Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 22.11.2006
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OVG
Koblenz
22.11.2006
8 B 11378/06.OVG
Baurecht
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Beschluss
In dem Verwaltungsrechtsstreit
der Firma G. mbH & Co. KG,
- Antragsteller und Beschwerdeführerin -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Berghaus und Kollegen, Julianenburger Straße 31,
26603 Aurich,
gegen
den Landkreis Kusel, vertreten durch den Landrat, Trierer Straße 49, 66869 Kusel,
- Antragsgegner und Beschwerdegegner -
beigeladen:
1. Ortsgemeinde Kreimbach-Kaulbach, vertreten durch den Bürgermeister der Verbandsgemeinde
Wolfstein, Bergstraße 2, 67752 Wolfstein,
2. Verbandsgemeinde Wolfstein, vertreten durch den Bürgermeister, Bergstraße 2, 67752 Wolfstein,
wegen Zurückstellung eines Baugesuchs
hier: aufschiebende Wirkung
hat der 8. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der Beratung vom
22. November 2006, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Held
Richter am Oberverwaltungsgericht Schauß
Richter am Oberverwaltungsgericht Utsch
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der
Weinstraße vom 13. Oktober 2006 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdeverfahren wird auf 7.500,00 € festgesetzt.
Gründe
I.
Die Antragstellerin begehrt die Aussetzung der sofortigen Vollziehung eines Zurückstellungsbescheids
nach § 15 Abs. 3 BauGB, der sich auf ein immissionsschutzrechtliches Verfahren zur Genehmigung dreier
Windenergieanlagen bezieht.
Im Mai 2006 stellte sie den Antrag auf Errichtung dreier Windenergieanlagen in der Gemarkung der Orts-
gemeinde Kreimbach-Kaulbach - Beigeladene zu 1) - in der Verbandsgemeinde Wolfstein - Beigeladene
zu 2) -. Die Baugrundstücke sind im Flächennutzungsplan der Verbandsgemeinde aus dem Jahr 2001 als
Sondergebiet Windkraft dargestellt. Im Juni 2005 hatte die Verbandsgemeinde einen
Aufstellungsbeschluss zur Änderung und Ergänzung des Flächennutzungsplans mit dem Ziel gefasst, die
kommunale Planung an den zwischenzeitlich fortgeschriebenen Regionalen Raumordnungsplan
Westpfalz 2004 anzupassen. Im Juli 2006 beantragte die Verbandsgemeinde die Zurückstellung der
Entscheidung über die Genehmigungsanträge. Mit Zurückstellungsbescheid vom 19. Juli 2006 verfügte
die Kreisverwaltung die Zurückstellung für den Zeitraum eines Jahres und ordnete dessen sofortige
Vollziehung an.
Den dagegen von der Antragstellerin gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Zurückstellungsbescheid lehnte das Verwaltungsgericht mit der
Begründung ab, dass das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Zurückstellungsbescheids
überwiege, weil sich der Bescheid als offensichtlich rechtmäßig erweise: § 15 Abs. 3 BauGB sei im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren anwendbar. Die Verbandsgemeinde habe den
Antrag innerhalb der 6-Monatsfrist nach § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB gestellt; die danach geforderte
förmliche Kenntnisnahme in einem Verwaltungsverfahren sei frühestens ab Eingang der
Genehmigungsanträge möglich gewesen; der Scoping-Termin im Oktober 2005 sei ein informeller Kontakt
„vor Beginn des Verfahrens“ gewesen. Für die Zurückstellung bestehe ein Sicherungsbedürfnis der
Verbandsgemeinde; dargelegte Planungsabsicht sei es, die bislang im Gebiet der Verbandsgemeinde
ausgewiesenen Konzentrationsflächen für Windenergieanlagen entsprechend dem Regionalen
Raumordnungsplan in einigen Ortsgemeinden zu erweitern und in anderen - so auch in der Gemarkung
Kreimbach-Kaulbach - aufzuheben oder doch zumindest zu verkleinern. Dieser Planungsabsicht laufe das
Vorhaben der Antragstellerin zuwider. Der festgesetzte Zurückstellungszeitraum sei nicht zu beanstanden,
weil der Zeitraum für die Bearbeitung des Baugesuchs erforderlich gewesen sei.
