Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 01.02.2008
OVG NRW: hauptsache, staat, unterlassen, bevölkerung, waffe, kausalverlauf, passagier, verantwortlichkeit, tötung, geisel
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 1842/07
Datum:
01.02.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 1842/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 11 L 1469/07
Tenor:
Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.
Unter Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertentscheidung wird der
Streitwert für beide Instanzen auf 5.000 EUR festgesetzt.
Gründe
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Die Beschwerde, mit welcher der Antragsteller seinen Antrag weiterverfolgt,
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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zur
Entscheidung in der Hauptsache zu untersagen, im Falle einer Entführung
eines Flugzeuges durch (vermeintliche) Terroristen auf dieses Flugzeug
unmittelbar mit Waffengewalt einzuwirken, es sei denn, dass aufgrund
gesicherter Erkenntnisse davon ausgegangen werden kann, dass sich
keine Unbeteiligten an Bord befinden,
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hat keinen Erfolg.
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Der Antrag zielt letztlich auf die Festlegung der Rechte und Pflichten, die für den Staat,
insbesondere den Bundesminister der Verteidigung, in vorgestellten
Flugzeugentführungsfällen bestehen, in denen sich die Frage nach dem Abschuss
eines Flugzeugs als dem einzig tauglichen Mittel stellt, um die Schäden abzuwenden,
die für Menschen am Boden im Falle des von den Flugzeugentführern gezielt
herbeigeführten Absturzes der Maschine drohen. Die abstrakte Klärung einschlägiger
Rechtsfragen kann zulässigerweise allerdings weder Gegenstand eines
Hauptsacheverfahrens noch eines einstweiligen Rechtsschutzverfahrens sein. Hieran
besteht kein rechtlich schutzwürdiges Individualinteresse. Soweit gerichtliche Hilfe
beansprucht wird, müssen immer eigene aktuelle individuelle Betroffenheiten bzw.
Rechtsbeziehungen in Rede stehen. Da der Antragsteller die in der Sache
aufgeworfene abstrakte Rechtsfrage, ob es der Antragsgegnerin und ihren staatlichen
Organen in Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Verfassungswidrigkeit des § 14 Abs. 3 LuftSiG,
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Urteil vom 15. Februar 2006 - 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118,
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in jedem Falle von Verfassungs wegen untersagt wäre, ein von Terroristen beherrschtes
Passagierflugzeug abzuschießen, jedoch in das Begehren der vorläufigen Absicherung
eines auf die teilweise Erfüllung eines in der Hauptsache durch allgemeine
Leistungsklage zu verfolgenden vorbeugenden Unterlassungsanspruchs gekleidet hat,
kann davon ausgegangen werden, dass es um einen anhand der genannten
Rechtsfrage aus der Sicht des Antragstellers ableitbaren, nach der allgemeinen
Verfahrensordnung durchsetzbaren individuellen Rechtsanspruch geht, dass auch in
vorgestellten Extremfällen wegen möglicher eigener Betroffenheit des Antragstellers als
Passagier des entführten Flugzeugs dessen Abschuss unterbleibt. Ein solcher
Anspruch mag angesichts des Diskussionsstandes in der Literatur im Anschluss an die
genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu § 14 Abs. 3 LuftSiG nicht
von vornherein ausscheiden. Vor diesem Hintergrund und insoweit kann der Antrag
noch als statthaft erachtet werden.
