Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 03.12.2003
OVG NRW: anhänger, fahrzeug, juristische person, verordnung, genehmigung, verkehrssicherheit, örtliche zuständigkeit, energie, abschleppen, dienstleistungsfreiheit
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 1793/03
Datum:
03.12.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 A 1793/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 K 5388/01
Tenor:
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts E.
vom 23. Januar 2003 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
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Die Klägerin ist ein in den Niederlanden ansässiges Busunternehmen. Sie verfügt über
20 Reisebusse, die in ganz Europa unterwegs sind, sowie ein vierachsiges
Bergungsfahrzeug, mit dem sie defekte eigene Busse, aber auch liegen gebliebene
Busse und LKW's anderer Firmen im gesamten Bundesgebiet zur Reparatur nach
Hause schleppt. Mit Bescheid vom 31. März 2000 erteilte der Beklagte der Klägerin eine
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen als Dauergenehmigung für
den Zeitraum vom 31. März 2000 bis 31. März 2001. Gemäß der damit verbundenen
Auflage wurde die Rückführung von defekten Zugmaschinen, LKW's und Omnibussen
der Fabrikate DAF und Scania genehmigt, sofern nicht in Deutschland eine vom Ort des
Schleppens näher gelegene Werkstatt vorhanden ist, die in der Lage ist, die
erforderliche Reparatur durchzuführen.
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Am 18. Februar 2001 beantragte die Klägerin die Erteilung einer weiteren
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen.
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Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 2. April 2001 mit der Begründung
ab, nach Auffassung der obersten Verkehrsbehörden der Länder sollten künftig keine
Ausnahmegenehmigungen mehr für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland
erteilt werden. Es sei nur noch möglich, in wenigen Einzelfällen
Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, wobei der örtliche Bereich auf Nordrhein-
Westfalen und der Schleppvorgang auf 100 km Entfernung zu beschränken sei. Eine
derartige Genehmigung wurde der Klägerin auf ihren weiteren Antrag unter dem 22. Mai
2001 für die Dauer eines Jahres erteilt.
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Gegen den Bescheid vom 2. April 2001 legte die Klägerin unter dem 23. April 2001
Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte: 80% ihrer Busse würden in den
Niederlanden hergestellt. Deshalb sei es vor allem bei größeren Reparaturen nicht
immer möglich, den Schaden im Ausland zu beheben. In Anbetracht der Auslastung der
Busse sei es dringend erforderlich, diese schnellstens zur Reparatur nach Hause zu
holen. Eine Einschränkung des Schleppvorgangs auf 100 km sei nicht realisierbar. In
das Spezialabschleppfahrzeug sei ein Betrag von 400.000,- NLG investiert worden. Ihr
sei bekannt, dass einigen Kollegen in den Niederlanden eine Ausnahmegenehmigung
zum Schleppen ohne Zeitdauer erteilt worden sei.
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Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2001 wies die Bezirksregierung E. den
Widerspruch zurück. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland lägen
nicht vor. Das Schleppen eines Fahrzeugs beeinträchtige die Sicherheit des Verkehrs in
erheblichem Maße und müsse daher so kurz wie möglich gehalten werden. Fahrzeuge,
die nicht betriebsfähig seien, sollten so schnell als möglich zu einem möglichst nahe
gelegenen Bestimmungsort gebracht werden. Dem stehe entgegen, wenn, wie von der
Klägerin vorgesehen, Reisebusse durch das gesamte Bundesgebiet geschleppt
würden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Reisebusse der Klägerin in einem
erheblichen Umfang in Deutschland eingesetzt würden und so recht häufig
Schleppvorgänge notwendig werden könnten. Die Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland
widerspreche dem Zweck der Regelung, die einer Gefährdung der Verkehrssicherheit
entgegenwirken solle. Es würden grundsätzlich zeitlich befristete
Ausnahmegenehmigungen erteilt.
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Die Klägerin hat am 28. August 2001 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie
vorgetragen, die Regelung des § 33 Abs. 1 StVZO sei auf das Abschleppen
betriebsunfähiger Fahrzeuge nicht anwendbar. Sie schleppe die Fahrzeuge nicht mit
einer Schleppstange ab, sondern verankere sie auf einem schweren, hydraulischen
Liftarm. Bremsen und Beleuchtung würden an das Zugfahrzeug angeschlossen. Des
weiteren sei die Beförderung von beschädigten oder reparaturbedürftigen Fahrzeugen
nach der EWG-Verordnung Nr. 881/92 vom 26. März 1992 von allen die
Gemeinschaftslizenz betreffenden Regelungen und sonstigen Genehmigungspflichten
befreit. Durch die Erteilung der Ausnahmegenehmigung sei ein Vertrauenstatbestand
geschaffen worden, da die Klägerin im Hinblick hierauf das Spezial-Abschleppfahrzeug
erworben habe.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 2. April 2001 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 26. Juli 2001 zu verpflichten, der
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Klägerin die beantragte Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen
gemäß § 33 StVZO zu erteilen.
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat er auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide verwiesen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. Januar 2003 abgewiesen. Die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung lägen nicht vor. Es sei
bereits zweifelhaft, ob der Beklagte für die Erteilung von Erlaubnissen der beantragten
Art überhaupt sachlich und örtlich zuständig sei. Aus der Zuständigkeitszuweisung nach
§ 2 ZustVO StVZO folge keine Zuweisung der Entscheidung über
Ausnahmegenehmigungen nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO an die
Kreisordnungsbehörden. Die örtliche Zuständigkeit bestimme sich nicht nach § 68 Abs.
2 Satz 1 StVZO, da die Klägerin weder einen Wohnort noch einen Aufenthaltsort noch
eine Niederlassung in Deutschland habe. Eine andere Zuständigkeitsbestimmung finde
sich nicht. Die Klage könne auch deshalb keinen Erfolg haben, weil die getroffene
Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden sei. Die Behörde habe sich von dem
Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober 2000 leiten lassen. Danach sei für das Schleppen
von Fahrzeugen ein strenger Maßstab anzulegen. Der örtliche Bereich sei auf
Nordrhein-Westfalen und der Schleppvorgang auf 100 km zu beschränken. Das gelte
auch für Schleppvorgänge ausländischer Unternehmen. Dies entspreche Sinn und
Zweck der Straßenverkehrs- Zulassungs-Ordnung, wonach betriebsunfähige Fahrzeuge
aus Gründen der Verkehrssicherheit nur bis zur nächstgelegenen Werkstatt
abgeschleppt werden könnten. Das von der Klägerin benutzte Schleppfahrzeug
begründe auf Grund seines Gewichts und seiner Länge ein erhebliches
Verkehrshindernis. Aus einer bisher geübten Praxis könne die Klägerin keinen
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung für die Zukunft
herleiten. Die Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den
Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder
nach einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten finde keine
Anwendung, da das Schleppen von reparaturbedürftigen oder betriebsunfähigen
Bussen oder LKW's nicht den Zugang zum Güterverkehrsmarkt betreffe.
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Der Senat hat die Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 13. August 2003
zugelassen.
