Urteil des HessVGH vom 26.11.2008

VGH Kassel: in verkehr bringen, berufsausübungsfreiheit, händler, gesundheit, gericht erster instanz, beratungspflicht, beschränkung, self executing, feststellungsklage, haus

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

6. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

6 A 694/08

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 22 Abs 1 S 1 PflSchG, Art

3 Abs 1 GG , Art 12 GG

Verbot, Pflanzenschutzmittel mittels Selbstbedienung in

den Verkehr zu bringen; Berufsausübungsfreiheit der

Händler

Leit- oder Orientierungssatz

Gegen das Verbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG, Pflanzenschutzmittel nicht durch

Automaten oder durch andere Formen der Selbstbedienung in den Verkehr zu bringen,

bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere greift das

Selbstbedienungsverbot nicht in unzulässiger Weise in die durch Art. 12 Abs. 1 GG

geschützte Berufsausübungsfreiheit der Händler von Pflanzenschutzmitteln ein.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen

vom 11. Dezember 2006 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die

Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten

abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin ist Inhaberin verschiedener Gartenmärkte, darunter ein Gartencenter

in Bad A-Stadt. Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin verpflichtet ist,

hinsichtlich bestimmter, von ihr als ungefährlich betrachteter Pflanzenschutzmittel

das Verbot zum Verkauf von Pflanzenschutzmitteln durch Automaten oder durch

andere Formen der Selbstbedienung in § 22 Abs. 1 Satz 1 des

Pflanzenschutzgesetzes (PflSchG) zu beachten.

Mit Schreiben ihrer damaligen Bevollmächtigten vom 10. März 2006 bat die

Klägerin das Regierungspräsidium Gießen um Ausstellung einer Bescheinigung,

wonach sie berechtigt sei, 17 in dem Schreiben im Einzelnen nach

Produktbezeichnung, Wirkstoffen und Vertriebsgesellschaft aufgeführte

Pflanzenschutzmittel im Wege der Selbstbedienung zu verkaufen. Zur Erläuterung

führte die Klägerin aus, das pauschale Selbstbedienungsverbot in § 22 Abs. 1 Satz

1 PflSchG sei unverhältnismäßig und verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 3

Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Das mit zwingenden Beratungspflichten verbundene

Selbstbedienungsverbot führe deshalb zu einer unzulässigen Beeinträchtigung

ihrer Grundrechte, weil es ohne nachvollziehbaren Grund auch solche

Pflanzenschutzmittel einbeziehe, von denen keinerlei Gefahren für die Umwelt und

den Anwender ausgingen oder bei denen schädigende Auswirkungen dieser Art

hochgradig unwahrscheinlich seien.

Mit an die früheren Bevollmächtigten der Klägerin gerichtetem Schreiben vom 28.

März 2006 lehnte das Regierungspräsidium Gießen die Ausstellung der erbetenen

Bescheinigung unter Hinweis auf die Rechtsverbindlichkeit des Verbots in § 22 Abs.

1 Satz 1 PflSchG ab.

Am 20. Juni 2006 erhob die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Gießen Klage mit

dem Ziel der Feststellung, dass sie - die Klägerin - berechtigt ist, bestimmte

Pflanzenschutzmittel in Gartenmärkten ihres Unternehmens in Bad A-Stadt und

anderen hessischen Märkten in Selbstbedienung in Verkehr bringen zu dürfen.

Zur Begründung trug sie vor, die Klage sei als allgemeine Feststellungsklage

darauf gerichtet, die Rechtsgültigkeit der Verbotsnorm in § 22 Abs. 1 Satz 1

PflSchG in Bezug auf die hierdurch betroffenen Freiheitsrechte nach Art. 12 Abs. 1

und Art. 3 Abs. 1 GG überprüfen zu lassen. Die Feststellungsklage sei statthaft und

zulässig, insbesondere auf ein hinreichend konkretes und feststellungsbedürftiges

Rechtsverhältnis gerichtet. Es gehe um die Feststellung ihrer konkreten Rechte

und Pflichten aus dem Pflanzenschutzgesetz, die von der Anwendbarkeit des

Selbstbedienungsverbots in § 22 PflSchG auf die fraglichen

Pflanzenschutzmittelverkäufe durch sie - die Klägerin - abhingen. Das von ihr

behauptete Recht, ungefährliche Pflanzenschutzmittel in organisatorischer Freiheit

durch Selbstbedienung verkaufen zu dürfen, sei durch die zuständige Behörde

ausdrücklich bestritten worden. Das pflanzenschutzrechtliche

Selbstbedienungsverbot nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG und die hiermit

verknüpfte Beratungspflicht nach § 22 Abs. 2 PflSchG seien mit der grundrechtlich

verbürgten Berufsfreiheit und dem allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1

GG unvereinbar. Aufgrund der genannten Grundrechte sei sie - die Klägerin -

berechtigt, zumindest die mit der Klage bezeichneten Pflanzenschutzmittel ohne

Gefährdungspotential auch im Wege der Selbstbedienung zu vertreiben. Eine

gemeinschaftsrechtliche Vorgabe bezüglich des pflanzenschutzrechtlichen

Selbstbedienungsverbots gebe es nicht, so dass die deutschen Grundrechte als

Bindungsnormen uneingeschränkt anwendbar seien. Das Verbot in § 22 Abs. 1

Satz 1 PflSchG greife unmittelbar in die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit und

damit in die Berufsausübungsfreiheit der Händler von Pflanzenschutzmitteln ein.

Diese umfasse auch die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit, d.h. die Möglichkeit,

frei von rechtlichen Verboten auch über die Modalitäten der Berufsausübung

bestimmen zu dürfen. Daneben liege ein neben der Verletzung des Freiheitsrechts

nach Art. 12 Abs. 1 GG eigenständig zu betrachtender Verstoß gegen das

grundrechtliche Gleichbehandlungsgebot vor.

Das unbeschränkte, auch ungefährliche Pflanzenschutzmittel einbeziehende

Verbot des Selbstbedienungsverkaufs habe für die betroffenen Händler

gravierende wirtschaftliche Folgen. Bei einer ansonsten auf Selbstbedienung

ausgerichteten Vertriebsstruktur müsse ausschließlich für den Verkauf von

Pflanzenschutzmitteln geschultes Personal vorgehalten werden. Dies schlage

wegen des hiermit verbundenen Personalaufwands und der erforderlichen

besonderen organisatorischen und sächlichen Aufwendungen finanziell erheblich

zu Buche. Überdies führten die Vertriebseinschränkungen zu erheblichen

Umsatzeinbußen. Diese ergäben sich daraus, dass viele Kunden wegen des auf sie

ausgeübten Zwangs, den Kauf nur unter Einschaltung eines Mitarbeiters des

vertreibenden Unternehmens tätigen zu können, und wegen der hiermit etwa bei

der Suche nach dem Personal verbundenen Erschwerungen von dem Erwerb des

Produktes ganz absähen. Es gehe nicht um eine nur belästigende Gängelung von

Verkaufsmodalitäten, sondern um einen massiven Markteingriff zum Nachteil der

gesamten Anbieterseite. Vernünftige Gemeinwohlbelange, die eine solch

weitreichende Einschränkung der Vertriebsmöglichkeiten von

Pflanzenschutzmitteln rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.

Überdies erweise sich das pauschale Verbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG zur

Erreichung der vom Gesetzgeber gesteckten Ziele als nicht geeignet und auch

nicht als erforderlich. Schließlich stelle sich der Eingriff in die

Berufsausübungsfreiheit auch als unangemessen und unverhältnismäßig dar. Als

Rechtfertigung könne zunächst nicht angeführt werden, dass durch die

umfassende Vertriebseinschränkung eine Verringerung des Einsatzes von

Pflanzenschutzmitteln erreicht und damit ein Beitrag zum Umweltschutz geleistet

werde. Die erfolgte Zulassung eines Pflanzenschutzmittels könne nicht

nachträglich durch eine weitreichende Beschränkung des Vertriebs unterlaufen

werden. Das Bedürfnis, zulassungsüberschreitende und damit gefährliche

Anwendungen des Pflanzenschutzmittels zu verhindern, legitimiere nur

Einschränkungen des Verkaufs von tatsächlich gefährlichen Produkten, nicht aber

auch von solchen, von denen eine schädigende Wirkung entweder überhaupt nicht

oder nur bei Missbrauch oder grober Fehlanwendung ausgehe. Insoweit fehle es

den vom Gesetzgeber gewählten Mitteln ebenso an dem erforderlichen Sachbezug

zu dem geschützten Gemeinwohlbelang wie in dem vom

Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall des Verbots des

Selbstbedienungsverkaufs frei verkäuflicher Arzneimittel in Apotheken. Die von

dem Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil als möglicher Grund für die

Rechtfertigung des Selbstbedienungsverbots angeführte Sonderstellung der

Apotheken als Einrichtungen des Gesundheitswesens und ihre besondere

Beraterfunktion seien auf die Vertreiber von Pflanzenschutzmitteln nicht

übertragbar.

Das Verbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG sei für das angestrebte Ziel der

Verhinderung oder der Verminderung von Gefahren durch die Anwendung von

Pflanzenschutzmitteln ungeeignet. Das Selbstbedienungsverbot und die sich

daran knüpfende Beratungspflicht trage zur Erfüllung des Gefahrenabwehrzwecks

kaum etwas bei. In gleicher Weise wie bei der Selbstbedienung sei die Vermeidung

solcher Gefährdungen durch bestimmungswidrigen Einsatz letztlich von der

Bereitschaft des Kunden zur Einhaltung der Gebrauchsanweisung abhängig. Es

erscheine lebensfremd, wenn man der Beratung einen nennenswerten Einfluss auf

die Kaufentscheidung eines zum Erwerb und zum konkreten Einsatz des Mittels

entschlossenen Kunden beilege. Das Verbot des Selbstbedienungsverkaufs und

die obligatorische Beratung seien deshalb allenfalls dazu geeignet, offensichtlich

Unbefugte wie Kinder oder Geschäftsunfähige am Kauf des Pflanzenschutzmittels

zu hindern. Diesem Aspekt komme aber keine wesentliche rechtfertigende

Bedeutung zu, da solche Kaufversuche spätestens an der Kasse auffielen und

verhindert würden. Darüber hinaus könnten ggf. auch Personen erreicht werden,

die wegen fehlender Erfahrung oder intellektuellem Unvermögen außerstande

seien, die Gebrauchsanleitung ohne persönliche Erläuterung zu verstehen oder

einzuhalten. Dieser Fördereffekt komme indessen nur bei Pflanzenschutzmitteln

zum Tragen, bei denen eine Fehlanwendung mit gewisser Wahrscheinlichkeit zu

Gefährdungen des Naturhaushalts oder der Gesundheit des Anwenders führen

könne, nicht aber bei Pflanzenschutzmitteln, die auch bei grob

bestimmungswidriger Verwendung unbedenklich seien. Die Befugnis des

Gesetzgebers zur Generalisierung und Typisierung erlaube es nicht, auch solche

Gefährdungen zu erfassen, die letztlich nur bei absurder, vom Bestimmungszweck

vollständig abweichender Anwendung entstehen könnten. Solche Fälle ließen sich

weder in der Gebrauchsanweisung formulieren, noch könne ihnen durch das

Instrumentarium des Selbstbedienungsverbots und der Zwangsberatung

begegnet werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers solle sich die Beratung des

Käufers in erster Linie auch nur auf die mit der Zulassung festgesetzten Auflagen

und Beschränkungen beziehen, bezüglich deren die Wahrscheinlichkeit einer

Fehlanwendung besonders nahe liege.

Die Einbeziehung unbedenklicher Pflanzenschutzmittel in das gesetzliche Verbot in

§ 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG rechtfertige sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt

einer typisierenden Berücksichtigung einer nur geringen Teilmenge atypischer

Sachverhalte. Um solche zahlenmäßig begrenzten Sonderfälle handele es sich bei

den dem Selbstbedienungsverbot unterworfenen ungefährlichen

Pflanzenschutzmitteln nicht. Eine Typisierung sei ferner nicht wegen besonderer

Schwierigkeiten bei der Differenzierung unterschiedlicher Sachverhalte erforderlich.

Wie das Chemikalienrecht mit dem Selbstbedienungsverbot nach § 4 der

Chemikalien-Verbotsverordnung zeige, sei eine Anknüpfung an den

Gefährdungsgrad eines Mittels durchaus möglich. Für die Differenzierung komme

vor allem das Kriterium der mit der Zulassung festgesetzten Beschränkungen und

Auflagen als Einstufungsmerkmal für etwaige Vertriebseinschränkungen in

Betracht, über die sinnvollerweise mit der Zulassung entschieden werden sollte.