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Indes läuft die begehrte einstweilige Anordnung, wenn auch nur für die Zeit bis zur
Entscheidung im Hauptsacheverfahren, auf die Vorwegnahme der Hauptsache hinaus,
ohne dass die dafür bestehenden besonderen Anforderungen vorliegen. Der
Antragsteller hat weder dargelegt noch ist sonst ersichtlich, dass unter den gegebenen
Umständen ein Zuwarten bis zur Entscheidung in der Hauptsache für ihn unzumutbar
ist. Allein der Blick und Verweis auf die Folgen einer Realisierung des durch den
Abschuss eines Flugzeugs abzuwehrenden Geschehens reicht dazu nicht. Zwar
beeinflusst das Gewicht eines drohenden Schadens, hier das Leben des Antragstellers
als Passagier eines abzuschießenden Flugzeugs, die Anforderungen an die Nähe der
Gefahr, doch kann beim vorbeugenden Unterlassungsanspruch, erst recht aber bei
dessen vorläufiger Sicherung, auf eine Betrachtung der Realisierungschance nicht ganz
verzichtet werden. Jedenfalls für eine im Rahmen des § 123 Abs. 1 VwGO, zumal bei
zeitweiliger Vorwegnahme der Hauptsache, relevante dem Antragsteller aktuell
drohende Rechtsbeeinträchtigung fehlt jeder vernünftige Anhalt. Die angeführten
Äußerungen des Bundesministers der Verteidigung geben für eine besondere Aktualität
der befürchteten Gefahrenlage ebenso wenig etwas her wie die allenthalben im
öffentlichen Raum zitierte Terrorgefahr. Eine auf den Antragsteller zu beziehende
Konkretisierung liegt völlig fern. Der Antragsteller unterliegt insoweit keiner irgendwie
fassbaren weitergehenden Gefahr als dem allgemeinen Lebensrisiko, das jedermann
erfasst und das etwa auch das Risiko einschließt, am Boden Opfer eines von Entführern
herbeigeführten Flugzeugabsturzes zu werden. Der Umstand, dass er regelmäßig
Flugzeuge nutzt, beeinflusst die Risikoeinschätzung schon deshalb nicht wesentlich,
weil die auf Flughäfen weltweit zur Abwendung der in Rede stehenden Terrorszenarien
ergriffenen Kontrollmaßnahmen zumindest zu einer Gefahrminimierung beitragen.
Warum es dem Antragsteller unzumutbar sein sollte, die Klärung der Zulässigkeit und
Begründetheit des vorbeugenden Rechtsschutzbegehrens im Hauptsacheverfahren
abzuwarten, erschließt sich nicht, zumal es auch nur um einen Ausschnitt aus den vom
Begehren umfassten spezifischen Gefährdungen gehen kann, nämlich diejenigen auf
den Teilstrecken der Flüge des Antragstellers, die der Hoheit der Antragsgegnerin
unterliegen.
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Im Übrigen ist ein Anordnungsanspruch nicht dargelegt. Der geltend gemachte
generelle und strikte Abwehranspruch findet in der Rechtsordnung keine Grundlage.
Angesichts der Spannweite der vom Antrag erfassten Szenarien lässt sich eine
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generelle Herleitung nicht auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG
stützen. Das wäre nur der Fall, wenn der Antragsteller für jeden von seinem Antrag
erfassten Fall aus den genannten Verfassungsnormen beanspruchen könnte, dass die
Antragsgegnerin und ihre Organe einen Abschussbefehl unterlassen. Unter den
denkbaren Fällen sind indes – ohne dass sie tatbestandlich umschrieben und
ausgeschlossen werden könnten – auch solche, für die die zu betrachtende
Pflichtenkollision keine Vorabbindung der verantwortlichen staatlichen
Entscheidungsträger, wie sie der Antragsteller erstrebt, zulässt. Davon, dass es
Konstellationen gibt, die sich einer normativen Regelung entziehen, aber dennoch eine
Entscheidung von Verantwortungsträgern verlangen, geht auch das
Bundesverfassungsgericht in seiner oben bezeichneten Entscheidung zu § 14 Abs. 3
LuftSiG aus. Das betrifft etwa den durchaus vorstellbaren Fall, dass sicher absehbare
Folgen eines terroristischen Angriffs wegen ihres Ausmaßes zum Schluss auf einen
Angriff zwecks Beseitigung des Gemeinwesens und Vernichtung der staatlichen
Rechts- und Freiheitsordnung führen. Entsprechendes gilt für den vom Bundesminister
der Verteidigung streitanlassgebend vorgestellten Fall einer Flugzeugentführung, bei
der nach menschlichem Ermessen keinerlei Zweifel daran bestehen kann, dass bei
ungehindertem Kausalverlauf neben den unschuldigen Flugzeuginsassen durch die zu
erwartende Vernichtung des Flugzeuges weitere unbeteiligte Personen am Boden den
sicheren Tod finden werden.