14
Die Klägerin begründet ihre Berufung im wesentlichen damit, dass der
Ablehnungsbescheid bereits wegen Fehlens einer Zuständigkeitszuweisung an den
Beklagten aufzuheben sei. Für das konkrete Begehren der Klägerin bedürfe es keiner
besonderen Genehmigung. Die EWG-Verordnung Nr. 881/92, die jedenfalls analog
anwendbar sei, lasse die Intention des Gesetzgebers erkennen, auch im Bereich des
Straßenverkehrs einen Beitrag zur Vollendung des Binnenmarktes leisten zu wollen.
Der Anwendungsbereich der Verordnung sei nicht auf den grenzüberschreitenden
gewerblichen Güterkraftverkehr beschränkt. Auch die grenzüberschreitende
Beförderung von beschädigten LKW's und Bussen unterfalle dem gesetzgeberischen
Gedanken, den beruflichen Kraftverkehr zu erleichtern und den beruflichen Wettbewerb
auf der Straße zu egalisieren. Grenzüberschreitender Verkehr sei zudem jede
15
Beförderung. In den Niederlanden bestünden für vergleichbare Transporte keine
Zugangsbeschränkungen. Die Versagung der begehrten uneingeschränkten
Dauergenehmigung für das Schleppen eigener und fremder nicht betriebsbereiter
Fahrzeuge greife in das Recht der freien Berufsausübung der Klägerin ein. Von einer
Verweigerung jeglicher Ausnahmegenehmigungen sei in dem Erlass des Ministeriums
für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen an
keiner Stelle die Rede. Mit der Möglichkeit einer sachgerechten (positiven)
Ermessensentscheidung setze sich der Ablehnungsbescheid nicht auseinander. Die
Transportfahrten der Klägerin beeinträchtigten auch nicht die Leichtigkeit und
Flüssigkeit des Straßenverkehrs. Die streitgegenständliche Fahrzeugkombination
entspreche technisch, in der Gesamtlänge und von der Geschwindigkeit her einem
normalen Dreiachs-LKW mit einem Zentralachsanhänger. Eine Anpassung an den
normal fließenden Verkehr sei ohne weiteres möglich. Durch die mehrfache Erteilung
der Genehmigungen sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, der zu
erheblichen wirtschaftlichen Dispositionen der Klägerin geführt habe.
Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung
seines Bescheides vom 2. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E. vom 26. Juli 2001 der Klägerin die beantragte
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO zu
erteilen,
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hilfsweise festzustellen, dass der von der Klägerin bezeichnete Fahrzeugeinsatz einer
Erlaubnis nicht bedarf.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind die beim Schleppen bestehenden
spezifischen Gefahren von Dipl.-Ing. L. vom Ministerium für Verkehr, Energie und
Landesplanung näher erläutert worden. Während es bei normalen Zugkombinationen
definierte Fahrzeuge mit bekanntem Fahr- und Bremsverhalten gebe, sei bei einem
Schleppvorgang das Brems- und Fahrverhalten in der Kombination nicht bekannt, weil
das geschleppte Fahrzeug nicht als Anhänger zugelassen sei. Je nach Bauweise der
Busse verändere sich die Gesamtlänge der Zugkombination und damit auch das Fahr-
und Bremsverhalten. Besondere Gefahren ergäben sich daraus, dass die hier in Rede
stehenden Schleppkombinationen üblicherweise länger als 18 m seien. Zwar könne mit
einem Zuggutachten die Verkehrssicherheit einer bestimmten, genau definierten
Kombination hinreichend sicher festgestellt werden. Das Zuggutachten könne sich aber
immer nur entweder auf betriebsbereite Fahrzeuge beziehen oder auf Fahrzeuge, die
näher definierte Schäden aufwiesen. Ergänzend wird auf die Niederschrift vom 3.
Dezember 2003 verwiesen.
21
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang.
22
Entscheidungsgründe:
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Die zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung der Klägerin hat weder mit
dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen. Die Versagung der beantragten Ausnahmegenehmigung durch den
Bescheid des Beklagten vom 2. April 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids
der Bezirksregierung E. vom 26. Juli 2001 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht
in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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1. Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin die
Erteilung einer unbeschränkten Dauerausnahmegenehmigung zum Schleppen von
eigenen und Fremdfahrzeugen aus und durch die Bundesrepublik Deutschland begehrt,
ist zulässig. Nach ihrem erkennbaren und in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat klargestellten Ziel war die Klage - ebenso wie das vorangegangene
Verwaltungsverfahren - nicht auf die Verlängerung der unter Auflagen erteilten
Genehmigung vom 31. März 2000 beschränkt.
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2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zum
Schleppen von Fahrzeugen nach § 33 Abs. 1 StVZO.
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Für die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung ist im vorliegenden Fall der
Beklagte örtlich und sachlich zuständig (a). Bei den von der Klägerin beabsichtigten
Transportvorgängen handelt es sich nicht um ein zulässiges Abschleppen im Sinne des
§ 18 Abs. 1 StVZO, sondern um ein Schleppen von Fahrzeugen im Sinne des § 33
StVZO. Kraftfahrzeuge als Anhänger zu betreiben, ist gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO
grundsätzlich unzulässig und nur in Ausnahmefällen mit Genehmigung der
Zulassungsbehörde erlaubt (b). Der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung bedarf es
auch für ausländische Fahrzeuge (c). Die Bestimmung in Nr. 3 des Anhangs II der
Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum
Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem
Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten, die die Beförderung von
beschädigten oder reparaturbedürftigen Fahrzeugen von allen die Gemeinschaftslizenz
betreffenden Regelungen und sonstigen Genehmigungspflichten befreit, steht der
Anwendbarkeit des § 33 StVZO nicht entgegen (d). Die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde.
Ermessensfehler sind nicht ersichtlich (e).
27
a) Für die Erteilung einer Genehmigung auf der Grundlage von § 33 Abs. 1 Satz 2
StVZO ist der Beklagte sachlich zuständig. Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 StVZO wird diese
Verordnung, soweit nicht die höheren Verwaltungsbehörden zuständig sind, von den
nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder den Behörden,
denen durch Landesrecht die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde zugewiesen
werden, ausgeführt. Untere Verwaltungsbehörden im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 1, 1.
Alt. StVZO sind gemäß § 1 der Verordnung über die Bestimmung der zuständigen
Behörden nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (ZuständigkeitsVO StVZO -
ZustVO StVZO) vom 6. Januar 1999 (GV. NRW. 1999, S. 33) die
Kreisordnungsbehörden. Demgegenüber betrifft die Zuständigkeitszuweisung an die
Kreisordnungsbehörden nach § 68 Abs. 1 S. 1, 2. Alt. StVZO i.V.m. § 2 Nr. 2 ZustVO
StVZO die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO.
Danach können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen
bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stellen von allen Vorschriften dieser
Verordnung in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne
Antragsteller Ausnahmen genehmigen. Es kann offen bleiben, ob die Erteilung einer
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Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO eine
abschließende Regelung darstellt oder ob daneben die Möglichkeit der Genehmigung
einer Ausnahme vom Verbot des Schleppens von Fahrzeugen gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 2
StVZO besteht,
vgl. zur Ausnahmebestimmung des § 15 e Abs. 2 Nr. 1 StVZO a.F.: BVerwG, Urteil vom
8. Dezember 1993 - 11 C 40/92 -, NVwZ-RR 1995, 169
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Der Beklagte hat sich bei seiner Entscheidung über den Antrag der Klägerin nur auf §
33 StVZO bezogen und die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1
Nr. 2 StVZO (zuständigkeitshalber) unerörtert gelassen. Für die Genehmigung von
Ausnahmen von den Bau- und Betriebsvorschriften der StVZO für Fahrzeuge über
einem zulässigen Gesamtgewicht von 3,5 t ist gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO i.V.m. § 2
Nr. 2 ZustVO StVZO die oberste Landesbehörde zuständig.