Mit Rücksicht hierauf könne § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG unter dem Gesichtspunkt

des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ein verfassungskonformer Inhalt nur insoweit

beigelegt werden, als er sich ausschließlich auf Pflanzenschutzmittel mit in der

Zulassung festgesetzten Anwendungsausschlüssen beziehe.

Da es somit an der Eignung der vom Gesetzgeber in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

gewählten Mittel fehle, mangele es auch an der Erforderlichkeit des Verbots des

Selbstbedienungsverkaufs von Pflanzenschutzmitteln. Der mit dem Verbot und der

Beratungspflicht allenfalls erreichbare geringe Nutzen lasse sich auch durch für die

betroffenen Händler weniger einschneidende Maßnahmen erreichen. Insoweit sei

bedeutsam, dass die Produktkennzeichnung bei Pflanzenschutzmitteln im Zuge

der Richtlinie 91/414/EWG erheblich ausgeweitet worden sei und über alle für die

Anwendung des Mittels notwendigen Angaben zuverlässig Auskunft gebe. Damit

sei der zur Risikovermeidung allein denkbare Zweck der Beratungspflicht nach § 22

Abs. 2 PflSchG schon durch die Kennzeichnung abgedeckt. Eine Wiederholung und

Verdoppelung dieser Unterrichtung des Kunden könne, wenn überhaupt, nur bei

gefährlichen Produkten erforderlich sein, nicht aber wiederum bei solchen, die auch

bei grob fehlerhafter Anwendung kein Gefährdungspotential aufwiesen.

In Anbetracht des angesichts des ausgedehnten Kennzeichnungsregimes allenfalls

geringen Zusatznutzens sei das gesetzliche Verbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

bei Abwägung mit den geschützten Grundrechten der Betroffenen schließlich

jedenfalls insoweit unverhältnismäßig, als es auch bei grob bestimmungswidriger

Verwendung unbedenkliche Pflanzenschutzmittel erfasse. Diese Bewertung werde

durch die Tatsache gestützt, dass das pflanzenschutzrechtliche

Selbstbedienungsverbot im Vergleich zu entsprechenden Regelungen im

Gefahrstoff- und Arzneimittelrecht schärfer und vor allem pauschaler gefasst sei,

obwohl das Risikopotential der meisten zugelassenen Pflanzenschutzmittel nicht

höher einzuschätzen sei als dasjenige von Chemikalien oder Arzneimitteln. In

Bezug auf diese vergleichbaren Gefährdungen habe der Gesetzgeber seiner

Verpflichtung nicht entsprochen, Erfahrungen und Risikobewertungen aus anderen

Rechtsmaterien zu berücksichtigen und eine insgesamt stimmige und konsistente

Rechtsordnung zu schaffen. Hieraus ergebe sich zugleich ein Verstoß gegen das

Gleichbehandlungsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG, denn der Gesetzgeber habe den

Vertrieb von Pflanzenschutzmitteln ohne zureichenden Grund strengeren Regeln

unterworfen als Chemikalien mit gleichem Risikopotential. Darüber hinaus sei

gegen den Gleichheitsgrundsatz auch durch die nicht zu rechtfertigende

Gleichbehandlung von gefährlichen Pflanzenschutzmitteln mit solchen ohne

Gefährdungspotential verstoßen worden.

Die Klägerin beantragte,

festzustellen, dass sie berechtigt ist, die Pflanzenschutzmittel

"Schädlingsfrei Neem, "Lac Balsam", "Bio Moosfrei Essanol", "Para Sommer S

Schildlaus-Frei" und "Tervanol Wundbalsam" in dem Gartenmarkt ihres

Unternehmens in Bad A-Stadt sowie in seinen anderen hessischen Märkten in

Selbstbedienung in Verkehr zu bringen.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Er trug vor, die Klage sei mangels eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses

unzulässig, jedenfalls aber in der Sache unbegründet. Angesichts der bestehenden

gesetzlichen Regelung in § 22 Abs. 1 PflSchG könne die Klägerin mit ihrem

Klagebegehren keinen Erfolg haben. Das Selbstbedienungsverbot gelte

ausnahmslos für alle Pflanzenschutzmittel, eine Ausnahme- oder

Befreiungsmöglichkeit bestehe nicht. Zweifel an der Vereinbarkeit des § 20 Abs. 1

PflSchG mit verfassungsrechtlichen Vorgaben seien nicht angebracht. Die

Regelung entspreche dem Grundsatz, dass es nicht vertretbar erscheine,

Pflanzenschutzmittel durch Selbstbedienung in Verkehr zu bringen, da eine

bestimmungsgemäße und sachgerechte Anwendung nur zu erwarten sei, wenn

der Anwender ausreichend über das Mittel und die bei der Anwendung

möglicherweise auftretenden Gefahren informiert werde. Diese Erwägungen seien

sinnvoll und verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe in zulässiger Weise darauf

verzichtet, bei der Entscheidung, welche Mittel im Selbstbedienungsverkauf

abgegeben werden dürften, nach gefährlichen und ungefährlichen Mitteln zu

unterscheiden. Das Gesetz enthalte damit ein in sich schlüssiges System der

Zulassung von Pflanzenschutzmitteln. Eine Änderung lediglich des

Selbstbedienungsverbots würde dieses System ins Wanken bringen. Der Klägerin

könne folglich nicht zugestanden werden, einzelne Mittel, die sie selbst nach ihrer

eigenen subjektiven Einschätzung für ungefährlich halte, von dem

Selbstbedienungsverbot auszunehmen.

Das Verwaltungsgericht Gießen wies die Klage mit Urteil vom 11. Dezember 2006

ab. Zur Begründung führte die Vorinstanz aus, die erhobene Klage sei als

Feststellungsklage statthaft und zulässig, in der Sache aber unbegründet. Die

Klägerin sei nicht berechtigt, die in ihrem Antrag genannten Pflanzenschutzmittel

im so genannten freien Verkauf an Endverbraucher abzugeben. Der Abgabe im

Wege der Selbstbedienung stehe das Verbot nach § 22 Abs. 1 PflSchG entgegen.

Überdies sei das Selbstbedienungsverbot in § 4 der Chemie-Verbotsverordnung zu

beachten. Diese Regelungen seien nicht verfassungswidrig. Sie beschränkten als

Berufsausübungsregelungen das Recht der Klägerin im Rahmen der

verfassungsmäßigen Schranken des Art. 12 Abs. 1 GG. Das Verbot beruhe auf

einer wirksamen gesetzlichen Ermächtigung. Die Regelung sei durch das Bedürfnis

nach möglichst ungefährlicher und für die Umwelt und zum Schutz von Menschen

und Tieren sinnvoller Anwendung von Pflanzenschutzmitteln gerechtfertigt. Der

Abgleich des vom Kunden vorgetragenen Anwendungszwecks mit dem

Anwendungsbereich der vorhandenen Präparate könne geeignet sein, die

entsprechenden Ziele zu erreichen. Die Abgabe beruhe zwar, anders als etwa bei

Apotheken, nicht auf einem besonderen Vertrauensverhältnis zwischen Verkäufer

und Kunden, gleichwohl werde dieser dem Gartencenter oder einem ähnlichen

Unternehmen eine Kompetenz zur Fachberatung attestieren. Durch das

Selbstbedienungsverbot werde die Freiheit zur Berufsausübung nicht

unverhältnismäßig eingeschränkt. Umsatzeinbußen könne das Gericht nicht

erkennen. Die Präparate würden in aller Regel gezielt in konkreter Kaufabsicht

nachgefragt, wobei der durchschnittliche Kunde Verständnis dafür zeigen werde,

dass die Produkte nicht frei im Regal stünden, sondern erst beim Verkaufspersonal

nachgefragt werden müssten. Eine abschreckende Wirkung durch den Ausschluss

des freihändigen Verkaufs sei nicht ersichtlich. Zwar sei es denkbar, dass

bestimmte Kundenkreise eher zum Auswählen einer frei verfügbaren

Produktpalette ohne erzwungene Beratung durch Verkaufspersonal neigten. Es

werde indessen auch Kunden geben, die an einer Fachberatung interessiert seien

oder diese ausdrücklich wünschten. Auch der geltend gemachte zusätzliche

Kostenaufwand durch die notwendige Bereitstellung von Fachpersonal sei nicht

geeignet, eine Unverhältnismäßigkeit der Verbotsregelung in § 22 Abs. 1 Satz 1

PflSchG zu belegen. Ein Händler, der weiterhin vom Selbstbedienungsverkauf

ausgeschlossene Pflanzenschutzmittel verkaufen wolle, müsse ohnehin

geeignetes Fachpersonal vorhalten. Zudem seien mögliche Vorteile des

Bedienangebotes für den Händler in Rechnung zu stellen. Während bei freier

Verkäuflichkeit der von der Klägerin bezeichneten Pflanzenschutzmittel diese

womöglich in Drogerien oder anderen Einzelhandelsgeschäften erworben würden,

könne die Klägerin gerade durch die sachgerechte und kompetente Beratung

Kunden ansprechen und Umsätze erzielen. Durch die Vertriebseinschränkung

werde auch der Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Eine

Ungleichbehandlung mit anderen Normadressaten, die Grundlage für einen

Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz sein könne, lege die Klägerin

nicht dar. Sie berufe sich stattdessen lediglich auf eine ungerechtfertigte

Ungleichbehandlung von Pflanzenschutzmitteln und Produkten nach dem

Chemikaliengesetz. Damit würden bereits keine unterschiedlichen

Normadressaten bezeichnet, denn der Klägerin stehe es frei, nicht nur

Pflanzenschutzmittel, sondern auch Chemieprodukte zu vertreiben. Auch eine mit

dem Gleichheitsgebot nach Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Gleichsetzung von

gefährlichen und unbedenklichen Pflanzenschutzmitteln lege die Klägerin nicht dar.

Sie habe keine Kriterien aufgezeigt, nach denen eine Einstufung in gefährliche und

ungefährliche Produkte vorgenommen werden könnte. Der Beklagte habe hierzu

nachvollziehbar ausgeführt, dass die Beschaffenheit und die Zusammensetzung

der Pflanzenschutzmittel eine grobe Einteilung in gefährliche und ungefährliche

Mittel ausschließe. Zu berücksichtigen sei überdies, dass bei der Zulassung

bereits geprüft werde, ob von dem Mittel bei bestimmungsgemäßem Gebrauch

schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf den

Naturhaushalt zu erwarten seien. Wenn überhaupt könne folglich nur eine

pauschaliert betrachtet geringe Gefahr von zugelassenen Pflanzenschutzmitteln

ausgehen. In Folge dessen sei die Gleichsetzung sämtlicher Pflanzenschutzmittel

in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG nicht zu beanstanden. Es liege auch keine

ungerechtfertigte Ungleichbehandlung mit Biozid-Produkten vor.

Auf den Antrag der Klägerin wurde durch Beschluss des Senats vom 17. März 2008

die Berufung gegen das vorgenannte Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen

insoweit zugelassen, als hiermit die Klage auf Feststellung, dass die Klägerin

berechtigt ist, die Pflanzenschutzmittel "Lac Balsam" und "Tervanol Wundbalsam"

in dem Gartenmarkt ihres Unternehmens in Bad A-Stadt und in anderen

hessischen Märkten in Selbstbedienung in Verkehr zu bringen, abgewiesen wurde.

Im Übrigen - bezüglich der Pflanzenschutzmittel "Schädlingsfrei Neem, "Bio

Moosfrei Essanol" und "Para Sommer S Schildlaus-Frei" - wurde der Antrag der

Klägerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt.

Zur Begründung der zugelassenen Berufung trägt die Klägerin in Ergänzung ihres

Vortrags erster Instanz vor, der zentrale Mangel des gesetzlichen

Verbotstatbestandes in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG liege darin begründet, dass

auch solche Pflanzenschutzmittel vom Selbstbedienungshandel ausgeschlossen

würden, bei denen mangels Erfassung nach dem Gefahrenstoffrecht unstrittig eine

Gefahr für die Umwelt nicht ausgehen könne. Dass von diesen Stoffen, wie bei fast

jedem anderen Stoff auch, bei extremer Anwendung Umweltgefahren ausgehen

könnten, rechtfertige das umfassende Verbot des Selbstbedienungsverkaufs nicht.