Für diese Fälle ist – jedenfalls bei generalisierender Betrachtung – eine gerichtliche
Verpflichtung der Antragsgegnerin, unter Ausblendung gegenläufiger Rechte und
Schutzansprüche Dritter zugunsten einzelner im Flugzeug befindlicher Personen den
Abschussbefehl zu unterlassen, von Verfassungs wegen nicht erlaubt. Der Antragsteller
verlangt – bezogen auf die vorgestellten Extremsituationen – im Grunde nichts anderes,
als dass der Staat einem konkreten terroristischen Geschehen letztlich tatenlos zusieht
und ihn, den Antragsteller, als Geisel aufgrund des durch Terroristen in Gang gesetzten
Kausalverlaufs zu Tode kommen lässt. Ein diesem Begehren korrespondierender
Rechtsanspruch, der von vornherein jedwede Lebensinteressen vermutlich noch zu
rettender Dritter ausblenden würde, lässt sich weder aus dem unbestreitbar
schutzwürdigen Recht des Antragstellers ableiten, nicht Opfer einer vorsätzlichen
Tötung zu werden, noch aus seinem Recht, nicht in menschenunwürdiger Weise zum
Objekt staatlichen Handelns zu werden.
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Vielmehr verbleibt es in der Entscheidung der Antragsgegnerin und der für sie
handelnden Personen, ob sie sich, gegebenenfalls unter Inkaufnahme eines bloß
entschuldigten Verhaltens, in den vorgestellten Extremsituationen für einen Abschuss
entscheiden. Dabei gilt - wie der Fall Schleyer belegt -,
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vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Oktober 1977 - 1 BvQ 5/77-, BVerfGE 46, 160,
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dass eine solche gerichtliche Festlegung des staatlichen Handelns insbesondere
deshalb nicht von Verfassungs wegen zugunsten Einzelner erfolgen darf, weil
andernfalls die Reaktion des Staates und der für ihn Handelnden für Terroristen von
vornherein kalkulierbar würde. Damit würde dem Staat der effektive Schutz seiner
Bürger unzuträglich erschwert, was mit den Aufgaben, die ihm durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG und Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG generell gestellt sind, in unauflöslichem Widerspruch
stünde. Eine derartige Lage herbeizuführen, ist den Gerichten untersagt, da sie im
Verfassungsgefüge nicht befugt sind, Staat und Amtswalter aus ihrer
verfassungsrechtlichen Verantwortung für das Gemeinwohl und für verfassungsmäßig
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verankerte Schutzansprüche der Bevölkerung allgemein zu entbinden. Deswegen kann
auch der Anspruch potentieller Terroropfer am Boden auf staatliche Hilfsmaßnahmen
mit Blick auf das Recht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht von vornherein und ohne
weitere Betrachtung etwaiger Besonderheiten der je aktuellen Extremsituation
generalisierend ausgeblendet werden. Auch das vitale Interesse der Bevölkerung an
entschiedener Abwehr terroristischer Anschläge ist in diesem Zusammenhang zu
bedenken. Schließlich liefe eine gerichtliche Festschreibung der tatenlosen Hinnahme
von Terroranschlägen der vorgestellten Art auch darauf hinaus, die eventuelle
Vorstellung und Bereitschaft mitbetroffener Flugzeuginsassen zu übergehen, nicht als
bloßes Objekt und Mittel terroristischer Gewalt eines – zumal mit Blick auf die Folgen für
weitere Menschenleben – sinnentleerten Todes zu sterben, sondern kurzfristig zwar
früher, aber unter Rettung weiteren Lebens sinngebend zu sterben.