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Der Beklagte ist für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 33 StVZO auch
örtlich zuständig. Eine ausdrückliche Regelung hierfür fehlt allerdings. Grundsätzlich ist
gemäß § 68 Abs. 2 StVZO, soweit nichts anderes vorgeschrieben ist, die Behörde des
Wohnorts örtlich zuständig, mangels eines solchen die Behörde des Aufenthaltsorts des
Antragstellers oder Betroffenen, bei juristischen Personen, Handelsunternehmen oder
Behörden die Behörde des Sitzes oder des Orts der beteiligten Niederlassung oder
Dienststelle. § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO erklärt die Zulassungsbehörden für zuständig.
Zulassungsbehörden sind nach § 23 Abs. 1 Satz 1 StVZO die Verwaltungsbehörden, in
deren Bezirk das Fahrzeug seinen regelmäßigen Standort haben soll. Ein regelmäßiger
Standort im Inland soll für das in den Niederlanden zugelassene Bergungsfahrzeug
jedoch nicht begründet werden. Die Zuständigkeitsregelung in § 68 Abs. 2 StVZO führt
ebenfalls nicht weiter. Den hier vorliegenden Fall, dass der Antragsteller oder Betroffene
im Inland weder einen Wohn- noch einen Aufenthaltsort hat, und als juristische Person
oder Handelsunternehmen auch nicht über einen Sitz oder eine Niederlassung in
Deutschland verfügt, erfasst § 68 Abs. 2 StVZO nicht. Die mangelnde Regelung der
örtlichen Zuständigkeit hat jedoch nicht zur Folge, dass die den unteren
Verwaltungsbehörden aufgrund ihrer sachlichen Zuständigkeit (§ 68 Abs. 1 Satz 1
StVZO) obliegenden Verwaltungstätigkeiten unterbleiben. Vielmehr kann in dem Fall, in
dem keine abschließende spezielle Zuständigkeitsregelung besteht, ergänzend auf die
Vorschrift des § 3 VwVfG NRW zurückgegriffen werden.
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Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 3 Rn. 3.
32
Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW ist die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk der
Anlass für die Amtshandlung hervortritt. Sind nach § 3 Abs. 1 VwVfG NRW mehrere
Behörden zuständig, so entscheidet die Behörde, die zuerst mit der Sache befasst
worden ist (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW). Bei einem Schleppvorgang sind als Anlass
für die Amtshandlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar. Jedenfalls dann, wenn -
wie hier - die Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung für das Schleppen von
Fahrzeugen mit einem ausländischen Bergungsfahrzeug begehrt wird, erscheint es in
Anlehnung an § 3 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW sachgerecht, wenn zur
Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit auf den Ort des gewöhnlichen Grenzübertritts
des Schleppfahrzeugs abgestellt wird. Eine vergleichbare Regelung ist in der Richtlinie
für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 70 StVZO für bestimmte
Arbeitsmaschinen und bestimmte andere Fahrzeugarten (Richtlinie zu § 70 StVZO) vom
12. Mai 1980 (VkBl. S. 433) getroffen. Nach Vorbemerkung Nr. 8 dieser Richtlinie
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erteilen Ausnahmegenehmigungen von den Vorschriften der §§ 32 und 34 StVZO für
Halter außerdeutscher Kraftfahrzeuge und Anhänger, die nach der Verordnung über den
internationalen Kraftfahrzeugverkehr zum vorübergehenden Verkehr in der
Bundesrepublik Deutschland zugelassen werden sollen, die zuständigen Behörden, in
deren Gebiet die Grenzübergangsstelle liegt. Der Senat merkt insoweit an, dass es in
Anbetracht der Vielzahl unterschiedlicher Lebenssachverhalte bei Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung nach § 33 StVZO für ausländische Schleppfahrzeuge sinnvoll
wäre, eine entsprechende klarstellende Regelung zu treffen.
b) Die Klägerin bedarf für die von ihr beabsichtigten Schleppvorgänge einer
Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 1 StVZO. Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart
zum Betrieb als Kraftfahrzeuge bestimmt sind, dürfen gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO
nicht als Anhänger betrieben werden. Beim Schleppen im Sinne dieser Vorschrift
handelt es sich um das Mitführen eines Kraftfahrzeugs auf dessen Rädern hinter einem
anderen Kraftfahrzeug, soweit kein zulässiges Abschleppen vorliegt. Dabei kann es sich
sowohl um ein betriebsfähiges Kraftfahrzeug handeln als auch um ein betriebsunfähiges
Kraftfahrzeug, sofern bei diesem die Voraussetzungen des Abschleppens nicht
gegeben sind.
34
Vgl. Reichart, Strafrechtliche Aspekte des Schleppens und Abschleppens im
öffentlichen Straßenverkehr, NJW 1994, 103.
35
Busse und LKWs, die im Bundesgebiet liegen geblieben sind und mit Hilfe eines
Bergungsfahrzeugs in die eigene Werkstatt der Klägerin in den Niederlanden
transportiert werden sollen, sind zum Betrieb als Kraftfahrzeug bestimmte Fahrzeuge,
die gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO als Anhänger verwendet werden. Dabei kommt es
nicht darauf an, ob die Busse und LKWs, die die Klägerin abtransportieren möchte, im
konkreten Einzelfall betriebsfähig oder betriebsunfähig sind, d.h. wegen technischer
Mängel nicht in Betrieb gesetzt werden können oder aus Sicherheitsgründen nicht in
Betrieb gesetzt werden dürfen. Ein zulässiges Abschleppen im Sinne des § 18 Abs. 1
StVZO liegt bei den von der Klägerin beabsichtigten Fahrten nicht vor. Nach dieser
Vorschrift sind Kraftfahrzeuge, die als betriebsunfähig abgeschleppt werden, nicht als
Anhänger zu betrachten, so dass für den Abschleppvorgang weder die Zustimmung der
Zulassungsstelle erforderlich ist, noch die Sondervorschriften des § 33 Abs. 2 StVZO
gelten.
36
Vgl. BGH, Beschluss vom 27. August 1969 - 4 StR 192/69 -, NJW 1969, 2155; OLG
Celle, Urteil vom 30. Oktober 1961 - 5 U 42/61 -, DAR 1962, 153; OLG Hamm, Urteil
vom 26. November 1965 - 3 Ss 1116/65 -, VRS 30, 137; Hentschel,
Straßenverkehrsrecht, 36. Aufl., § 33 StVZO, Rn. 3.
37
Die Bestimmung des § 18 Abs. 1 StVZO ist als Ausnahmevorschrift im Interesse der
Verkehrssicherheit eng auszulegen. Voraussetzung für ihre Anwendung ist, dass
gerade die Betriebsunfähigkeit des Fahrzeugs zu einer derartigen Notmaßnahme
zwingt. Neben der Notwendigkeit, betriebsunfähige Fahrzeuge möglichst schnell vom
öffentlichen Verkehrsgrund zu entfernen, können auch wirtschaftliche Belange des
Fahrzeughalters die für das Abschleppen gewährten Erleichterungen rechtfertigen.