Die Rechtsordnung reagiere auch in vergleichbaren Fällen nicht mit

Zulassungsanforderungen und Vertriebseinschränkungen. Es sei nicht

verständlich, weshalb bei dem Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln nicht

nach deren Gefährlichkeit differenziert werde, obwohl über die Distributionsform

ohne Schwierigkeiten bei der Zulassung entschieden werden könne. Der

Gesetzgeber habe zwischenzeitlich nur bei Pflanzenstärkungsmitteln auf die nicht

haltbare Beschränkung der Vertriebsform reagiert und das bisher auch für diese

Mittel geltende Selbstbedienungsverbot aufgehoben.

Durch § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG werde massiv in die unternehmerische Freiheit

zur Auswahl der gewünschten Vertriebsform eingegriffen. Wie schon in erster

Instanz umfassend dargelegt, fehle es für diesen schwerwiegenden Eingriff in die

Berufsausübungsfreiheit der Händler von Pflanzenschutzmitteln an der

erforderlichen Rechtfertigung. Überdies sei die Einbeziehung auch bei nicht

bestimmungsgemäßer Verwendung unschädlicher Pflanzenschutzmittel in das

Selbstbedienungsverbot zur Erreichung der mit dem Gesetz verfolgten Ziele

ungeeignet und hierfür auch nicht erforderlich. Das Urteil des Verwaltungsgerichts

verfehle - so die Klägerin - die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die

Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer gesetzlichen Regelung. Das

Verwaltungsgericht gehe von dem Ziel einer für die Umwelt und die zu

schützenden Menschen und Pflanzen möglichst ungefährlichen und sinnvollen

Anwendung der Pflanzenschutzmittel als rechtfertigender Zweckbestimmung aus,

ohne sich die Frage vorzulegen, ob diese Zielbeschreibung auch bei

Pflanzenschutzmitteln ohne negative Umwelteffekte greife. Das Bedürfnis, dass

der Verbraucher das für die Anwendung sinnvollste Mittel erhalte, rechtfertige

allein die gesetzlich vorgeschriebene Zwangsberatung nicht. Weiterreichende

Gesichtspunkte, die derartige Maßnahmen rechtfertigen könnten, etwa

Abgabebeschränkungen bei Arzneimitteln aus Gründen des Gesundheitsschutzes,

gebe es hier nicht.

Die von dem Gericht erster Instanz vorgenommene Prüfung der Angemessenheit

des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit - die Geeignetheit und Erforderlichkeit

werde nicht geprüft - sei nicht überzeugend. Das Verwaltungsgericht wende sich

ohne Bezug zur Freiheitseinschränkung sofort den monetären Folgen des

Selbstbedienungsverbots zu, um das Gewicht des Eingriffs in die

Berufsausübungsfreiheit zu bestimmen. Dies sei ein verkürzter Ansatz, denn

erforderlich sei eine Rechtfertigung der Intervention in die unternehmerische

Freiheit. Hierzu äußere sich das Verwaltungsgericht nicht. Im Übrigen bewege sich

das Gericht in reinen Spekulationen. Schon im Ausgangspunkt übersehe das

Verwaltungsgericht, dass beim Selbstbedienungsverkauf vom Käufer Produkte

nicht nachgefragt, sondern aus dem frei verkäuflichen Sortiment ausgesucht

würden. Wenn diese Möglichkeit zum spontanen Kauf, der im Übrigen auch ein

Vorratskauf sein könne, nicht bestehe, falle schlicht ein umsatzbringendes

Segment weg. Darüber hinaus würde es in ihrem - der Klägerin - Gartencenter

auch nicht zwingend, sondern nur möglicherweise ein Angebot zum

Beratungsverkauf geben. Werde dieses nicht angeboten, werde sich der Kunde

häufig mit dem frei verkäuflichen Angebot begnügen.

Eigenartig sei auch die Feststellung im Urteil, eine unangemessene wirtschaftliche

Beeinträchtigung könne nicht mit den Zusatzkosten für das vorzuhaltende

Fachpersonal begründet werden. Hierbei werde übersehen, dass es bei der

Herausnahme ungefährlicher Pflanzenschutzmittel aus dem

Selbstbedienungsverbot für die Händler nicht, wie jetzt, nur die Alternative des

Verzichts auf den Verkauf von Pflanzenschutzmitteln und den Einsatz von

beratendem Fachpersonal im Selbstbedienungsmarkt gebe, sondern zusätzlich

die Möglichkeit eröffnet werde, künftig nur frei verkäufliche Pflanzenschutzmittel

anzubieten. Neben der Sache liege das weitere Argument des

Verwaltungsgerichts, dass die derzeitige Beschränkung für die Klägerin auch

wirtschaftliche Vorteile biete, weil bei der partiellen Freigabe zur Selbstbedienung

ein Teil der Pflanzenschutzmittel auch in Drogerien oder sonstigen

Einzelhandelsgeschäften gekauft werden könnte. Es sei selbstverständlich, dass

mit der Erweiterung der eigenen Freiheitssphäre Vorteile auch für andere

Unternehmer verbunden sein könnten.

Die Ausführungen in der Urteilsbegründung zum dargelegten Verstoß gegen das

Gleichbehandlungsgebot seien rechtsdogmatisch verfehlt. Es gehe nicht um den

Vergleich unterschiedlicher Gruppen von Normadressaten, sondern um die

mögliche, aber unterbliebene Differenzierung anhand des Gefährdungspotentials

der Pflanzenschutzmittel. Dass das Gesetz derzeit nur zwischen

Pflanzenschutzmitteln einerseits und Dünge- und Pflanzenstärkungsmitteln

andererseits unterscheide, sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts

ebenso unerheblich wie die selbstverständliche Tatsache, dass von

Pflanzenschutzmitteln bei bestimmungsgemäßem Gebrauch keine Gefährdungen

ausgehen dürften. Es gehe vielmehr darum, dass eine Binnendifferenzierung

innerhalb der Gruppe der Pflanzenschutzmittel nach bei bestimmungswidriger

Verwendung gefährlicher und auch bei grob fehlerhaftem Gebrauch

unbedenklicher Mittel erforderlich sei. Das Urteil übersehe diese sich aufdrängende

Differenzierung innerhalb der Pflanzenschutzmittel und sei deshalb fehlerhaft.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 11. Dezember 2006

abzuändern und festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, die

Pflanzenschutzmittel "Lac Balsam" und "Tervanol Wundbalsam" in dem

Gartenmarkt ihres Unternehmens in Bad A-Stadt und in anderen hessischen

Märkten in Selbstbedienung in Verkehr zu bringen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verweist im Wesentlichen auf die nach seiner Ansicht zutreffenden

Ausführungen im angefochtenen Urteil.

Dem Senat liegt der Verwaltungsvorgang (ein Hefter) vor. Dieser war Gegenstand

der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Die zulässige, insbesondere innerhalb der gesetzlichen Frist gemäß § 124a Abs. 6

Satz 1 VwGO begründete Berufung der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Die

Feststellungsklage ist in dem Umfang, in dem sie auf Grund der beschränkten

Zulassung des Rechtsmittels durch den Beschluss des Senats vom 17. März 2008

noch rechtshängig ist, zulässig, aber unbegründet.

Dass die von der Klägerin erhobene Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft

und auch im Übrigen zulässig ist, hat das Verwaltungsgericht in seinem Urteil

zutreffend festgestellt. Insbesondere ist die Vorinstanz zu Recht davon

ausgegangen, dass der Klägerin das nach § 43 Abs. 1 VwGO notwendige

Feststellungsinteresse zur Seite steht und dass die Feststellungsklage nicht

gemäß § 43 Abs. 2 VwGO hinter einer Anfechtungsklage oder einer

Verpflichtungsklage als vorrangigen Klageformen zurücktreten muss. Das

Schreiben des Regierungspräsidiums Gießen an die Prozessbevollmächtigten der

Klägerin vom 28. März 2006, dass die von ihr erbetene Bescheinigung,

verschiedene Pflanzenschutzmittel im Wege des Selbstbedienungsverkaufs

verkaufen zu dürfen, nicht erteilt werden könne, enthält keine eigenständige

feststellende Regelung, die Gegenstand einer Gestaltungsklage nach § 42 Abs. 1

VwGO sein könnte. Vielmehr wird in dem erwähnten Schreiben letztlich nur auf das

gesetzliche Verbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 des Pflanzenschutzgesetzes - PflSchG -

(in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 1998, BGBl. I S. 971, berichtigt

auf S. 1527, 3512, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des

Pflanzenschutzgesetzes und des BVL-Gesetzes vom 5. März 2008, BGBl. I S. 284)

verwiesen, dass Pflanzenschutzmittel nicht durch Automaten oder andere Formen

der Selbstbedienung in den Verkehr gebracht werden dürfen.

Wie von dem Verwaltungsgericht darüber hinaus zu Recht angenommen, ist es der

Klägerin auch nicht zuzumuten, behördliche Maßnahmen aufgrund der

Zuwiderhandlung gegen das gesetzliche Selbstbedienungsverbot abzuwarten, um

sodann gegen die Vollzugshandlungen vorzugehen (vgl. hierzu auch Urteil des

Senats vom 9. März 2006 - 6 UE 3281/02 -, NVwZ 2006, 1195 [1196]). Die

Feststellungsklage nach § 43 VwGO soll es in Fällen der vorliegenden Art, in denen

die Wirksamkeit von einer unmittelbaren Vollziehung selbst nicht zugänglichen

Rechtsvorschriften ("self-executing-Normen") angezweifelt wird, gerade

ermöglichen, die Rechtsgültigkeit dieser Rechtsvorschriften ohne Umweg über die

Anfechtung (mittelbarer) behördlicher Vollziehungsmaßnahmen oder der

Verhängung von Bußgeldern zur Klärung der eigenen Rechtsstellung inzidenter

überprüfen zu lassen (Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 8b zu § 43

VwGO).

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht schließlich angenommen, dass die Klage zu

Recht gegen das Land Hessen gerichtet wurde. Nach § 34 Abs. 1 PflSchG obliegt

die Durchführung des Gesetzes einschließlich der Einhaltung und Überwachung der

Vorschriften des Pflanzenschutzgesetzes sowie der nach diesem Gesetz

erlassenen Rechtsverordnungen und erteilten Auflagen den nach Landesrecht

zuständigen Behörden. Gemäß § 34a Satz 1 PflSchG kann die zuständige

Landesbehörde im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung

festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen dieses Gesetz oder

gegen die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen notwendig

sind. Die zuständige Landesbehörde (in Hessen das Regierungspräsidium Gießen

gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung zur Bestimmung von Zuständigkeiten zur

Ausführung von Bundesrecht und Rechtsvorschriften der Europäischen

Gemeinschaften in den Bereichen Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 2.

Juni 1999, GVBl. I S. 319) ist demnach auch dafür zuständig, im Einzelfall einen

Vertrieb von Pflanzenschutzmitteln entgegen dem gesetzlichen

Selbstbedienungsverbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG zu unterbinden. Auf Grund

dieser Zuständigkeit ist das beklagte Land durch das in Streit gestellte

Rechtsverhältnis hinsichtlich der Reichweite des Selbstbedienungsverbots auch für

"ungefährliche" Pflanzenschutzmittel unmittelbar betroffen und damit richtiger

Beklagter (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, Rdnr. 2 zu § 78 VwGO).

In der Sache kann die von der Klägerin mit der Berufung (noch) erstrebte

Feststellung, dass sie berechtigt ist, die Pflanzenschutzmittel "Lac Balsam" und

"Tervanol Wundbalsam" in dem Gartenmarkt ihres Unternehmens in Bad A-Stadt

und in anderen hessischen Märkten in Selbstbedienung in Verkehr bringen zu

dürfen, nicht getroffen werden. Dieser Feststellung steht das in § 22 Abs. 1 Satz 1

PflSchG normierte Verbot entgegen, dass Pflanzenschutzmittel nicht durch

Automaten oder durch andere Formen der Selbstbedienung in den Verkehr

gebracht werden dürfen. Dieses Selbstbedienungsverbot gilt auch für die beiden

oben genannten Produkte, denn sie sind durch das Bundesamt für

Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit nach § 15 PflSchG jeweils als

Pflanzenschutzmittel zugelassen worden (Zulassungsnummern laut

Pflanzenschutzmittelverzeichnis 2008 des Bundesamts für Verbraucherschutz und

Lebensmittelsicherheit: 0150-00/FRAU und 0666-00/STS).