Zur Begründung der hiergegen eingereichten Beschwerde trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: §
15 Abs. 3 BauGB sei im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren bereits nicht anwendbar.
Die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der 6-Monatsfrist des § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB
sei nicht zwingend. Auch das Scoping-Verfahren sei Bestandteil eines förmlichen Verfahrens. Jedenfalls
fehle es aber an einer sicherungsbedürftigen Planung. § 15 Abs. 3 BauGB ermächtige nur zur Sicherung
eines solchen Flächennutzungsplans, mit dem erstmals eine Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB aufgestellt werde.
II.
Die Beschwerde ist nicht begründet.
Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung des von der Beigeladenen zu 2) zur Sicherung ihrer Flächennutzungsplanung nach § 35 Abs.
3 Satz 3 BauGB erwirkten Zurückstellungsbescheids vom 19. Juli 2006 das Suspensivinteresse der
Antragstellerin überwiegt. Zwar wirft der Rechtsstreit einige Fragen zur Auslegung des § 15 Abs. 3 BauGB
auf, die in der Rechtsprechung noch nicht geklärt sind und letztlich auch nur in einem Verfahren der
Hauptsache einer abschließenden Klärung zugeführt werden können. Jedoch spricht nach dem
bisherigen Sach- und Streitstand alles dafür, dass der Zurückstellungsbescheid auch im Verfahren der
Hauptsache Bestand haben wird. Angesichts dessen muss nach Auffassung des Senats das
Investitionsinteresse der Antragstellerin hinter dem nicht weniger gewichtigen Planungsinteresse der
Beigeladenen zu 2) zurückstehen. Die zur Begründung der Beschwerde vorgetragenen Gründe, auf deren
Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen keine andere
Entscheidung.
1. Zunächst spricht alles für die ( zumindest entsprechende) Anwendbarkeit des – durch das
Europarechtsanpassungsgesetz Bau eingeführten - Sicherungsmittels nach § 15 Abs. 3 BauGB auch im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (so: der Beschluss des 7. Senats des erkennenden
Gerichts vom 18. Februar 2005, BauR 2005, 1897; OVG NRW, BauR 2006, 1124; Berkemann, in:
Berkemann/Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, 2005, § 15 Rn. 39; Stock, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 15, Rn. 71 i i.V.m. Rn. 23; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 15
Rn. 26; Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 15 Rn. 4; offengelassen: OVG Berlin-Brandenburg,
Beschluss vom 15. September 2006 - 11 S 57.06 -).
Die Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung steht der
Zurückstellungsbefugnis nicht entgegen. Zwar erstreckt sich diese in § 13 BImSchG angeordnete Wirkung
nicht nur auf die von der Genehmigung eingeschlossenen anderen behördlichen Entscheidungen,
sondern erfasst auch das den Entscheidungen zugrunde liegende Verwaltungsverfahren (vgl. BVerwG,
NVwZ 2003, 750). Dies bedeutet, dass neben den in §§ 10 und 19 BImSchG in Verbindung mit der 9.