Dabei ist unerheblich, ob das Fahrzeug zur Instandsetzung oder Verwertung gebracht
wird, soweit es nur zu einem möglichst nahe gelegenen geeigneten Bestimmungsort
geschleppt wird. Ob als Ziel des Abschleppens eine besondere Fachwerkstätte in
Anspruch genommen werden darf oder ob andere Werkstätten dieser Qualität näher
38
liegen, hängt von den gegebenen Umständen, insbesondere der Art des Fahrzeugs und
seines instandsetzungsbedürftigen Schadens und der Leistungsfähigkeit der
Werkstätten ab.
Vgl. BayObLG, Beschluss vom 11. Juni 1991 -1 St 105/91 -, DAR 1992, 362.
39
Um ein solches Abschleppen im Sinne des § 18 Abs. 1 StVZO handelt es sich hier
nicht. Ziel der Klägerin ist es, liegen gebliebene Busse und LKWs unabhängig von
Standort, Schaden und Fahrzeugtyp abzutransportieren. Die Fahrzeuge sollen gerade
nicht zum nächsten geeigneten Bestimmungsort geschleppt werden, sondern zum
Betriebsstandort der Klägerin in den Niederlanden. Zu einer derartigen, allein den
wirtschaftlichen Belangen der Klägerin dienenden Beförderung im Schlepp - ggf. über
weite Strecken - zwingt die Betriebsunfähigkeit der Busse und LKWs in aller Regel
nicht. Die beabsichtigten Fahrten sind von dem Notbehelfsgedanken des § 18 Abs. 1
StVZO nicht mehr gedeckt; sie sind grundsätzlich unzulässig (§ 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO)
und nur in Ausnahmefällen mit Genehmgiung der Zulassungsbehörde erlaubt.
40
c) Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO für das
grundsätzlich unzulässige Schleppen von Bussen und LKWs ist auch nicht deshalb
entbehrlich, weil es sich bei dem Bergungsfahrzeug der Klägerin und/oder den
geschleppten Fahrzeugen um ausländische Fahrzeuge handelt. Nach § 18 Abs. 1
StVZO dürfen Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger auf öffentlichen Straßen nur in
Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer Betriebserlaubnis und durch
Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der zuständigen Verwaltungsbehörde zum
Verkehr zugelassen sind. Hiervon macht § 1 Abs. 1 der Verordnung über den
internationalen Kraftfahrzeugverkehr vom 12. November 1934 (RGBl I S. 1137), zuletzt
geändert am 20. Juli 2000 (BGBl I S. 437) - im folgenden: IntVO - eine Ausnahme für
ausländische Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger. Diese sind zum
vorübergehenden Verkehr auf öffentlichen Straßen im Inland zugelassen, wenn für sie
von der zuständigen Stelle entweder ein internationaler Zulassungsschein oder ein
ausländischer Zulassungsschein ausgestellt und im Inland kein regelmäßiger Standort
begründet ist. § 1 Abs. 1 IntVO stellt im Ausland zugelassene Kraftfahrzeuge und ihre
Anhänger nicht nur von den inländischen Vorschriften über das Zulassungsverfahren,
sondern auch von den sachlich-rechtlichen Bestimmungen, d.h. von den
Beschaffenheitsvorschriften und Ausrüstungsvorschriften des inländischen
Zulassungsrechts frei. Dies ergibt sich einmal daraus, dass der Zweck des § 1 Abs. 1
IntVO, den Kraftfahrzeugverkehr auch über die Staatsgrenzen hinweg zu ermöglichen,
angesichts der in den verschiedenen Rechtsordnungen geltenden unterschiedlichen
Beschaffenheitsvorschriften und Ausrüstungsvorschriften gar nicht zu erreichen wäre,
zum anderen auch daraus, dass § 3 IntVO die Vorschriften über Gewicht und
Abmessungen (§§ 32, 34 StVZO) ausdrücklich auch auf ausländische Kraftfahrzeuge
und Anhänger anwendbar erklärt; letztere Regelung setzt als selbstverständlich voraus,
dass im übrigen die Beschaffenheitsvorschriften und Ausrüstungsvorschriften der
Straßenverkehrs- Zulassungs-Ordnung für unter § 1 Abs. 1 IntVO fallende ausländische
Kraftfahrzeuge nicht gelten.
41
Vgl. BayObLG München, Urteil vom 27. Juli 1977 - 1 Ob Owi 102/77 -, DAR 1978, 110,
m.w.N.
42
Für die Klägerin bedeutet das, dass sie auf der Grundlage von § 1 Abs. 1 IntVO ihre in
den Niederlanden zugelassenen Fahrzeuge (Busse, Bergungsfahrzeug) vorübergehend
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auch im Inland auf öffentlichen Straßen verwenden darf, ohne dass diese in
Deutschland zugelassen und den Beschaffenheits- und Ausrüstungsvorschriften der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung entsprechen müssen. Aus § 1 Abs. 1 IntVO folgt
jedoch nicht, dass das Schleppen liegen gebliebener Busse und LKWs im
Bundesgebiet durch die Klägerin zugelassen ist und einer Ausnahmegenehmigung
nicht bedarf. § 33 Abs. 1 StVZO stellt weder für das schleppende Fahrzeug noch für das
geschleppte Fahrzeug sachlich-rechtliche Zulassungsvoraussetzungen auf, von denen
die Vorschrift des § 1 Abs. 1 IntVO freistellt. Das schleppende Fahrzeug ist, je nach
dem, ob es sich um ein in- oder ausländisches Kraftfahrzeug handelt, entweder gemäß
§ 18 StVZO oder gemäß § 1 Abs. 1 IntVO bereits zum (vorübergehenden) Verkehr im
Inland zugelassen; ggf. bedarf es einer Ausnahmegenehmigung von den Vorschriften
über Gewicht und Abmessungen nach § 70 Abs. 1 StVZO. Das geschleppte Fahrzeug
wird entgegen seiner Bestimmung als Kraftfahrzeug als Anhänger verwendet. Als
solcher ist das Fahrzeug nicht zum Verkehr zugelassen. Die Erteilung der für den
Betrieb erforderlichen Ausnahmegenehmigung hat zur Folge, dass das geschleppte
Fahrzeug als zulassungsfreier Anhänger gilt (§ 33 Abs. 2 Nr. 2 StVZO); eine Zulassung
im Sinne des § 18 StVZO liegt darin nicht. Die für den genehmigten Schleppvorgang
geltenden Sondervorschriften des § 33 Abs. 2 StVZO stellen keine
Zulassungsvorschriften dar.