Da das gesetzliche Selbstbedienungsverbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

ausnahmslos für alle Pflanzenschutzmittel ohne die gesetzlich eröffnete

Möglichkeit eines Dispenses gilt, könnte der Klägerin das mit der

Feststellungsklage behauptete Recht, bei dem Vertrieb "ungefährlicher"

Pflanzenschutzmittel dem Verbot nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG nicht zu

unterliegen, nur dann zustehen, wenn eine Überprüfung dieser Norm zu dem

Ergebnis führen würde, dass sie wegen eines unzulässigen Eingriffs in Grundrechte

der Klägerin oder aus sonstigen Gründen des Verfassungsrechts oder wegen einer

(im vorliegenden Fall nicht in Rede stehenden) Unvereinbarkeit mit

Gemeinschaftsrecht als Ganzes oder jedenfalls bezüglich der Einbeziehung auch

"ungefährlicher" Pflanzenschutzmittel in das Selbstbedienungsverbot (teilweise)

unwirksam ist, wobei das Verdikt der Verfassungswidrigkeit der

bundesgesetzlichen Regelung des § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG nur durch das

Bundesverfassungsgericht nach Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG

ausgesprochen werden könnte. Sollte sich ergeben, dass die Regelung lediglich in

Bezug auf das Verbot, "ungefährliche" Pflanzenschutzmittel durch Automaten oder

einen sonstigen Selbstbedienungsverkauf in den Verkehr zu bringen,

durchgreifenden verfassungsrechtlichen Zweifeln begegnet, wäre zu überprüfen,

ob der Geltungsbereich des § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG bei verfassungskonformer

Auslegung auf das Verbot des Selbstbedienungsverkaufs von "gefährlichen"

Pflanzenschutzmitteln begrenzt werden kann, so dass die Klägerin bei

verfassungsrechtlich gebotener Einschränkung der Geltung der Rechtsnorm dem

gesetzlichen Verbot nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG teilweise nicht

nachzukommen bräuchte. Sollte sich dagegen bei angenommener teilweiser

Verfassungswidrigkeit der Regelung herausstellen, dass eine verfassungskonforme

Auslegung wegen des nach Wortlaut und Sinn eindeutig entgegengesetzten

Anwendungsbereichs der Norm nicht möglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.

Juni 1958 - 1 BvL 149/52 -, BVerfGE 8, 28 [34, 35]), müsste das Verfahren

wiederum ausgesetzt und nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG die Entscheidung des

Bundesverfassungsgerichts eingeholt werden.

Eine Überprüfung, ob § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG - mit dem von der Klägerin

angestrebten Ergebnis eines Ausschlusses "ungefährlicher" Pflanzenschutzmittel

vom Selbstbedienungsverbot - einer verfassungskonformen Auslegung

unterzogen werden kann oder aber (wegen vollständiger oder nicht behebbarer

Zweifel an der Verfassungskonformität) dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt

werden muss, erübrigt sich indessen, denn die Regelung erweist sich insgesamt

als verfassungsgemäß. § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG greift mit dem hierin

normierten vollständigen Ausschluss des Vertriebs von Pflanzenschutzmitteln im

Wege des Selbstbedienungsverkaufs entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin

nicht in unzulässiger Weise in ihre durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG

verbürgten Grundrechte ein und steht auch ansonsten in vollem Umfange mit

dem Grundgesetz in Einklang.

§ 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG beinhaltet zunächst keinen unzulässigen Eingriff in das

Grundrecht der Klägerin auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG.

Da das Verbot des Selbstbedienungsverkaufs in der vorgenannten

pflanzenschutzrechtlichen Bestimmung keine Zulassungsschranke für die Wahl

oder die Ergreifung eines Berufs, sondern lediglich eine Regelung über die

Modalitäten bei der Ausübung des Berufs enthält, ist die Grundrechtssphäre des

Art. 12 Abs. 1 GG (nur) in der Ausprägung der Berufsausübungsfreiheit im Sinne

von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG betroffen. In diese greift die Verbotsregelung des §

22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG ein, denn die Freiheit der Berufsausübung gewährleistet

in umfassender Weise auch die unternehmerische Organisationsfreiheit, d.h. die

freie Entscheidung darüber, welche Waren in welcher Weise in den Verkehr

gebracht werden sollen. Gesetzliche Regelungen zur Reglementierung der

Vertriebsformen stellen folglich einen Eingriff in die selbst verantwortete

Berufsausübungsfreiheit dar und müssen sich am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG

messen lassen (BVerfG, Beschluss vom 11. Februar 2003 - 1 BvR 1972/00 u.a. -,

BVerfGE 107, 186 [196]; Urteil vom 30. Juli 2008 - 1 BvR 3262/07 u.a. -, NJW 2008,

2409 [2410] - Rauchverbot in Gaststätten und Diskotheken -).

Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung erfordern gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2

GG eine gesetzliche Grundlage, die ihrerseits den verfassungsrechtlichen

Anforderungen der grundrechtlich verbürgten Berufsfreiheit genügen muss.

Handelt es sich - wie hier - um eine reine Regelung der Berufsausübung ohne

Rückwirkungen auf die Freiheit der Berufswahl, sind Beschränkung des Grundrechts

zulässig, wenn vernünftige und sachgerechte Erwägungen des Gemeinwohls dies

als gerechtfertigt erscheinen lassen. Das Grundgesetz eröffnet dem Gesetzgeber

bei der Ausgestaltung solcher Berufsausübungsregelungen einen erheblichen

Spielraum. Dieser ist ähnlich weit gefasst wie etwa bei der Bestimmung

wirtschaftspolitischer Ziele. Der Gesetzgeber darf dabei insbesondere auch

Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit in den Vordergrund stellen; dies insbesondere

dann, wenn es sich - wie hier - um eine Bestimmung handelt, die keinen

unmittelbar berufsregelnden Charakter hat, sondern anderen Zwecken dient und

die Berufsausübungsfreiheit nur mittelbar beeinträchtigt. Die Zulässigkeit der die

freie Berufsausübung einschränkenden Regelungen steht allerdings unter dem

Vorbehalt, dass die vom Gesetzgeber gewählten Mittel geeignet und erforderlich

sind, um die angestrebten Ziele zu erreichen. Eingriffe in die

Berufsausübungsfreiheit dürfen nicht weiter gehen, als es die sie rechtfertigenden

Gemeinwohlbelange erfordern. Eine sowohl den Freiheitsanspruch des

Berufstätigen als auch die Schutzbedürftigkeit der Gemeinschaft

berücksichtigende Lösung kann nur in Abwägung der Bedeutung der einander

gegenüberstehenden und möglicherweise einander widerstreitenden Interessen

gefunden werden. Diese Abwägung setzt voraus, dass der Bezug der gesetzlich

angeordneten Maßnahmen zum Gemeinschaftsgut hinreichend spezifisch ist.

Auch zur Begründung von Eignung und Erforderlichkeit ist ein nachvollziehbarer

Wirkungszusammenhang notwendig. Je enger der Bezug der Vorschrift zu einem

Schutzgut ist, desto eher lassen sich Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit

verfassungsrechtlich rechtfertigen. Darüber hinaus muss bei der

Gesamtabwägung zwischen der Schwere und der Dringlichkeit des Eingriffs und

dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der

Zumutbarkeit für die Betroffenen noch gewahrt sein (vgl. zum Vorstehenden

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 379 [405, 406];

Beschlüsse vom 15. Dezember 1987 - 1 BvR 563/86 u.a. -, BVerfGE 77, 308 [332],

vom 15. Dezember 1999 - 1 BvR 1904/95 u.a. -, BVerfGE 101, 331 [347], vom 7.

November 2001 - 1 BvR 1236/99 -, BVerfGE 104, 357 [364, 365], und vom 11.

Februar 2003 - 1 BvR 1972/00 u.a. -, a.a.O., Seite 197; Urteil vom 30. Juli 2008,

a.a.O, S. 2411).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sind gegen das Verbot des

Selbstbedienungsverkaufs von Pflanzenschutzmitteln in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

unter dem Gesichtspunkt des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin

keine rechtlichen Bedenken zu erheben.

Die Vertriebsbeschränkung für Pflanzenschutzmittel (grundsätzlich)

rechtfertigende Belange des Gemeinwohls liegen darin begründet, dass eine

Ausbringung der in diesen Mitteln enthaltenen, im Regelfall hochkonzentrierten

Stoffe in die Umwelt zu Gefährdungen von Menschen und dem Naturhaushalt

führen und dass eine Anwendung dieser Mittel durch den Verbraucher für ihn

selbst mit Gesundheitsgefahren verbunden sein kann. An diese Gefahren, deren

Vermeidung das gesamte Pflanzenschutzrecht dient (vgl. § 1 Nr. 4 PflSchG), wird

in der Gesetzesbegründung zu dem auf Empfehlung des Ausschusses für

Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in das Gesetz aufgenommenen Verbot des

Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln im Wege des

Selbstbedienungsverkaufs unmittelbar angeknüpft. Zur Begründung des

(damaligen) § 19a PflSchG wird in der Beschlussempfehlung und in dem Bericht

des vorerwähnten Ausschusses (BT-Drucks. 10/4618, S. 48, 49 - nachfolgend:

Ausschussbericht -) Folgendes ausgeführt:

"Eine bestimmungsgemäße und sachgerechte Anwendung von

Pflanzenschutzmitteln ist nur zu erwarten, wenn der Anwender ausreichend über

das Mittel und die bei der Anwendung möglicherweise auftretenden Gefahren

informiert wird. Pflanzenschutzmittel sollten daher im Einzelverkauf nicht durch

Selbstbedienung in den Verkehr gebracht werden dürfen …"

Mit dem Bezug auf die Notwendigkeit einer sowohl die durch die Zulassung

festgelegten Auflagen und Anwendungsbestimmungen (vgl. § 15 Abs. 2 und 4

PflSchG) beachtenden bestimmungsgemäßen als auch sachgerechten Anwendung

von Pflanzenschutzmitteln zielt der Gesetzgeber bei der Festlegung der

gesetzgeberischen Zwecke auf die Einhaltung der guten fachlichen Praxis bei der

Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ab, die nach § 6 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

allgemeine Richtschnur für die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln ist. Zu

dieser gehört nicht nur die Abwendung von Gefahren, die durch die Anwendung,

das Lagern und den sonstigen Umgang mit Pflanzenschutzmitteln oder durch

andere Maßnahmen des Pflanzenschutzes, insbesondere für die Gesundheit von

Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, entstehen können (§ 2a Abs. 1 Satz

1Nr. 2 PflSchG, § 6 Abs. 1 Satz 3 PflSchG 1986), sondern auch die Beachtung des

sog. integrierten Pflanzenschutzes (§ 2a Abs. 1 Satz 2 PflSchG, § 6 Abs. 1 Satz 2

PflSchG 1986). Mit diesem soll im Interesse größtmöglicher Schonung des

Naturhaushalts durch den Einsatz kombinierter Verfahren unter vorrangiger

Berücksichtigung biologischer, biotechnischer, pflanzenzüchterischer und anbau-

und kulturtechnischer Maßnahmen der Einsatz chemischer Pflanzenschutzmittel

auf das notwendige Maß zurückgedrängt werden (§ 2 Nr. 2 PflSchG, § 2 Abs. 1 Nr.

2 PflSchG).

Die von dem Gesetzgeber mit der Vertriebsbeschränkung verfolgten Zwecke sind

auf gewichtige Belange des Gemeinwohls ausgerichtet und sind damit

grundsätzlich geeignet, die mit dem Verbot des Selbstbedienungsverkaufs von

Pflanzenschutzmitteln einhergehende Beschränkung der Berufausübung zu

legitimieren.

Was den Schutz vor Gesundheitsgefahren anbelangt, hat das

Bundesverfassungsgericht wiederholt betont, dass der Schutz der Bevölkerung vor

Gesundheitsgefahren zu den überragend wichtigen Gemeinschaftsgütern zählt, die

selbst objektive Berufszulassungsvoraussetzungen und damit erst recht auch

Beschränkungen der Berufsausübung rechtfertigen können (vgl. zuletzt Urteil vom

30. Juli 2008, a.a.O, S. 2412). Gleiches gilt - schon mit Rücksicht auf die

Staatszielbestimmung des Art. 20a GG - für den Schutz der Umwelt. An der

Legitimation durch diese gewichtigen Belange des Allgemeinwohls ändert der von

der Klägerin in der Klagebegründung angesprochene Umstand nichts, dass die

gesetzliche Verbotsregelung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG nicht prohibitiv darauf

gerichtet ist, umwelt- oder gesundheitsgefährdende Produkte (überhaupt) nicht in

den Verkehr kommen zu lassen, sondern Gefahren für den Naturhaushalt und die

Gesundheit des Anwenders durch Vermeidung einer unsachgemäßen Anwendung

zum Vertrieb zugelassener Mittel zu verhindern. Auch berufseinschränkende

Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, möglichen Gefahrenlagen zu begegnen,

die nur bei missbräuchlicher oder "zulassungsüberschreitender" Anwendung

entstehen, sind ungeachtet ihrer möglicherweise begrenzten Wirkung durch

Gemeinwohlbelange gedeckt, wenn diese Maßnahmen (noch) hinreichend

spezifisch auf die zu schützenden Allgemeinbelange bezogen sind. Dieser

ausreichend deutliche Bezug zu der Absicht des Gesetzgebers, Gesundheits- und

Umweltgefahren durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln nach Möglichkeit

zu verhindern, ist bei dem Verbot des Selbstbedienungsverkaufs nach § 22 Abs. 1

Satz 1 PflSchG gegeben. Ebenso deutlich erkennbar ist der Zusammenhang mit

der Absicht des Gesetzgebers, bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln die

Ziele des integrierten Pflanzenschutzes zu verwirklichen. Auch wenn diese

Zielsetzung möglicherweise weniger gewichtig oder dringlich erscheint als die

Abwehr von Gefahren für die Umwelt und die Gesundheit, ist sie als die Verfolgung

eines bedeutsamen Interesses der Allgemeinheit gleichwohl geeignet,

Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit zu rechtfertigen.