BImSchV geregelten Verfahrensbestimmungen das für die eingeschlossenen Genehmigungen
vorgesehene Verfahrensrecht grundsätzlich keine Anwendung findet (vgl. Seibert, in: Landmann/Rohmer,
Umweltrecht, § 13 BImSchG Rn. 41). Ferner trifft es zu, dass das Sicherungsmittel des Zurück-
stellungsbescheids – im Unterschied zur Veränderungssperre – gerade verfahrensbezogene Wirkungen
entfaltet. Indessen handelt es sich bei der Regelung über die Zurückstellung von Genehmigungsanträgen
nicht um eine Verfahrensvorschrift im engeren Sinne, die den Ablauf der Informationsbeschaffung zur
Vorbereitung der behördlichen Entscheidung steuert. Gerade aber für die Ausgestaltung des zur
Vorbereitung der Behördenentscheidung notwendigen Zusammenwirkens der Verfahrensbeteiligten
ordnet § 13 BImSchG aus Gründen der Verfahrensökonomie die Ausrichtung an einem einheitlichen
Verfahrensregime an (Verfahrenskonzentration). Die Zurückstellungsermächtigung in § 15 BauGB verhält
sich zu der Art und Weise der Ausgestaltung dieses Informationsbeschaffungsprozesses hingegen
neutral. Die durch den Zurückstellungsbescheid bewirkte Unterbrechung der Antragsbearbeitung stellt
sich lediglich als verfahrensbezogener Annex einer materiellen Regelung zur Sicherung der kommunalen
Planungshoheit dar. Bei diesem Verständnis behält die Zurückstellungsbefugnis in § 15 BauGB ihren
engen Bezug zur kommunalen Bauleitplanung und ist in jedem Genehmigungsverfahren ‑ zumindest
entsprechend - anwendbar, in dem die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens zu beurteilen
ist (vgl. Grauvogel und Rieger, jeweils a.a.O.). Die Erwähnung der Baugenehmigungsbehörde in § 15
Abs. 3 Satz 1 BauGB - ebenso wie in § 15 Abs. 1 Satz 1 BauGB - ist deshalb nicht als eine
Beschränkung der Zurückstellungsbefugnis auf allein baugenehmigungspflichtige Bauvorhaben zu
verstehen (vgl. Stock, a.a.O.).
Diese Auslegung entspricht auch den gesetzgeberischen Motiven. So ist § 15 Abs. 3 BauGB gerade und
vor allem deshalb eingeführt worden, um die Möglichkeiten zur kommunalplanerischen Steuerung von
Windenergieanlagen zu sichern. Umstritten war nur, ob die Zurückstellungsmöglichkeit bei
Windenergieanlagen auf ein Jahr beschränkt oder auch darüber hinaus eröffnet werden sollte (vgl.
Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 28. April
2004, BT-Drucks. 15/2996, S. 59 f.). Da bereits zum Zeitpunkt der Beratung und Beschlussfassung des
Europarechtsanpassungsgesetzes Bau Windkraftanlagen größeren Umfangs (Windfarmen) der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht unterlagen (vgl. die 4. BImSchV in der Fassung des
Gesetzes vom 27. Juli 2001 - BGBl. I S. 1950 -), sind die Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren nur
dahin zu verstehen, dass die Zurückstellungsbefugnis nach § 15 Abs. 3 BauGB einheitlich nicht nur für die
vereinzelt errichteten und baugenehmigungspflichtigen Windräder, sondern auch für die umfangreicheren
und immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen Anlagen eingeführt werden sollte.
2. Ferner teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Einhaltung der Antragsfrist nach § 15
Abs. 3 Satz 3 BauGB. Die dort vorgesehene Sechsmonatsfrist konnte hier frühestens mit Eingang der
Genehmigungsanträge bei der Kreisverwaltung am 18. Mai 2006 beginnen. Erst ab diesem Zeitpunkt
hatte die Verbandsgemeinde, die nach § 67 Abs. 2 GemO i.V.m. § 203 Abs. 2 BauGB Trägerin der
Flächennutzungsplanung ist, die Gelegenheit zur Sicherung ihrer Planung. Abgesehen davon ist ihre
Unterrichtung über die Bauvorhaben der Antragstellerin anlässlich des Scoping-Termins im Oktober 2005
für das Inlaufsetzen der Sechsmonatsfrist schon deshalb unerheblich, weil diese Vorbesprechung „vor
Beginn des Verfahrens“ (vgl. § 5 UVPG) stattgefunden hat. Aus diesem Grunde fehlt es insofern an der
von § 15 Abs. 3 Satz 3 BauGB geforderten förmlichen Kenntnisnahme der Gemeinde „in einem
Verwaltungsverfahren“.
3. Schließlich hat das Verwaltungsgericht auch zu Recht ein Sicherungsbedürfnis für die beabsichtigte
Änderungsplanung bejaht.
