. 20 Grundgesetz herzuleitende Rückwirkungsverbot liegt
nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die trotz der unterschiedlichen
Terminologie bei beiden Senaten weitgehend übereinstimmt, ist zu unterscheiden zwischen der
grundsätzlich unzulässigen echten Rückwirkung oder Rückbewirkung von Rechtsfolgen sowie der
grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl. Sachs,
Grundgesetz, 6. Aufl. 2007, Art. 20 Rn. 132 f). § 15 Abs. 4 Satz 4
Betriebsprämiendurchführungsverordnung entfaltet keine echte Rückwirkung, denn er regelt die ab 2005
eingeführten Betriebsprämien und war schon in der ursprünglichen Fassung der Verordnung vom 3.
Dezember 2004 - in Kraft getreten am 10. Dezember 2004 - enthalten (vgl. BGBl. I, 2004, S. 3204 f.). Das
Anknüpfen an die in der Vergangenheit geschaffene Organisation und Ausrichtung des Betriebs ist als
unechte Rückwirkung zulässig, weil das allgemeine Interesse an einer geänderten Agrarförderung das
Vertrauensinteresse der bisherigen Begünstigten überwiegt und der Regelungszweck sonst nicht erreicht
werden könnte. Wären etwa die Bezugsjahre für den betriebsindividuellen Betrag auf die Jahre ab 2005
festgelegt worden, so wäre es den Betriebsinhabern möglich gewesen, ihren Betrieb auf eine möglichst
hohe Förderung auszurichten. Dies wäre mit dem Ziel einer Bestandsschutzregelung nicht vereinbar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 ff. ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
Rechtsmittelbelehrung
…
gez. Dr. Held gez. Schauß gez. Müller-Rentschler
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7935,-- € festgesetzt (§§ 47, 52 GKG sowie in Anlehnung an Nr.
24.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).
gez. Dr. Held gez. Schauß gez. Müller-Rentschler