Die Freistellung vorübergehend im Inland verkehrender ausländischer Kraftfahrzeuge
von den inländischen Vorschriften über das Zulassungsverfahren sowie den
inländischen Beschaffenheits- und Ausrüstungsvorschriften steht der Anwendbarkeit
des § 33 StVZO darüber hinaus auch deshalb nicht entgegen, weil § 1 Abs. 1 IntVO
nicht die vorübergehende Benutzung eines im Ausland zugelassenen Kraftfahrzeugs
als Anhänger im Inland gestattet. Gemäß § 1 Abs. 2 IntVO müssen ausländische
Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger, die nach § 1 Abs. 1 IntVO mit
internationalem oder ausländischem Zulassungsschein zum vorübergehenden Verkehr
zugelassen sind, hinsichtlich Bau und Ausrüstung mindestens den Bestimmungen der
Artikel 38 und 39 und der Anhänge 4 und 5 des Übereinkommens über den
Straßenverkehr vom 8. November 1968 (BGBl. 1977 II S. 809) entsprechen. Nach
Anhang 5 Abs. 2 findet der Ausdruck "Anhänger" nur auf solche Anhänger Anwendung,
die dazu bestimmt sind, an ein Kraftfahrzeug angehängt zu werden. Dazu gehören
Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart zum Betrieb als Kraftfahrzeug bestimmt sind, nicht.
Das schließt es aus, dass ausländische Kraftfahrzeuge gemäß § 1 Abs. 1 IntVO
aufgrund eines internationalen oder ausländischen Zulassungsscheins als Anhänger
zum vorübergehenden Verkehr im Inland zugelassen sind. Sie dürfen daher ebenso
wenig wie inländische Fahrzeuge als Anhänger betrieben werden. Etwas anderes ergibt
sich auch nicht aus § 7 Abs. 2 IntVO. Die Vorschrift regelt die Zulassung von nicht zum
Verkehr zugelassenen Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeuganhängern, die im Inland
keinen regelmäßigen Standort haben und mit eigener Triebkraft bzw. hinter einem
Kraftfahrzeug aus dem Geltungsbereich der Verordnung verbracht werden sollen.
Kraftfahrzeuge, die als Anhänger in das Ausland geschleppt werden sollen, sind davon
nicht erfasst.
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Das grundsätzliche Verbot des Schleppens von Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO gilt
nach alledem für alle im Inland auf öffentlichen Straßen verkehrenden Fahrzeuge. Das
entspricht auch Sinn und Zweck der Vorschrift, die den Gefahren bei der Verwendung
von Kraftfahrzeugen als Anhänger entgegenwirken und damit der Erhaltung der
Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Verkehrsflächen dienen soll.
45
d) Die Bestimmung gemäß Nr. 2 des Anhangs II der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des
Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der
Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch einen
oder mehrere Mitgliedstaaten (VO-EWG Nr. 881/92), nach der die Beförderung von
beschädigten oder reparaturbedürftigen Fahrzeugen von allen die Gemeinschaftslizenz
betreffenden Regelungen und sonstigen Genehmigungspflichten befreit ist, hat nicht zur
Folge, dass die Klägerin einer Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 2 StVZO nicht
bedarf. Bei dem von der Klägerin beabsichtigten Schleppen defekter Busse und LKWs
handelt es sich zwar um eine Beförderung im Sinne der VO-EWG Nr. 881/92.
Beförderung von Gütern mit einem Kraftfahrzeug ist das Fortbewegen der Güter mit Hilfe
eines Kraftfahrzeugs. Dabei ist es gleichgültig, ob die Güter auf dem Kraftfahrzeug oder
einem Anhänger, der von einem Kraftfahrzeug gezogen wird, geladen sind oder ob das
Kraftfahrzeug nur als Zugkraft für einen beladenen oder unbeladenen fremden
Anhänger oder ein abzuschleppendes Fahrzeug benutzt wird.
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Vgl. Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, Güterkraftverkehrsrecht, 3. Band, N § 1 Nr. 1.
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Soll ein beschädigtes oder reparaturbedürftiges Fahrzeug im Sinne der Nr. 2 des
Anhangs II zur VO-EWG Nr. 881/92 befördert werden, spielt es keine Rolle, ob das
beschädigte Fahrzeug geschleppt oder auf der Ladefläche eines LKW transportiert wird.
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Vgl. zur entsprechenden Vorschrift in § 2 Abs. 1 Nr. 3 GÜKG: Lammich/Pöttinger,
Gütertransportrecht, § 2 GÜKG Rn. 10.
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Die Genehmigungspflicht für das Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2
StVZO stellt jedoch keine die Gemeinschaftslizenz betreffende Regelung oder eine
sonstige Genehmigungspflicht im Sinne des Anhangs II der VO-EWG Nr. 881/92 dar.
Die Freistellung betrifft nur Bestimmungen, die den Zugang des Transportunternehmers
(vgl. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie) zum Güterkraftverkehrsmarkt regeln. Das ergibt sich aus
dem Zusammenhang sowie Sinn und Zweck der Verordnung Nr. 881/92. Die
Verordnung stellt gemeinsame Regeln für den Marktzugang im grenzüberschreitenden
Güterkraftverkehr im Gebiet der Gemeinschaft auf. Ziel ist die Herstellung der
Dienstleistungsfreiheit. Zu diesem Zweck wurden die früher bestehenden, bilateralen
Fahrten-Kontingente oder Mengenbegrenzungen ebenso beseitigt wie
Diskriminierungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit oder des Betriebssitzes.
Stattdessen wurde mit der Gemeinschaftslizenz eine Marktzugangsregelung eingeführt,
die allein auf qualitativen Kriterien beruht, denen die Güterkraftverkehrsunternehmer
genügen müssen. Der Bewerber muss in einem Mitgliedsstaat gemäß dessen
Rechtsvorschriften niedergelassen und dort nach den Bestimmungen über den Zugang
zum Beruf des Verkehrsunternehmers zur Durchführung von grenzüberschreitendem
Güterkraftverkehr berechtigt sein (Art. 3 Abs. 2 VO-EWG Nr. 881/92). Voraussetzung für
die Erteilung der Gemeinschaftslizenz und damit für den Marktzugang ist demnach die
Erfüllung der subjektiven Bedingungen für den Berufszugang.
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Vgl. Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, a.a.O., T 215 Art. 3.
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Die Freistellung von den die Gemeinschaftslizenz betreffenden Regelungen und
sonstige Genehmigungspflichten bedeutet mithin, dass für die in Anhang II genannten,
verkehrswirtschaftlich unbedeutenden Beförderungen die
Berufszugangsvoraussetzungen nicht erfüllt sein müssen. Um eine solche
Marktzugangsregelung, von der Beförderungen beschädigter oder reparaturbedürftiger
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Fahrzeuge befreit sind, handelt es sich bei § 33 StVZO ersichtlich nicht. Die Vorschrift
schafft keine zusätzliche Voraussetzung für die Zulassung zum grenzüberschreitenden
Güterkraftverkehr, sondern beschränkt die Ausübung der Tätigkeit, indem sie regelt, ob
und wie im Einzelfall die Beförderung eines defekten Fahrzeugs durchgeführt werden
kann. Der freie Dienstleistungsverkehr im Gebiet der Gemeinschaft bleibt unberührt. Die
Klägerin ist nicht gehindert, auch im Bundesgebiet mit ihrem Bergungsfahrzeug
beschädigte oder reparaturbedürftige Fahrzeuge zu befördern.
e) Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO steht der zuständigen Behörde bei der Erteilung der
Ausnahmegenehmigung ein Ermessen zu. Die Ermessensentscheidung des Beklagten
kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob er die gesetzlichen
Grenzen seines Ermessens überschritten hat oder ob er von seinem Ermessen in einer
dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§
114 VwGO).
53
Bei der Entscheidung, ob das Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2
StVZO gestattet werden kann, ist zu beachten, dass das Merkmal der
Ausnahmesituation nicht als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung
verselbstständigt, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden
Ermessensentscheidung ist.