Einer weiteren Spezifizierung des Gemeinwohlsbezugs der vorgenannten Regelung

bedarf es, anders als die Klägerin annimmt, nicht. Insbesondere steht die

Legitimation des Verbots, Pflanzenschutzmittel im Wege der Selbstbedienung in

Verkehr zu bringen, durch die gesetzgeberischen Ziele nicht etwa unter dem

Vorbehalt eines besonderen Vertrauensverhältnisses zwischen Kunden und

Verkäufer. Bei ihrer gegenteiligen, auf den Beschluss des

Bundesverfassungsgerichts vom 14. April 1987 - 1 BvL 25/84 -, BVerfGE 75, 166,

zum Selbstbedienungsverkauf von Arzneimitteln in Apotheken gestützten Ansicht

lässt die Klägerin außer Betracht, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner

Entscheidung zur Rechtfertigung eines Selbstbedienungsverbots aus Gründen des

Gesundheitsschutzes keine besondere Qualifikation oder Sachkunde des

Verkäufers oder eine besondere Qualität der Verkaufsberatung gefordert hat. Es

hat vielmehr lediglich festgestellt, dass für den speziellen Fall des

Selbstbedienungsverbots von Arzneimitteln schon die Sonderstellung der

Apotheken als Einrichtungen des Gesundheitswesens und die Beraterfunktion des

Apothekers als gesundheitspolitische Erwägungen ausreichend sein können, um

ein sich ggf. auf sämtliche Arzneimittel erstreckendes allgemeines

Selbstbedienungsverbot im Interesse einer geordneten Arzneimittelversorgung zu

rechtfertigen (a.a.O., Seite 178, letzter Absatz). Diese Erwägungen lassen sich

nicht in dem Sinne verallgemeinern, dass ein Selbstbedienungsverbot im Interesse

der Volksgesundheit immer durch ein besonderes "Berufsbild" des Verkäufers

legitimiert sein müsste.

Ob der gegebene Sachbezug ausreicht, auch - von der Klägerin als solche

bezeichnete - ungefährliche Pflanzenschutzmittel einem geschlossenen Vertrieb

zu unterwerfen, betrifft nicht die Frage der Legitimation durch Gemeinwohlbelange

als solche, sondern die der Eignung und Erforderlichkeit der Maßnahme, für die

nach den oben dargestellten Rechtsgrundsätzen des Bundesverfassungsgerichts

ebenfalls ein nachvollziehbarer Wirkungszusammenhang gegeben sein muss.

Der Ausschluss des Selbstbedienungsverkaufs bei Pflanzenschutzmitteln in § 22

Abs. 1 Satz 1 PflSchG ist weiterhin geeignet, die hiermit verfolgten

gesetzgeberischen Ziele zu erreichen.

Dieses Verbot ist unmittelbar mit der Verpflichtung des Gewerbetreibenden oder

der für ihn tätigen sachkundigen Personen nach § 22 Abs. 2 PflSchG verknüpft, den

Erwerber über die Anwendung des Pflanzenschutzmittels, insbesondere über

Verbote und Beschränkungen, zu unterrichten. Diese Beratungspflicht gilt nach

der Gesetzesnovelle vom 5. März 2008 nunmehr unbeschränkt, d.h. nicht nur, wie

bisher für den Einzel- und Versandhandel, sondern auch für den Großhandel in den

sog. Cash-and-carry-Märkten. Durch diese mit dem geschlossenen Verkauf

zwingend verbundene Beratungspflicht des Händlers wird zumindest ein Beitrag

dazu geleistet, dass der Anwender Kenntnis von Anwendungsverboten und -

beschränkungen des Pflanzenschutzmittels nimmt bzw. sich nicht leichtfertig über

diese Auflagen und Anwendungsbestimmungen hinwegsetzt. Das gesetzliche

Instrumentarium des § 22 PflSchG ist also nicht nur dazu geeignet, wie die Klägerin

meint, offensichtlich unberechtigte Personen (Kinder, Geschäftsunfähige) vom

Kauf von Pflanzenschutzmitteln auszuschließen oder Kunden, die eine Beratung

wünschen oder auf diese wegen fehlender Kenntnisse über die

Anwendungsmöglichkeiten des Mittels angewiesen sind, die erforderliche

Hilfestellung bei der Anwendung des Pflanzenschutzmittels zu geben. Die

Beratung hat vielmehr eine generelle Hinweis- und Warnfunktion, die gewährleisten

soll, dass auch der grundsätzlich mit der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln

vertraute und mit der Absicht zum Kauf und zur Anwendung des Mittels

entschlossene Kunde (nochmals) auf das Erfordernis des bestimmungs- und

sachgemäßen Umgangs mit dem Mittel zur Abwehr von Gesundheitsgefahren bei

der Ausbringung aufmerksam gemacht wird.

Die Beratung erstreckt sich darüber hinaus auch ("insbesondere") auf die

sachgemäße Verwendung des Mittels zur Schonung der Umwelt. Die

Beratungspflicht nach § 22 Abs. 2 PflSchG ist gerade mit Rücksicht auf die von

dem Gesetzgeber angestrebte Berücksichtigung der Grundsätze des integrierten

Pflanzenschutzes von besonderer Bedeutung. Nur die Beratung ermöglicht es, die

Anwendung des Mittels auf die jeweilige konkrete örtliche Lage und die

spezifischen Bedürfnisse des Kunden abzustimmen, wodurch ggf. auch

Alternativen zur singulären Verwendung chemischer Wirkstoffe zu Gunsten

biologischer, biotechnischer, pflanzenzüchterischer oder anbau- und

kulturtechnischer Maßnahmen, ggf. in Kombination mit dem Einsatz chemischer

Wirkstoffe, aufgezeigt werden können. Hierbei soll auch erörtert werden, ob

angesichts des (drohenden) Schadensbefalls und der voraussichtlich hierdurch

verursachten Schäden (Schadensschwelle) der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln

überhaupt notwendig ist (vgl. Ausschussbericht, BT-Drucks. 10/4618, S. 45;

Rehbinder, NUR 1987, 68 [70]). Überdies soll durch die Beratung einer

routinemäßigen vorbeugenden Einbringung von Pflanzenschutzmitteln vorgebeugt

werden (vgl. Lorz, Pflanzenschutzrecht, 1989, Anm. 3 zu § 6 PflSchG). Dass es

gleichwohl trotz entsprechender Information durch den Händler oder seine

Mitarbeiter bei "beratungsresistenten" Personen, die ein Gespräch mit dem

Verkäufer verweigern oder die hierbei gegebenen Hinweise und Ratschläge schlicht

ignorieren, zu Fehlanwendungen kommen kann, nimmt den in § 22 PflSchG

geregelten gesetzlichen Maßnahmen nicht ihre Eignung. Die Eignung eines Mittels

zur Erreichung gesetzgeberischer Ziele setzt nicht voraus, dass der erstrebte

Erfolg in jedem Falle tatsächlich erreicht wird oder auch nur erreichbar ist. Vielmehr

genügt es, wenn mit Hilfe des Mittels - wie hier - der gewünschte Erfolg gefördert

werden kann (BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, BVerfGE 96,

10 [23]).

Das umfassende gesetzliche Verbot in § 20 Abs. 1 Satz 1 PflSchG erweist sich

entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin auch nicht teilweise, nämlich in Bezug

auf "ungefährliche" Pflanzenschutzmittel als ungeeignet.

Selbst wenn man unterstellt, dass es - wie die Klägerin vorträgt -

Pflanzenschutzmittel ohne Gefahrenpotential gibt, weil sie entweder aufgrund der

Art und Zusammensetzung ihrer Inhalts- und Wirkstoffe auch bei beliebiger

Überdosierung keine schädlichen Wirkungen für den Naturhaushalt und die

Gesundheit des Anwenders hervorrufen oder bei denen auf Grund ihres

spezifischen Anwendungsbereichs eine bestimmungswidrige Verwendung faktisch

auszuschließen ist, wäre die Eignung des gesetzlichen Verbots in § 22 Abs. 1 Satz

1 PflSchG zur Erreichung der vom Gesetzgeber angestrebten Ziele gleichwohl

gegeben. Zwar ließe sich in diesem Fall die Eignung des gesetzlichen

Instrumentariums in § 22 PflSchG in Bezug auf die Vermeidung von Umwelt- und

Gesundheitsgefahren womöglich in Frage stellen, weil Vertriebsbeschränkung und

Beratung für den bezweckten Schutz vor Gefahren für den Naturhaushalt und für

die Gesundheit des Verbrauchers allenfalls von sehr begrenztem Nutzen wären.

Diesen Zweifeln näher nachzugehen, erübrigt sich allerdings, denn der mit § 22

Abs. 1 Satz 1 PflSchG verfolgte Zweck erschöpft sich, wie dargelegt, nicht in der

Abwehr von Umwelt- und Gesundheitsschäden, sondern zielt weitergehend im

Interesse einer umfassenden Gefahrenvorsorge und Umweltschonung auf die

Vermeidung von Eingriffen in den Naturhaushalt mit chemischen Mitteln nach den

Grundsätzen des integrierten Pflanzenschutzes ab. Jedenfalls dieses (weitere) Ziel

kann mit der Unterbindung des Selbstbedienungsverkaufs von

Pflanzenschutzmitteln und der hiermit einhergehenden Verpflichtung des

Gewerbetreibenden zur Beratung des Anwenders gefördert werden.

Pflanzenschutzmittel sind nach der Vorstellung des Gesetzgebers nämlich dadurch

gekennzeichnet, dass der Schutz der Pflanzen, Pflanzenteile und

Pflanzenerzeugnisse vor schädlichen Einflüssen von Schadorganismen oder Tieren,

Pflanzen oder Mikroorganismen, die keine Schadorganismen sind bzw. die durch

das Mittel bewirkte Wachstumsregelung oder Keimhemmung (vgl. § 2 Nr. 9

PflSchG) im Regelfall mit Hilfe chemischer Wirkstoffe herbeigeführt wird (vgl. § 2 Nr.

9a PflSchG). Hierdurch unterscheiden sie sich von den Pflanzenstärkungsmitteln

im Sinne von § 2 Nr. 10 PflSchG, die gerade deshalb nicht in den Kreis der

Pflanzenschutzmittel einbezogen wurden, um biologischen Mitteln im Rahmen

alternativer Verfahren des Landbaus Rechnung zu tragen (vgl. die

Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Pflanzenschutzgesetzes, BT-Drucks.

10/1262 vom 10. April 1984, S. 21, 22). Der für die Eignung des Mittels

erforderliche hinreichende Sachbezug zu dem Schutzgut liegt aus den

vorgenannten Gründen bezüglich sämtlicher von der Klägerin als ungefährlich

bezeichneter Pflanzenschutzmittel vor.

Das Verbot zum Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln durch

Selbstbedienung ist ferner auch erforderlich, um die mit der gesetzlichen Regelung

in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG verfolgten Zwecke zu verwirklichen. Andere in

gleicher Weise geeignete Instrumentarien, die für die Klägerin und andere

Pflanzenschutzmittel vertreibende Personen mit geringeren Belastungen

verbunden wären, stehen erkennbar nicht zur Verfügung. Dass das mit

Beratungspflicht des Verkäufers verbundene Selbstbedienungsverbot bei den auch

von der Klägerin als bei nicht bestimmungsgemäßem Gebrauch (potentiell)

gefährlichen Pflanzenschutzmittel zur Erzielung des beabsichtigten "Verstärkungs-

und Warneffekts" bezüglich möglicher Gefahren bei bestimmungswidriger

Verwendung des Mittels von dem Gesetzgeber unter Beachtung des ihm

zustehenden Einschätzungsspielraums als erforderlich betrachtet werden durfte,

gesteht auch die Klägerin zu. Eine persönliche Information über

Anwendungsbeschränkungen und Anwendungshinweise lässt sich durch die von ihr

in diesem Zusammenhang angeführte schriftliche Gebrauchsanleitung (§ 20 Abs.