Bei alledem bestehen an der im Kern gleichwertigen Schutzwürdigkeit aller Betroffenen,
die über die Verwendung des Flugzeuges als Waffe zu einer Art Gefahrengemeinschaft
verbunden sind, keine Zweifel. Letztlich geht es um eine Kollision des unbedingten
Anspruchs der Flugzeuginsassen auf Achtung ihrer Menschenwürde mit dem ebenso
unbedingten Anspruch der sich am Zielort aufhaltenden Personen auf staatlichen
Schutz davor, von den Terroristen als bloßes Mittel zur Erreichung deren terroristischer
Ziele missbraucht zu werden, und dem Anspruch der Bevölkerung im übrigen auf Erhalt
der zentralen Werte des Staates. Dabei besteht die Besonderheit darin, dass es um
keine Auswahlentscheidung im Sinne eines "entweder oder" geht. Vielmehr ist die
Frage nach dem Einsatz eines einzig tauglichen Mittels zu beantworten, das diejenigen
Menschenleben retten würde, die einzig zu retten sind, dies unter Inkaufnahme des
Todes derjenigen, die nach dem - vorgestellten - sicheren Kausalverlauf in jedem Fall
alsbald sterben würden.
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Dass entsprechende Notstandsmaßnahmen privater Personen – bei gegebener
Fallkonstellation je nach den Umständen des Einzelfalls – von der bestehenden
Rechtsordnung akzeptiert wären, jedenfalls auf der Ebene des Schuld- bzw.
Strafausschlusses, wird weder in der Literatur noch in der Rechtsprechung ernsthaft in
Frage gestellt. Für das Handeln staatlicher Amtswalter kann nichts anderes gelten.
Denn in den vorgestellten Fällen ist der Staat unweigerlich involviert: Es geht um
Fragen der öffentlichen Sicherheit und – was die Rechtsordnung vorhält – darum, im
Rahmen möglicher Notstandsmaßnahmen über den Einsatz des einzig tauglichen
Mittels zur Abwendung der Gefahrenlage, die von dem Flugzeug für die
Bodenbevölkerung ausgeht, zu entscheiden. Dabei sind die unschuldigen Passagiere –
über ihre Anwesenheit im Flugzeug – unwiederbringlich Teil der Waffe geworden.
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Auch hier verbleibt allenfalls die Frage, auf welcher Ebene die Lösung einer zu Lasten
des Antragstellers vorgestellten Konfliktentscheidung der Amtswalter der
Antragsgegnerin zu finden wäre, nämlich auf der Ebene der Rechtmäßigkeit staatlichen
Handelns oder auf der Ebene des (strafrechtlichen) Schuld- bzw. Strafausschlusses. Für
eine Lösung schon auf der Ebene der Rechtfertigung staatlichen Handels sprechen
freilich die angeführte verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit des Staates sowie die
Friedens- und Ordnungsfunktion der bestehenden Rechtsordnung. Einer weiteren
Vertiefung bedarf es nicht, denn auch im anderen Fall der (bloßen) Akzeptanz einer
Entscheidung allein auf der Ebene des Strafausschlusses bestünde keine tragfähige
Grundlage für die begehrte Untersagung. Es ginge um einen rein akademischen Streit
zu abstrakten Rechtsfragen. In den vorgestellten Extremfällen fehlt es eben wegen
dieses Charakters der Situationen zwangsläufig an der (rechtstheoretischen)
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Herleitbarkeit eines absoluten und generellen Rechts auf Unterlassen bestimmten
Verhaltens von Hoheitsträgern.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertentscheidung
beruht auf § 53 Abs. 3 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG. Da Anknüpfungspunkte für eine monetäre
Bewertung der Bedeutung des geltend gemachten Unterlassungsanspruches für den
Antragsteller fehlen, ist der Regelstreitwert heranzuziehen. Da es dem Antragsteller um
die Vorwegnahme der Hauptsache unter Vorabklärung aller maßgeblichen
Rechtsfragen geht, ist eine Reduzierung des Betrages auf die Hälfte für das vorliegende
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ausnahmsweise nicht angezeigt. Die
Befugnis zur Änderung der erstinstanzlichen Streitwertentscheidung ergibt sich aus § 63
Abs. 3 GKG.
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