54
Vgl. zu § 70 StVZO: BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2002 - 3 C 33/01 - NZV 2002, 426;
Urteil des Senats vom 12. Mai 2000 - 8 A 2698/99 - NZV 2000, 514.
55
Die im Einzelfall mögliche Ausnahme vom Verbot des Schleppens durch eine
behördliche Ermessensentscheidung hat sich ferner an den Zielen des § 33 Abs. 1 Satz
1 StVZO sowie an den Zwecksetzungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in §
6 Abs. 1 Nr. 2 StVG zu orientieren,
56
vgl. Beschluss des Senats vom 9. Juli 2003 - 8 B 1362/03 -; VGH München, Urteil vom
10. Februar 1992 - 11 B 91.552 -, VRS 84, 65,
57
d.h. in erster Linie an der Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen
Straßen.
58
Nach diesen Maßstäben ist die Versagung der am 18. Februar 2001 beantragten
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von liegen gebliebenen Bussen und LKWs für
den Bereich der Bundesrepublik Deutschland rechtlich nicht zu beanstanden. Der
Beklagte hat seiner Entscheidung den Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober
2000 - VI B 2-21-31/02-22-15a - zu Ausnahmegenehmigungen für das Abschleppen und
Schleppen von Fahrzeugen nach § 15 a StVO und § 33 Abs. 1 StVZO zugrunde gelegt.
Danach ist bei der Genehmigung von Ausnahmen nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO) ein
strenger Maßstab anzulegen. Dauerausnahmegenehmigungen werden nur in
besonders begründeten Fällen erteilt. Der örtliche Bereich ist auf Nordrhein- Westfalen
und der Schleppvorgang auf 100 km zu beschränken. Dies gilt auch für
Abschleppfahrzeuge der "neueren Generation" sowie für Schleppvorgänge
ausländischer Unternehmen. Diese Erwägungen sind im wesentlichen nicht zu
beanstanden. Allerdings bestehen erhebliche Bedenken gegen eine örtliche
Begrenzung der Ausnahmegenehmigung auf Nordrhein-Westfalen; hierauf kommt es
jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht an. Das Schleppverbot gemäß § 33 Abs.
59
1 Satz 1 StVZO soll den besonderen Gefahren bei dem Betrieb von Kraftfahrzeugen als
Anhänger begegnen. Bei der hier in Rede stehenden Fahrzeugkombination wird das
geschleppte Kraftfahrzeug als Anhänger verwendet, obwohl es nicht als Anhänger
gebaut ist. Fahrzeuge, die zum Betrieb als Kraftfahrzeug bestimmt sind, haben keine
Betriebserlaubnis oder EG- Typgenehmigung als Anhänger und entsprechen folglich
nicht den in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und sonstigen Vorschriften
geregelten Anforderungen an Ausrüstung und Beschaffenheit eines Anhängers (§ 19
StVZO). Das Fahr- und Bremsverhalten in der Kombination ist bei einem
Schleppvorgang - anders als bei normalen Zugkombinationen - folglich nicht bekannt.
Das gilt typischerweise dann, wenn, wie hier, eine die Besonderheiten des einzelnen
Schleppvorgangs nicht berücksichtigende Dauerausnahmegenehmigung erteilt werden
soll. Eine solche Genehmigung erstreckt sich grundsätzlich auf alle Bus- und LKW-
Typen, erfasst also sowohl zwei-, drei- und vierachsige Busse als auch LKWs mit
Anhänger. Weder die Länge noch das Gewicht des zu schleppenden Fahrzeugs ist
vorher definiert. Entsprechend unterschiedlich ist die Gesamtlänge der Zugkombination
und damit auch das Brems- und Fahrverhalten bei jedem einzelnen Schleppvorgang.
Die Achsen verschieben sich je nach Fahrzeugtyp und -länge, wie Dipl.-Ing. L. vom
Ministerium für Verkehr, Energie und Landesplanung Nordrhein- Westfalen in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Einzelnen näher erläutert hat. Die
Verkehrssicherheit einer unbestimmten Schleppkombination steht regelmäßig nicht fest
mit der Folge, dass das Schleppen in dem typischen Fall, welcher dem generellen
Verbot nach § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO zugrunde liegt, eine erhebliche Gefährdung des
allgemeinen Verkehrs mit sich bringt. Die Sicherheitsbedenken gelten im Hinblick auf
die Vielzahl der möglichen Fahrzeugkombinationen erst recht bei der Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung. Etwas anderes ergibt sich jedenfalls bei einer solchen
Dauergenehmigung auch nicht aus der Verwendung spezieller Abschleppfahrzeuge.
Zwar mag ein Gespann aus Abschleppfahrzeug und beschädigtem Fahrzeug im
Einzelfall sowohl von der Länge als auch vom Fahrverhalten her mit herkömmlichen
LKW-Zügen oder Sattelkraftfahrzeugen vergleichbar sein, wie die Klägerin unter
Bezugnahme auf das von ihr vorgelegte Gutachten des TÜV S. -Q. vom . Januar 1998
vorgetragen hat. Abgesehen davon, dass diesem Gutachten ein anderes
Abschleppfahrzeug sowie eine bestimmte, genau definierte Zugkombination von einer
Gesamtlänge unter 18 m zugrunde lag, verändert sich im Gegensatz zu normalen
Zugkombinationen bei nahezu jeder Schleppkombination sowohl die Gesamtlänge als
auch das Brems- und Fahrverhalten, so dass die Verkehrssicherheit beim einzelnen
Schleppvorgang nicht hinreichend sicher feststeht.
Das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs rechtfertigt
grundsätzlich die im Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und
Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober 2000 vorgesehene
Beschränkung des Schleppvorgangs auf eine Entfernung von 100 km. Es liegt auf der
Hand, dass die Gefahren beim Schleppen von Fahrzeugen umso größer sind, je länger
die Schleppfahrt dauert.
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Unter diesem Gesichtspunkt bestehen allerdings erhebliche Zweifel, ob die im Erlass
vorgesehene zusätzliche Eingrenzung des örtlichen Geltungsbereichs der
Ausnahmegenehmigung auf das Land Nordrhein-Westfalen - bzw. auf die in dem neuen
Erlass vom 14. April 2003 genannten Bundesländer - ermessensfehlerfrei ist. Den
Verkehrssicherheitszwecken wird mit der Beschränkung des Schleppvorgangs auf eine
bestimmte Distanz hinreichend Rechnung getragen. Sollte mit der Begrenzung auf
Nordrhein-Westfalen der Ausschluss ausländischer Abschleppunternehmer oder
61
solcher aus anderen Bundesländern beabsichtigt sein, wäre dies vom Zweck des § 33
StVZO nicht gedeckt. Auch die Tatsache, dass für die Erteilung von
Ausnahmegenehmigungen gemäß § 68 StVZO Landesbehörden zuständig sind,
rechtfertigt nicht die Beschränkung des Geltungsbereichs der Genehmigung auf das
jeweilige Bundesland. Bei der Straßenverkehrs-Zulassungs- Ordnung handelt es sich
um eine Bundesverordnung, die bundesweit gilt und durch die Länder ausgeführt wird.