2 Nr. 6 PflSchG) nicht bewerkstelligen.

Der Ausschluss der Pflanzenschutzmittel vom freihändigen Verkauf und die

Beratung des Käufers dieser Produkte sind darüber hinaus insbesondere auch

dazu notwendig, die zwangsläufig individuell zu gestaltenden Information des

Anwenders über die sachgerechte Anwendung des Mittels im Sinne des

integrierten Pflanzenschutzes sicherzustellen. Dies gilt aus den bereits oben

dargestellten Gründen für sämtliche, d.h. auch für die von der Klägerin als

ungefährlich bezeichneten Pflanzenschutzmittel, die nach ihrer Darstellung auch

im Falle krasser Überdosierung in Bezug auf Umwelt- und Gesundheitsgefahren

unbedenklich sind. Eine allgemein gehaltene schriftliche Belehrung über die

Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes und der guten fachlichen Praxis bei

der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln wäre nicht in gleicher Weise geeignet,

einen möglichst sparsamen und zielgerechten Einsatz chemischer Wirkstoffe im

Pflanzenschutz zu erreichen.

§ 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG ist schließlich auch mit Blick auf die der Klägerin und

anderen Gewerbetreibenden in vergleichbarer Lage zugemuteten

Einschränkungen und Belastungen mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die

durch das gesetzliche Verbot zum Selbstbedienungsverkauf von

Pflanzenschutzmitteln beeinträchtigte Freiheit zur eigenverantwortlichen

Ausgestaltung der Verkaufsart hat bei Abwägung mit den für dieses Verbot

streitenden öffentlichen Belangen hinter diesen zurückzutreten. Eine

unverhältnismäßige und damit unzumutbare Belastung für die Verkäufer von

Pflanzenschutzmitteln ist mit der Beschränkung des Vertriebs dieser Mittel im

geschlossenen Verkauf nicht verbunden.

Die Unverhältnismäßigkeit der von dem Gesetzgeber mit § 22 PflSchG ergriffenen

Mittel folgt nicht aus der von der Klägerin beanstandeten Einbeziehung auch

"ungefährlicher" Pflanzenschutzmittel in das Selbstbedienungsverbot und auch

nicht aus sonstigen Gründen, aus denen sich eine Unzumutbarkeit der Folgen

dieses Verbots für die hiervon Betroffenen ergeben könnte.

Als "ungefährlich" betrachtet die Klägerin Pflanzenschutzmittel, die

a) entweder aufgrund der Art und Zusammensetzung ihrer Inhalts- und

Wirkstoffe auch bei beliebiger Überdosierung keine schädlichen Wirkungen für den

Naturhaushalt und die Gesundheit des Anwenders hervorrufen können, oder

b) bei denen zwar ein nicht bestimmungsgemäßer Einsatz zur

Beeinträchtigung von Schutzgütern führen kann, bei denen aber ein Miss- oder

Fehlgebrauch faktisch in hohem Maße unwahrscheinlich ist, weil es keinen

vernünftigen Grund gibt, das Mittel außerhalb des in der Zulassung festgelegten

Anwendungsbereichs zu verwenden.

Bezüglich der von der Klägerin gebildeten ersten Fallgruppe " gänzlich

ungefährlicher" Pflanzenschutzmittel (a) ist die von ihr vorgenommene

Kategorisierung für die rechtliche Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des Verbots

des freihändigen Verkaufs von Pflanzenschutzmitteln bereits aus tatsächlichen

Gründen untauglich.

Völlig unbedenkliche Pflanzenschutzmittel im Sinne der oben unter a)

bezeichneten Fallgruppe gibt es nämlich erkennbar nicht. Die Klägerin hat die

Existenz derart ungefährlicher Pflanzenschutzmitteln zwar behauptet und auch

eine ganze Reihe von Produkten benannt, die - wie auch die im Klageantrag

benannten beiden Produkte - aus ihrer Sicht auch bei grob bestimmungswidrigem

und übermäßigem Gebrauch keine Gefahren für den Naturhaushalt und

gesundheitliche Gefahren für den Anwender hervorrufen. Sie hat sich allerdings

nicht eindeutig zu den Kriterien geäußert, nach denen diese Unbedenklichkeit

konkret festgestellt werden soll. Offenbar geht die Klägerin von der

Ungefährlichkeit sämtlicher Pflanzenschutzmittel aus, für die keine Kennzeichnung

nach dem Gefahrenstoffrecht besteht. Diese Auffassung greift indessen zu kurz.

Als Grundlage für die Einschätzung der Gefährlichkeit dieser Mittel ist nicht nur

darauf abzustellen, ob und ggf. welche Gefährlichkeitsmerkmale nach § 4 der

Gefahrenstoffverordnung vom 23. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3758, 3759), zuletzt

geändert durch Artikel 2 der Verordnung vom 12. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2382) -

GefStoffV - verwirklicht sind. Darüber hinaus ist für die Einschätzung der

Gefährlichkeit von Pflanzenschutzmitteln von wesentlicher Bedeutung, ob und ggf.

welche Beschränkungen und Auflagen gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 4 PflSchG

im Rahmen der Zulassung festgesetzt wurden.

Aus dem Kreis von vornherein unbedenklicher Pflanzenschutzmittel fallen danach

zunächst schon sämtliche Mittel heraus, die nicht nach § 15 Abs. 2 Nr. 3 PflSchG

für die Anwendung im Haus- und Kleingartenbereich zugelassen wurden.

Die Beschränkung des Einsatzes dieser Pflanzenschutzmittel auf die Verwendung

in der Land- und Forstwirtschaft, in Gärtnereibetrieben und sonstigen

Anwendungen außerhalb des haus- und kleingärtnerischen Bereichs belegt als

solche, dass das Mittel potentiell schädliche Auswirkungen auf die Natur oder den

Nutzer hat und dass die Anwendung des Mittels deshalb nur in die Hand

sachkundiger Personen gelegt werden soll (vgl. § 6a Abs. 1 Satz 2, 10 PflSchG).

Bezüglicher dieser Pflanzenschutzmittel besteht ohne weiteres das die

uneingeschränkte Berufsfreiheit der Händler überwiegende öffentliche Interesse

daran, dass diese Mittel nicht durch freihändigen Verkauf in die Hände von

Anwendern gelangen, die das Mittel bestimmungswidrig in Haus- oder Kleingärten

einsetzen wollen. Folglich könnten auch bei grober Fehlanwendung unschädliche

Pflanzenschutzmittel allenfalls solche auch für die Verwendung für den Haus- und

Kleingartenbereich zugelassene Produkte nach Teil 7 - Haus- und

Kleingartenbereich - des amtlichen Pflanzenschutzmittelverzeichnisses des

Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Ausgabe 2008

(veröffentlicht unter URL http://www.bvl.bund.de), sein.

Von den dort gelisteten insgesamt 475 Pflanzenschutzmitteln können weiterhin

diejenigen Produkte nicht als von vornherein ungefährlich gelten, für die Hinweise

auf besondere Gefahren nach der Gefahrstoffverordnung (sog. R-Sätze), weitere

Kennzeichnungen nach der Gefahrstoffverordnung zur Vermeidung von

allergischen Reaktionen (RA-Kennzeichen) und/oder pflanzenschutzrechtliche

Auflagen bezüglich besonderer Gefahren für Gewässer (NW-Auflagen 261 bis 265),

für Bienen (NB6611) und für Nutzorganismen (NN 230 bis NN 400) und/oder

sonstige Auflagen zur Abwehr von Gefahren für den Anwender oder den

Naturhaushalt (z.B. NT669 und NT671 bezüglich giftiger Mittel für Vögel und Wild)

gelten.

Auch die verbleibenden für den Haus- und Kleingartenbereich zugelassenen

Pflanzenschutzmittel sind nicht in dem Sinne vollständig unbedenklich, dass von

ihnen auch im angenommenen Fall des Missbrauchs oder einer vergleichbar

groben Fehlanwendung keinerlei Gefahren zumindest für den Anwender ausgehen

könnten. Diese Mittel sind, soweit sonstige Auflagen und Beschränkungen fehlen,

zumindest unter der (allgemeinen) Auflage "Jeden unnötigen Kontakt mit dem

Mittel vermeiden. Missbrauch kann zu Gesundheitsschäden führen (SB001)"

zugelassen worden. Danach besitzt letztlich keines der zugelassenen

Pflanzenschutzmittel die Eigenschaft, auch bei grober Fehlanwendung oder

Missbrauch keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit des Nutzers zu

haben.

Für die Frage der Angemessenheit der Regelung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG

können folglich allenfalls die Pflanzenschutzmittel nach der von der Klägerin

gebildeten zweiten Fallgruppe "ungefährlicher" Pflanzenschutzmittel (b)

bedeutsam sein, bei denen zwar ein nicht bestimmungsgemäßer Einsatz zur

Beeinträchtigung von Schutzgütern führen kann, bei denen aber "ein Miss- oder

Fehlgebrauch faktisch in hohem Maße unwahrscheinlich ist, weil es keinen

vernünftigen Grund gibt, das Mittel außerhalb des in der Zulassung festgelegten

Anwendungsbereichs zu verwenden".

Auch bezüglich dieser Gruppe von Pflanzenschutzmitteln hat die Klägerin nicht

dargelegt, nach welchen Gesichtspunkten die nach ihrer Ansicht zwar potentiell

gegebene, tatsächlich aber äußerst unwahrscheinliche Gefährlichkeit dieser Mittel

festgestellt werden soll. Wiederum bezogen auf die Vergabe von

Gefährlichkeitsmerkmalen nach der Gefahrstoffverordnung und Auflagen oder

Beschränkungen nach dem Pflanzenschutzgesetz kann es sich allenfalls um für

den Haus- und Kleingartenbereich zugelassene Produkte ohne Kennzeichnung

nach der Gefahrstoffverordnung und/oder Beschränkungen oder Auflagen nach

dem Pflanzenschutzrecht wegen besonderer Umwelt- oder Gesundheitsgefahren

handeln, für die nur pauschal gehaltene pflanzenschutzrechtliche Auflagen,

Anwendungsbestimmungen und Sicherheitsratschläge (über die Auflage SB001

hinaus z.B. Tragen von Sicherheitskleidung, Fernhalten von Nahrungs- und

Futtermitteln und Getränken, Fernhalten von Kindern) und/oder die ebenfalls

allgemeine Kennzeichnung SP001 nach der Gefahrstoffverordnung ("Zur

Vermeidung von Risiken für Mensch und Umwelt ist die Gebrauchsanleitung

einzuhalten") gelten.

Bezüglich dieser Pflanzenschutzmittel könnte fraglich sein, ob der in dem

Selbstbedienungsverbot in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG liegende Eingriff in die

Berufsausübungsfreiheit noch den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit

entspricht, wenn von dem Verbot - wie von der Klägerin behauptet - tatsächlich in

erheblichem Umfang auch der Verkauf von Pflanzenschutzmitteln ohne

besonderes Gefährdungspotential betroffen wäre, bei denen sich die zum

Ausschluss von Schädigungen für die Umwelt und für die Gesundheit des

Anwenders notwendigen Informationen letztlich vollständig bereits aus der

schriftlichen Gebrauchsinformation ergeben und bei denen das Bedürfnis nach

Einbeziehung dieser Produkte in ein generelles Selbstbedienungsverbot folglich

nicht ohne weiteres erkennbar ist.