Dass auch die Änderung eines Flächennutzungsplans durch Zurückstellung eines Baugesuchs gesichert
werden kann, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 15 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Darin heißt es, dass auf
Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6
BauGB auszusetzen ist, wenn die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen,
zu ändern oder zu ergänzen, mit dem die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden
sollen. Diese Rechtswirkungen, nämlich die Konzentration der privilegierten Anlagen an bestimmten
Standorten mit der Folge ihres Ausschlusses an anderer Stelle im Plangebiet, können auch durch einen
geänderten Flächennutzungsplan erreicht werden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin enthält
der Text des § 15 Abs. 3 BauGB keinen Hinweis darauf, dass dieses Sicherungsinstrument nur für die
erstmalige Erstellung eines solchen Konzentrationsplans gelten soll.
Einem solchen Verständnis steht auch die Gesetzgebungsgeschichte entgegen. So hatte der
Referentenentwurf zum Baugesetzbuch vom 3. Juni 2003 lediglich in § 245 b BauGB-RE eine
vorübergehende Zurückstellungsmöglichkeit, und zwar begrenzt auf Biogasanlagen und auf gewerbliche
Tierhaltung, vorgesehen. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung hatte sich dann bereits dafür
entschieden, die Befugnis zur Zurückstellung aus dem Überleitungsrecht herauszunehmen und im
Grundsatz eine zeitlich unbefristete Rückstellungsmöglichkeit zu schaffen, und zwar ohne die
vorgenannte Einschränkung auf Biogasanlagen und auf gewerbliche Tierhaltung. Allerdings sah § 15
Abs. 4 des Regierungsentwurfs vor, dass die Zurückstellungsmöglichkeit nach § 15 Abs. 3 für Vorhaben
nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB (Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie)
nur innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr ab Inkrafttreten des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau
gelten sollte (vgl. BT-Drucks. 15/2250, S. 14, 52). Dem ist der Bundesrat in seiner Stellungnahme vom 2.
Dezember 2003 (BR-Drucks. 756/03, S. 16) entgegengetreten. Er hat die Forderung nach Streichung von
§ 15 Abs. 4 des Gesetzentwurfs damit begründet, dass sich ein Bedarf zur Steuerung privilegierter
Vorhaben im Außenbereich grundsätzlich für jede Art von Vorhaben in gleicher Weise auch erst zukünftig
stellen könne, zum Beispiel durch technische Entwicklungen, Änderung von tatsächlichen Gegebenheiten
oder Änderung des Konzepts von Raumordnungsplanungen. Es sei daher nicht gerechtfertigt, die
Zurückstellungsmöglichkeit für eine bestimmte Art von Vorhaben auf einen bestimmten Zeitraum nach
Verkündung des Gesetzes zu beschränken. Dem ist der Ausschluss für Verkehr, Bau- und
Wohnungswesen in seiner Beschlussempfehlung vom 28. April 2004 (vgl. BT-Drucks. 15/2996, S. 26 f.)
und letztlich auch der Gesetzgeber gefolgt (vgl. zur Gesetzgebungsgeschichte insgesamt: Berkemann,
a.a.O., Rn. 2 bis 4). Auch die Motive des Gesetzgebers sprechen somit dafür, dass mit § 15 Abs. 3 BauGB
eine dauerhafte Sicherungsmöglichkeit für die Konzentrationsplanung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
geschaffen werden sollte und diese Sicherungsmöglichkeit sich ‑ nach dem Wortlaut eindeutig - auch auf
die Änderung einer solchen Planung erstrecken sollte.
Die von der Antragstellerin geltend gemachte Gefahr einer Dauerblockade durch andauernde Änderung
bestehender Flächennutzungspläne und daran anknüpfende Zurückstellungsgesuche besteht nicht. Denn
ein Zurückstellungsgesuch nach § 15 Abs. 3 BauGB ist nur dann begründet, wenn ein Sicherungs-
bedürfnis für die Planung besteht, was bei einer reinen Negativplanung, die nur den Ausschluss einzelner
Vorhaben bezweckt, gerade nicht der Fall ist (vgl. Berkemann, a.a.O., Rn. 19).
Mangels weiterer Beschwerdegründe kann ergänzend auf die zutreffenden Gründe im Beschluss des
Verwaltungsgerichts verwiesen werden.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
gez. Dr. Held gez. Schauß gez. Utsch