Sie verleiht den auf ihr beruhenden Verwaltungsakten Geltung im gesamten
Bundesgebiet.
Vgl. näher Seibert, Die Bindungswirkung von Verwaltungsakten, 1989, S. 274 f. m.w.N.
62
Dementsprechend stellt § 68 Abs. 2 Satz 3 StVZO ausdrücklich klar, dass die
Verfügungen der nach § 68 Abs. 2 Sätze 1 und 2 StVZO örtlich zuständigen Behörde im
(gesamten) Inland wirksam sind. Auf die vorstehenden Erwägungen kommt es hier im
Ergebnis jedoch nicht an. Der Erlass unterliegt unter Berücksichtigung der mit dem
Schleppen verbundenen Gefahren jedenfalls insoweit keinen rechtlichen Bedenken, als
darin eine Entfernungsbeschränkung des Schleppvorgangs auf 100 km vorgesehen ist.
Auf diese generelle Begrenzung hat der Beklagte seine Entscheidung, die von der
Klägerin begehrte Dauerausnahmegenehmigung für unbegrenzte Schleppfahrten durch
das gesamte Bundesgebiet zu versagen, selbstständig tragend gestützt.
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Zu Recht hat der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung ferner auf den
abzuschleppenden Fahrzeugtyp sowie auf die Häufigkeit der Schleppvorgänge
abgestellt. Busse stellen - ebenso wie LKWs - allein wegen ihres erheblichen Gewichts
eine erhöhte Gefährdung des Verkehrs dar, wenn sie abgeschleppt werden. Besondere
Gefahren ergeben sich überdies daraus, dass die in Rede stehenden, von einer
Dauerausnahmegenehmigung umfassten, Schleppkombinationen üblicherweise länger
als 18 m sind. Die höchstzulässige Länge bei Zügen bzw. bei Zügen, die aus einem
LKW und einem Anhänger zur Güterbeförderung bestehen, beträgt 18,00 m bzw. 18,75
m (§ 32 Abs. 4 Nr. 3 und 4 StVZO). Dass der Beklagte die Betriebsunfähigkeit der
abgeschleppten Busse in seine Abwägung eingestellt hat, lässt ebenfalls keine
Rechtsfehler erkennen. Betriebsunfähige Fahrzeuge sollen mit Rücksicht auf die
Verkehrssicherheit möglichst schnell aus dem Verkehr gezogen werden. Das Befördern
eines betriebsunfähigen Kraftfahrzeugs ist daher gemäß § 18 Abs. 1 StVZO
grundsätzlich nur bis zum nächsten geeigneten Bestimmungsort zulässig, wenn und
soweit die Betriebsunfähigkeit des Fahrzeugs zu einer derartigen Maßnahme zwingt.
64
Vgl. BGH, Beschluss vom 27. August 1969 - 4 StR 192/69 -, a.a.O.
65
Diese Erwägungen sind grundsätzlich auch auf den Fall übertragbar, dass ein
betriebsunfähiges Fahrzeug gemäß § 33 StVZO geschleppt wird. Bedenken gegen die
Betriebssicherheit eines Kraftfahrzeugs, das als Anhänger betrieben werden soll,
bestehen erst recht, wenn das betreffende Fahrzeug wegen technischer Mängel oder
eines Schadens nicht mehr in Betrieb gesetzt werden kann. Gerade bei Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung ist die gesamte Bandbreite möglicher Schäden und ihrer
im Einzelfall nicht bekannten Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit in Rechnung zu
stellen. Vor diesem Hintergrund musste der Senat dem hilfsweise gestellten Antrag auf
Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Bestätigung des Vorbringens, dass
das streitgegenständliche Schleppgespann nicht dadurch an Verkehrssicherheit
einbüßt, dass auch verkehrsübliche Zwei-, Drei- und Vierachsbusse oder vergleichbare
Fahrzeuge mit ihm geschleppt werden, nicht nachgehen. Diese Feststellung kann ein
66
Sachverständiger ohne hinreichende Substantiierung des Beweisthemas in Anbetracht
der nahezu unbegrenzten Zahl möglicher Schäden beim geschleppten Fahrzeug nicht
treffen. Es ist bereits nicht möglich, ihm die tatsächlichen Grundlagen zu verschaffen,
deren er für sein Gutachten bedarf. Ferner steht außer Frage, dass es Schadensbilder
gibt, wie etwa bestimmte Defekte an der Bremsanlage des geschleppten Fahrzeugs, die
kein verkehrssicheres Schleppen in dem von der Klägerin beschriebenen Sinne
erlauben. Wenn im Einzelfall die Verkehrssicherheit einer konkreten
Schleppkombination mit einem genau definierten Schadensbild nachgewiesen ist oder
sonst feststeht, kann hierfür die Erteilung einer Einzelausnahmegenehmigung beantragt
werden. Demgegenüber liegt die bei Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung zu
beachtende typische Gefahr, die sich aus dem unbekannten Brems- und Fahrverhalten
der Schleppkombination in Verbindung mit unzähligen möglichen Schadensbildern
ergibt, gerade darin, dass sie nicht im Vorhinein ausgeschlossen werden kann.
Die mit dem Schleppen von Bussen und LKWs verbundenen Gefahren rechtfertigen die
Versagung der beantragten Ausnahmegenehmigung für Schleppfahrten durch das
gesamte Bundesgebiet. Die Klägerin wird in ihrer Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49
EG nicht dadurch verletzt, dass, wie sie vorträgt, Genehmigungspflichten für
vergleichbare Transporte deutscher Transportunternehmer in den Niederlanden nicht
bestehen. Die Dienstleistungsfreiheit garantiert nicht die gleichen Bedingungen in allen
Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Sie schützt lediglich vor unmittelbaren und
mittelbaren Diskriminierungen des Leistungserbringers aufgrund seiner
Staatsangehörigkeit oder des Umstands, dass er in einem anderen Mitgliedstaat als
demjenigen ansässig ist, in dem die Dienstleistung erbracht wird.
67
Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Dezember 1981 - 279/80 -, Sammlung der Rechtsprechung
1981 S. 3305; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 5 C 13/01 -, juris.
68
Das Erfordernis einer Ausnahmegenehmigung für das Schleppen von Fahrzeugen
gemäß § 33 StVZO enthält aber keine solche Diskriminierung, da es In- und Ausländer
nicht unterschiedlich behandelt und weder bezweckt noch bewirkt, dem nationalen
Markt einen Vorteil gegenüber den Dienstleistenden aus anderen Mitgliedstaaten zu
verschaffen.
69
Vgl. Kort, Schranken der Dienstleistungsfreiheit im europäischen Recht, JZ 1996, 132
(135) m.w.N.
70
Art. 49 EG verbietet allerdings nicht nur diskriminierende Ungleichbehandlungen,
sondern auch sonstige Beschränkungen, die sich aus der unterschiedslosen
Behandlung von in- und ausländischen Dienstleistungserbringern ergeben. Das ist
insbesondere dann der Fall, wenn eine Maßnahme unterschiedliche Auswirkungen auf
in- und ausländische Dienstleistungen hat.