Dieser Gesichtspunkt könnte für die Frage der Verhältnismäßigkeit der

Verbotsregelung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG deshalb bedeutsam sein, weil diese

Vorschrift ohne Differenzierung nach dem Gefährdungsgrad der

Pflanzenschutzmittel an die wiederum pauschale Begriffsbestimmung des

Pflanzenschutzmittels (oder ihm gleichgestellter Mittel) in § 2 Nr. 9 PflSchG

anknüpft, die ein Mittel ungeachtet seines Gefährdungspotentials ausschließlich

wegen seines Bestimmungszwecks als Pflanzenschutzmittel einordnet. Der

Gesetzgeber hat bei der pauschalierenden Regelung in § 2 Nr. 9 PflSchG ersichtlich

unterstellt, dass Produkte, die zu den in der Vorschrift bezeichneten Zwecken

verwendet werden sollen, regelmäßig Gefahrenpotentiale für den Naturhaushalt

und/oder die Gesundheit des Anwenders in sich bergen, und hat damit in Kauf

genommen, dass von der Regelung auch Mittel erfasst werden, bei denen solche

Gefährdungen allenfalls bei grober Fehlanwendung zu erwarten sind. Die konkrete

Gefährlichkeit des Mittels und seiner Wirkstoffe ist nur insoweit von Bedeutung, als

es nach § 15 PflSchG nicht zugelassen werden kann, wenn schädliche

Auswirkungen auf Pflanzen, Tiere und Menschen auch durch eine bestimmte

(bestimmungsgemäße) Art der Verwendung nicht ausgeschlossen werden können.

Begrifflich getrennt von den Pflanzenschutzmitteln werden (nur) solche Produkte,

die lediglich zur Versorgung von Pflanzen und Pflanzenteilen mit Nährstoffen

(Wasser, Düngemittel, § 2 Nr. 9, 2. Halbsatz PflSchG) oder zur Pflanzenstärkung

dienen (Pflanzenstärkungsmittel, § 2 Nr. 10 PflSchG), weil bei diesen Mitteln

ungeachtet ihrer konkreten Zusammensetzung und Anwendung generell davon

ausgegangen wird, dass sie im Regelfall keine schädigende Wirkung auf die

Gesundheit von Menschen und Tieren und auf den Naturhaushalt haben (vgl.

Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 10/1262, S. 21, 22; Ausschussbericht, BT-

Drucks. 10/4618, S. 49).

Bedeutung für die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit

durch die Vertriebsbeschränkung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG könnten diese

Aspekte deshalb gewinnen, weil es zumindest partiell, nämlich bezüglich von

Pflanzenschutzmitteln, die allenfalls bei missbräuchlicher oder grob fehlerhafter

oder bestimmungswidriger Verwendung unschädlich sind, an der Gewichtigkeit und

Dringlichkeit der Gründe fehlen könnte, die bei Abwägung mit der durch Art. 12

Abs. 1 GG geschützten Freiheitssphäre der betroffenen Händler den

Grundrechtseingriff rechtfertigen können. Zwar verbleibt auch bei diesen Mitteln -

wie dargelegt - das Bedürfnis nach Gefahrenvorsorge und der Sicherstellung eines

schonenden Einsatzes im Interesse einer generellen Verminderung von

chemischen Methoden beim Pflanzenschutz. Da es hierbei nicht um die Abwehr

von konkreten Umwelt- und Gesundheitsgefahren geht, genießt dieses

gesetzgeberische Ziel gegenüber den beruflichen und wirtschaftlichen Interessen

der Händler von Pflanzenschutzmitteln aber keinen notwendigen Vorrang. Wenn

sich die Folgen des gesetzlichen Verbots in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG bezüglich

der im oben genannten Sinne weitgehend unbedenklichen Pflanzenschutzmittel für

die betroffenen Personen und Unternehmen als schwerwiegend darstellen sollten,

könnte sich für sie die Einbeziehung dieser Produkte in das Verbot des

Selbstbedienungsverkaufs als unangemessen und als unzumutbar schwere

Belastung darstellen. Zwar obliegt es dem Gesetzgeber im Rahmen der ihm bei

der Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit grundsätzlich zukommenden

weiten Gestaltungsfreiheit, in Bezug auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu

entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau und - unter der Voraussetzung der

grundsätzlichen Eignung der in Betracht kommenden Mittel - auf welche Weise

Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner Einschätzung zu

Schäden führen können und dabei eine möglichst weitreichende und effektive

Gefahrenprophylaxe anzustreben (BVerfG, Urteil vom 30. Juli 2008, a.a.O., S.

2414). Gleichwohl kann der Gesetzgeber gehalten sein, zur Vermeidung

unangemessener Folgen für die Betroffenen auf von ihm für zweckmäßig erachtete

Maßnahmen entweder ganz zu verzichten oder im Interesse der

Grundrechtssphäre von Betroffenen differenzierende Regelungen zu treffen. Im

vorliegenden Fall könnte daran gedacht werden, dass der Gesetzgeber entweder

ungefährliche Mittel durch Bildung weiterer Ausnahmetatbestände aus dem

Begriffsbereich des Pflanzenschutzmittels herausnimmt oder jedenfalls bei der

Abgabebeschränkung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG zwischen gefährlichen und

ungefährlichen Pflanzenschutzmitteln differenziert. In Betracht könnte auch die

von der Klägerin vorgeschlagene Regelung kommen, dass mit der Zulassung über

ein Selbstbedienungsverbot oder eine andere Vertriebsbeschränkung entschieden

wird. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Schaffung derartiger Bestimmungen

besteht indessen aus verschiedenen Gründen nicht.

Anlass, den Belangen der vom Verbot des Selbstbedienungsverkaufs betroffenen

Händler durch Schaffung von differenzierenden Vorschriften bezüglich der

Gefährlichkeit von Pflanzenschutzmitteln Rechnung zu tragen, besteht zunächst

im Hinblick darauf nicht, dass es nur eine vergleichsweise geringe Zahl von

Produkten gibt, die im oben genannten Sinn als weitgehend ungefährlich oder

unbedenklich gelten können, und dass es darüber hinaus an tauglichen Kriterien

für eine Differenzierung der Pflanzenschutzmittel nach ihrem jeweiligen

Gefährdungsgrad fehlt.

Wenn es sich - wie bei der Einschätzung des Gefährdungsumfangs von

Pflanzenschutzmitteln - um komplexe Sachverhalte handelt, darf sich der

Gesetzgeber grundsätzlich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen (wie

hier nach dem Bestimmungszweck des Mittels) begnügen, hat allerdings, wenn

sich entsprechende Anhaltspunkte dafür ergeben, dass sich die allgemein

gefassten Bestimmungen als nicht (mehr) erforderlich oder angemessen

darstellen, entsprechende Korrekturen vorzunehmen (vgl. BVerfG, 1. Kammer des

Ersten Senats, Beschluss vom 19. September 1996 - 1 BvR 1767/92 -, NJW 1997,

247 [248]) - eine entsprechende Korrektur ist bezüglich des Verbots des

Selbstbedienungsverkaufs von Produkten nach dem Pflanzenschutzgesetz bereits

vorgenommen worden, indem das früher für Pflanzenstärkungsmittel nach § 31

Abs. 2 PflSchG entsprechend geltende Verbot nach § 22 Abs. 1 PflSchG im Zuge

der Gesetzesnovelle vom 5. März 2008 aufgehoben wurde (Art. 1 Nr. 26 des

Änderungsgesetzes) -. Bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit einer

gesetzlichen Typisierung und Generalisierung kann auch der Umstand bedeutsam

sein, in welchem Umfang Sachverhalte berücksichtigt wurden, bei denen sich die

Notwendigkeit der Einbeziehung als zweifelhaft erweisen könnte.

Dieser Aspekt hat - zumindest derzeit - für die Frage der Verhältnismäßigkeit des

Verbotstatbestandes in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG keine maßgebliche Bedeutung.

Von den 475 für den Haus- und Kleingartenbereich zugelassenen

Pflanzenschutzmitteln weisen nur 51 und damit nur rund 1/10 keine auf besondere

Gefährdungen hindeutenden gefahrenstoffrechtlichen und/oder

pflanzenschutzrechtlichen Kennzeichen auf. Bezogen auf die Gesamtzahl aller

gegenwärtig zugelassenen Pflanzenschutzmittel (ausweislich der Gesamtliste des

Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 4. August

2008: 1046) bewegt sich der prozentuale Anteil der (weitgehend) unbedenklichen

Mittel bei etwa 5 %. Diese vergleichsweise geringe Zahl von Mitteln ohne

besondere Gefährlichkeit lässt die Notwendigkeit einer differenzierenden Regelung

nicht deutlich werden.

Es kommt hinzu, dass es ersichtlich an tauglichen Kriterien fehlt, an die bei einer

solchen Differenzierung angeknüpft werden könnte.

Eine Differenzierung nach dem konkreten Einsatzgebiet des Pflanzenschutzmittels

wäre nicht sachgerecht. Allerdings stammen die meisten der Mittel ohne

besondere Gefahrkennzeichnung aus bestimmten Arten von

Pflanzenschutzmitteln, nämlich aus der Gruppe der "Mittel zum Wundverschluss,

Mittel zur Veredelung an Obst- und Ziergehölzen und Fangleime" - Abschnitt 6.1

von Teil 7 des Pflanzenschutzmittelverzeichnisses -, aus der Gruppe der "Mittel

gegen Nacktschnecken (Molluskizide) - Abschnitt 6.5 -, aus der Gruppe der "Mittel

gegen Nagetiere (Rodentizide)" - Abschnitt 6.6 -, aus der Gruppe der

"Wildschadenverhütungsmittel" - Abschnitt 6.7 - und der "Mittel zur Bewurzelung

von Stecklingen" - Abschnitt 6.8 -. Eine Herausnahme dieser Gruppen aus dem

Bereich der Pflanzenschutzmittel in § 2 Nr. 9 PflSchG oder aus der

Verbotsregelung in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG wird indessen nicht in Betracht

kommen, weil auch in diesen Gruppen einzelne oder mehrere der Produkte

Gefahrenmerkmale nach der Gefahrenstoffverordnung tragen oder

Beschränkungen und/oder Auflagen wegen besonderer Gefahren nach dem

Pflanzenschutzgesetz unterliegen. Denkbar wäre allenfalls eine Differenzierung

nach Wirkstoffen, da erkennbar ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der

(fehlenden) Vergabe von Gefahrenkennzeichen und einzelnen offensichtlich

(weitgehend) unbedenklichen Wirkstoffen (z.B. Baumwachse, Essigsäure, Rapsöl)

besteht. Zum einen ist dieser Zusammenhang aber nicht durchgängig vorhanden

(z.B. ist das im Produkt mit der Zulassungsnummer 0634-00/STS eingesetzte

Baumwachs gefahrenstoffrechtlich als schädlich für Wasserorganismen, R 52/53,

gekennzeichnet). Zum anderen würde eine auf einzelne Wirkstoffe abstellende

differenzierte Behandlung bei Wirkstoffkombinationen nicht greifen. Vor allem bei

nachträglicher Änderung der Wirkstoffzusammensetzung nach erfolgter Zulassung

würden derartige Regelungen Probleme hervorrufen. Diese Veränderung würde

nämlich nicht dazu führen, dass ein wegen seiner Wirkstoffe nicht als

Pflanzenschutzmittel erfasstes oder aus dem Selbstbedienungsverbot nach § 22

Abs. 1 Satz 1 PflSchG herausgenommenes Pflanzenschutzmittel dieser

gesetzlichen Beschränkung nunmehr unmittelbar unterfiele. Vielmehr würden sich

aus der Veränderung der Wirkstoffzusammensetzung lediglich Anhaltspunkte für

die Zulassungsbedürftigkeit des Mittels nach § 11 PflSchG bzw. neue Erkenntnisse

für eine nachfolgende Änderung der Zulassung im Sinne von § 15a Abs. 2 PflSchG

oder Hinweise für den Erlass einer Vertriebsbeschränkung ergeben. Ein solches

Regelungssystem, mit dem auf potentielle Gefahren durch den Einsatz von

Pflanzenschutzmitteln erst im Nachhinein reagiert werden könnte, wäre mit dem

durch das Pflanzenschutzgesetz in zulässiger Weise verfolgten präventiven

Konzept der Gefahrenabwehr schwerlich vereinbar.

Entgegen der Ansicht der Klägerin kann die Unverhältnismäßigkeit des Verbots in §

22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG auch nicht daraus hergeleitet werden, dass die

betroffenen Händler in ihrer Berufsausübungsfreiheit durch die Einbeziehung

(weitgehend) ungefährlicher Pflanzenschutzmittel schwer beeinträchtigt werden.

Solche durch die gesetzliche Vertriebsbeschränkung herbeigeführten schweren

Nachteile sind nicht ersichtlich.