71
Vgl. Pache, in: Ehlers, EuGR, 2003, § 11 Rn. 49; Hakenberg, Grundzüge des
Europäischen Gemeinschaftsrechts, 2. Aufl., 5. Teil, II, Nr. 3; Kort, a.a.O., S. 136.
72
Hindernisse für die Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren
nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen
durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie
geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu gewährleisten,
und wenn sie nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen.
73
Vgl. etwa Müller-Graff, in: Streinz, EuV/EGV, Art. 49 EVG, Rdnr. 106 ff.; Holoubek, in:
Schwarze, EU-Kommentar, Art. 49 EGV, Rdnr. 99 ff.; Randelzhofer/Forsthoff, in:
Grabitz/Hilf, Art. 49/50 EGV Rdnr. 88 ff. (Stand: Mai 2001) jeweils m.w.N.
74
Ob das regelmäßige Verbot des Schleppens im Bundesgebiet eine solche
Beschränkung der Klägerin in ihrer Dienstleistungsfreiheit darstellt oder ob es in- und
ausländische Abschleppunternehmen rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise
berührt, kann der Senat offen lassen. Das Schleppverbot gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1
StVZO ist jedenfalls durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt.
Die Sicherheit des Straßenverkehrs, der die Bestimmung des § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO
dient, ist ein zwingendes Erfordernis, das Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit
ausnahmsweise erlaubt.
75
Vgl. EuGH, Rs. C-55/98, Van Schaik, Slg. 1994, I-4837 Rn. 19; Rs. C-451/99, Cura/ASL,
Slg. 2002, I- 3193 Rn. 59; Hakenberg, a.a.O. , 5. Teil , II, Nr. 3 b, bb.
76
Zur Verwirklichung dieses Zwecks ist das regelmäßige Verbot des Schleppens gemäß
§ 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO mit der Möglichkeit der Erteilung von Einzel- und
Dauerausnahmegenehmigungen nach Maßgabe des Erlasses des Ministeriums für
Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom
10. Oktober 2000 geeignet und erforderlich. Die Beschränkung des Schleppvorgangs
auf 100 km bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen trägt dem Interesse der
Verkehrssicherheit Rechnung und gewährleistet, dass das Schleppen von Fahrzeugen
im Bundesgebiet begrenzt auf einen bestimmten Radius möglich bleibt.
77
Ungeachtet der Frage, ob der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch Bürger der
Europäischen Union erfasst, oder ob der Schutz der Berufsfreiheit von EU- Bürgern
durch Art. 2 Abs. 1 GG zu gewähren ist,
78
vgl. Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 12 Rn. 66,
79
wird die Klägerin durch die Versagung einer Ausnahmegenehmigung für das Schleppen
im gesamten Bundesgebiet in ihrem Recht auf Berufsfreiheit nicht in unzumutbarer
Weise eingeschränkt. Die Maßnahme beeinträchtigt die Klägerin nur mittelbar in ihrer
Berufsausübung. Auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Interessen der
Klägerin erweist sich die Versagung der beantragten Genehmigung als verhältnismäßig.
Die getroffenen Investitionen gehen nicht ins Leere. Die Klägerin kann ihr
Bergungsfahrzeug weiterhin unbeschränkt in den Niederlanden einsetzen und darüber
hinaus, wenn auch auf eine maximale Entfernung von 100 km beschränkt, im Inland
tätig werden. Die Zahl der Schleppvorgänge ist unbegrenzt. Eine entsprechende
Genehmigung wurde der Klägerin unter dem 22. Mai 2001 für die Dauer eines Jahres
erteilt. Von einer Verweigerung jeglicher Ausnahmegenehmigung kann daher keine
Rede sein.
80
Das Grundrecht aus Art. 14 GG ist nicht als Prüfungsmaßstab heranzuziehen. Dabei
kann offen bleiben, ob sich die Klägerin als ausländische juristische Person überhaupt
auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG berufen kann (vgl. Art. 19 Abs. 3 GG).
81
Vgl. Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 14
Rn. 191, m.w.N.
82
Denn der Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG erstreckt sich nur auf den konkreten Bestand an
Rechten und Gütern, nicht auf bloße Erwerbschancen. Die Versagung der
Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO betrifft nicht das Eigentum der
Klägerin an dem zu ihrem Betrieb gehörenden Bergungsfahrzeug, sondern allein die
Auslastungschancen ihres Abschleppwagens. Darin liegt keine Regelung, die in die
Substanz des Betriebs eingreift, zumal das Fahrzeug weiter im In- und Ausland
eingesetzt werden kann.
83
Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin nicht berufen. Vertrauensschutz setzt eine
zugunsten eines einzelnen bestehende Rechtsposition voraus, auf deren Bestand der
Betroffene schutzwürdig vertraut und sich einrichtet. Es muss daher von der Behörde ein
Tatbestand geschaffen worden sein, aufgrund dessen die Klägerin erwarten konnte,
dass ihr weitere Dauerausnahmegenehmigungen für den unbegrenzten Schleppverkehr
im gesamten Bundesgebiet erteilt werden. Das ist - auch unter Berücksichtigung des
langen Zeitraums, in dem die Klägerin Fahrzeuge aus dem Bundesgebiet in die
Niederlande schleppt - fraglich, weil die Ausnahmegenehmigungen jeweils zeitlich
befristet erteilt wurden. Darüber hinaus ist im Hinblick auf den Einsatz des
Bergungsfahrzeugs in den Niederlanden zweifelhaft, ob die Klägerin das Fahrzeug
ausschließlich deshalb angeschafft hat, weil sie auf die Erteilung weiterer
Schleppgenehmigungen für das Bundesgebiet vertraut hat. Das kann jedoch
dahinstehen. Ein an frühere Ausnahmegenehmigungen anknüpfender Vertrauensschutz
kann sich nur auf die Fortsetzung der bisherigen Genehmigungspraxis richten. Danach
galt die Ausnahmegenehmigung zwar innerhalb des gesamten Bundesgebiets. Die
Rückführung defekter Busse und LKWs der Fabrikate DAF und Scania war gemäß der
damit verbundenen Auflage jedoch nur erlaubt, soweit nicht in Deutschland eine vom
Ort des Schleppens näher gelegene Werkstatt vorhanden ist, die in der Lage ist, die
erforderliche Reparatur durchzuführen. Das wird in Anbetracht der Infrastruktur, Anzahl
und Qualität der Fachwerkstätten im Bundesgebiet die Regel sein. Auch
markenungebundene Werkstätten sind regelmäßig in der Lage, eine Reparatur
durchzuführen. Die von der Klägerin offenbar geübte Praxis, liegen gebliebene
Fahrzeuge unabhängig von den konkreten Umständen an ihren Betriebsstandort in den
Niederlanden zu schleppen, war hiernach auch von den bisher erteilten
Ausnahmegenehmigungen nicht gedeckt.
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3. Der Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet. Nach den obigen Ausführungen bedarf
auch ein niederländisches Unternehmen wie die Klägerin einer Erlaubnis für das
Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs.1 Satz 2 StVZO.
85
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
86
Die Revision ist zuzulassen. Die Konkretisierung der näheren Voraussetzungen des §
33 StVZO unter Berücksichtigung des Europarechts ist über den vorliegenden Fall
hinaus von grundsätzlicher Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
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