Die Klägerin leitet diese Nachteile zunächst aus "Umsatzeinbußen" durch den

Ausschluss unbedenklicher Pflanzenschutzmittel her. Bei diesen Einbußen, die die

Klägerin mit ca. 30 % des Gesamtumsatzes auf "Spontan- und Impulsverkäufe"

veranschlagt, handelt es sich nicht um solche, die auf Grund einer neu erlassenen

Vertriebsbeschränkung gegenüber dem zuvor bestehenden freien Verkauf der

Produkte eingetreten sind, sondern um die Differenz zwischen dem jetzigen

Umsatz und demjenigen, der bei einer partiellen Freigabe des

Selbstbedienungsverkaufs von Pflanzenschutzmitteln erwartet wird. Zwar wird

auch ein solches durch Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit nicht oder

nicht in gleichem Umfang zu erzielendes Einkommen durch die

Grundrechtsgewährleistung des Art. 12 Abs. 1 GG erfasst (vgl. BVerfG, Beschluss

vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 u.a. -, BVerfGE 30, 292 [334, 335]). Diesen

Gewinnerwartungen kommt indessen gegenüber Einkommenseinbußen, die durch

Schmälerung des bisherigen Umsatzes auf Grund einer gesetzlichen Neuregelung

eintreten, ein geringeres Gewicht zu. Überdies werden evtl. durch das generelle

Verbot nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG eintretende wirtschaftliche

Beeinträchtigungen dadurch relativiert, dass der Vertriebseinschränkung alle

Gewerbetreibenden unterliegen, die Pflanzenschutzmittel in den Verkehr bringen

wollen, so dass das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG nicht auch zugleich unter

dem Gesichtspunkt der Wettbewerbsgleichheit betroffen ist (insoweit im

Unterschied zu dem Sachverhalt im oben erwähnten "Apothekenfall" des

Bundesverfassungsgerichts, bei dem unterschiedliche Regelungen bezüglich des

Verkaufs von Arzneimitteln in Apotheken einerseits und in sonstigen

Einzelhandelsgeschäften andererseits in Frage stand).

Abgesehen von diesen rechtlichen Gesichtspunkten ist fraglich, ob durch das

Verbot des Selbstbedienungsverkaufs von weitgehend unbedenklichen

Pflanzenschutzmitteln in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG gegenüber einem freien

Verkauf überhaupt Umsatzeinbußen in der von der Klägerin genannten

Größenordnung eintreten. Dass sich tatsächlich - wie von der Klägerin behauptet -

Kunden in nennenswertem Umfang allein dadurch vom Kauf bestimmter Produkte

abhalten lassen, weil diese nicht unmittelbar an einem Automaten oder im

Selbstbedienungsregal zugänglich sind, ist unwahrscheinlich. Bei

Pflanzenschutzmitteln handelt es nicht um Produkte, die normalerweise beiläufig

oder ad hoc ohne besonderen Anlass und Bedürfnis gekauft werden. Ebenso wenig

kann davon ausgegangen werden, dass diese Mittel im Regelfall in größerem

Umfang zur Vorratshaltung erworben werden. Vielmehr werden sie in aller Regel

einzeln und gezielt gekauft, weil sie aktuell wegen Schädlingsbefalls oder aus

anderen Gründen zum Pflanzenschutz benötigt werden. Da das Verbot des

Selbstbedienungsverkaufs allgemein gilt und folglich keine Alternativen des freien

Erwerbs in anderen Einzelhandelsgeschäften oder im Großhandel bestehen, wird

der Kauf somit regelmäßig bei nächster Gelegenheit ungeachtet der hiermit durch

die fehlende Möglichkeit zur Selbstbedienung verbundenen Erschwerungen

getätigt werden. Der von der Klägerin zur Ermittlung des entgangenen Gewinns

angestellte Vergleich mit Waren des "Spontan- und Impulsverkaufs" ist somit

schon vom Grundsatz her fragwürdig. Selbst wenn aber den Händlern ein gewisser

Teil möglicher Einnahmen dadurch entgehen würde, dass bestimmte

Kaufvorgänge nicht getätigt werden, weil Kunden nicht die Möglichkeit haben,

gewisse Pflanzenschutzmittel aus dem Automaten oder aus dem Regal zu

erwerben, wären diese wirtschaftlichen Nachteile nicht so gewichtig, dass hieraus

etwas für die Unverhältnismäßigkeit des generellen Verbots in § 22 Abs. 1 Satz 1

PflSchG entnommen werden könnte.

Nicht stichhaltig ist auch das weitere für die Unangemessenheit des

Selbstbedienungsverbots vorgebrachte Argument der Klägerin, sie müsse wegen

der auch unbedenkliche Mittel umfassenden Regelung ständig fachkundiges

Personal vorhalten, was bei einem auf gefährliche Pflanzenschutzmittel

reduzierten Verbot nicht der Fall wäre. Dass die Klägerin bei einem auf

"gefährliche" Mittel begrenzten Verbot des Selbstbedienungsverkaufs tatsächlich

in der von ihr behaupteten Weise nennenswert entlastet würde, ist bereits wegen

der vergleichsweise geringen Zahl der nach ihrer Vorstellung zum freihändigen

Verkauf geeigneten Pflanzenschutzmittel wenig wahrscheinlich. Selbst wenn aber

den Händlern von Pflanzenschutzmitteln durch einen verstärkten Personaleinsatz

wirtschaftliche Nachteile entstünden, könnte dies von ihnen nicht mit Erfolg gegen

die Einbeziehung weitgehend unbedenklicher Mittel in die Verbotsregelung des §

22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG ins Feld geführt werden. Da wegen des unstreitig

rechtmäßigen Ausschlusses "gefährlicher" Pflanzenschutzmittel vom

Selbstbedienungsverkauf in jedem Fall fachkundiges Personal zur Verfügung

gestellt werden muss, handelt es sich lediglich um einen begrenzten Mehraufwand,

der bei Abwägung mit den betroffenen Belangen des Allgemeinwohls nicht

entscheidend ins Gewicht fällt. Eher hypothetisch ist die den Händlern von

Pflanzenschutzmitteln nach Ansicht der Klägerin unzumutbar verschlossene

Möglichkeit, zur Vermeidung der mit dem Verbot verknüpften Beratungspflicht nur

noch frei verkäufliche Pflanzenschutzmittel anzubieten.

Mit dem Erlass des generellen, alle Pflanzenschutzmittel erfassenden Verbots des

Selbstbedienungsverkaufs in § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG hat der Gesetzgeber

entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin auch nicht gegen seine Verpflichtung

verstoßen, identischen Gefährdungen in Gesetzen unterschiedlicher Materien

einheitlich zu begegnen und nicht Gefahrenlagen in einem Gesetz ohne triftigen

Grund zuzulassen, die er in einem anderen unterbindet (vgl. BVerfG, Beschluss

vom 11. Februar 2003 - 1 BvR 1972/00 u.a. -, BVerfGE 107, 186 [197]). Das von

der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführte Chemikalien- und Biozidrecht

ist, soweit es die Abwehr von Gefahren anbelangt, in seiner Zielrichtung nicht mit

der des Pflanzenschutzrechts identisch. Dieses dient nach § 1 PflSchG dem

spezifischen Zweck des Schutzes von Pflanzen und Pflanzenerzeugnissen vor

Schadorganismen bzw. nichtparasitären Beeinträchtigungen sowie der Abwendung

von Gefahren, die durch die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln oder durch

andere Maßnahmen des Pflanzenschutzes, insbesondere für die Gesundheit von

Mensch und Tier und für den Naturhaushalt, entstehen können. Das

Chemikalienrecht zielt dagegen umfassend darauf ab, den Menschen und die

Umwelt vor schädlichen Einwirkungen gefährlicher Stoffe und Zubereitungen zu

schützen (§ 1 Chemikaliengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli

2008, BGBl. I S. 1146 - ChemG -). Die Regelung über die Abwehr von

Gefährdungen, die durch gefährliche Stoffe und Zubereitungen in Bezug auf den

Einsatz zum Pflanzenschutz entstehen, wird der speziellen Rechtsmaterie des

Pflanzenschutzrechts überlassen (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 ChemG). Dies gilt auch

ausdrücklich für die Verordnungsermächtigung zur Einschränkung des Vertriebs

nach § 17 Abs. 1 Nr. 1 Buchst a) ChemG, die gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2

ChemG von der speziellen Regelung in § 22 PflSchG verdrängt wird. Dieses bleibt

folglich durch das für bestimmte Stoffe und Zubereitungen nach der

Gefahrstoffverordnung erlassene Selbstbedienungsverbot gemäß § 4 Abs. 1 Satz

1 der Verordnung über Verbote und Beschränkungen des Inverkehrbringens

gefährlicher Stoffe, Zubereitungen und Erzeugnisse nach dem Chemikaliengesetz

in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juni 2003; BGBl. I S. 867, zuletzt

geändert durch Verordnung vom 21.Juli 2008, BGBl. I S. 1328, - ChemVerbotsV -

unberührt (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ChemVerbotsV).

Der Gesetzgeber hat damit die Möglichkeit eröffnet, mit Blick auf die besonderen

Bedürfnisse und Erfordernisse des Pflanzenschutzes ggf. weitergehende

Anforderungen zu stellen. Hierfür bestehen auch zureichende Gründe, denn bei

der Verwendung von Stoffen und Zubereitungen zum Pflanzenschutz können in

Folge des unmittelbaren Einbringens in die Umwelt besondere Gefahrenlagen

entstehen, die anders geartete oder weiter reichende Maßnahmen erfordern

können als etwa bei der Abwehr und Vermeidung von Gefährdungen durch

Waschmittel, Baustoffe u.s.w. Überschneidungen können allerdings vor allem bei

Biozid-Produkten auftreten, weil diese - wie Pflanzenschutzmittel - dazu bestimmt

sind, Schädigungen durch Schadorganismen zu verhindern (vgl. § 3b Abs. 1 Nr. 1

ChemG). Bei diesen durch Biozide bekämpften Schadorganismen handelt es sich

allerdings in erster Linie um solche, die für den Menschen, seine Umgebung und

von ihm hergestellte Produkte unerwünscht oder schädlich sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 6

ChemG). Diese Produkte haben folglich einen anderen Anwendungsbereich als

Pflanzenschutzmittel (z.B. Desinfektionsmittel, Beschichtungsschutzmittel,

Holzschutzmittel, vgl. die Liste der Produktarten in Anhang V der Richtlinie 98/8/EG

des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 über das

Inverkehrbringen von Biozid-Produkten, ABL L 123/1). Dies auch dann, wenn sie zur

Bekämpfung von tierischen oder pflanzlichen Schädlingen verwendet werden

sollen, wie etwa Insektizide, Mittel gegen Nagetiere oder Algenbekämpfungsmittel.

Rechtlich problematisch gestaltet sich hier allenfalls im Einzelfall die Einordnung

von sowohl im Hausbereich als auch im Pflanzenschutz verwendbaren Mitteln als

Biozid-Produkte oder Pflanzenschutzmittel (z.B. Moosentferner für Terrasse und

Rasen, vgl. hierzu der Hinweis in der Stellungnahme des Bundesrats, BR-Drucks.

534/1/07, S. 11, 12). Dies ändert indessen an den grundsätzlichen Unterschieden

beider Rechtsmaterien und der Befugnis des Gesetzgebers, diesen durch

verschieden ausgestaltete Vorschriften Rechnung zu tragen, nichts.

Das unbeschränkte Verbot des Selbstbedienungsverkaufs von

Pflanzenschutzmitteln greift schließlich nicht in unzulässiger Weise in das

Grundrecht der Klägerin auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG ein.

Ein Verstoß gegen das grundrechtliche Gleichbehandlungsgebot liegt zunächst

nicht darin begründet, dass die Klägerin als Betreiberin eines Gartenmarktes in

Bezug auf die Vertriebseinschränkung nach § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG gegenüber

anderen Gewerbetreibenden in vergleichbarer Lage ungleich behandelt und

dadurch benachteiligt würde. Das gesetzliche Verbot des

Selbstbedienungsverkaufs von Pflanzenschutzmitteln gilt für den gesamten Einzel-

und Großhandel von Pflanzenschutzmitteln, so dass sämtliche Händler von dem

Gesetz in gleicher Weise betroffen sind.

Gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende Gebot, Gleiches gleich und Ungleiches

unterschiedlich zu behandeln, hat der Gesetzgeber auch nicht dadurch zum

Nachteil der Klägerin verstoßen, dass er "ungefährliche" und "gefährliche"

Pflanzenschutzmittel ohne Differenzierung dem Verbot des freihändigen Verkaufs

unterworfen hat. Gegen diese Generalisierung sind, wie ausgeführt, keine

rechtlichen Bedenken zu erheben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die

vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 708 Nr. 10 und § 711 Satz 1

ZPO i. V. m. § 167 VwGO.

Die Entscheidung wirft grundsätzliche Fragen im Zusammenhang mit der

(teilweisen) Vereinbarkeit des § 22 Abs. 1 Satz 1 PflSchG mit Verfassungsrecht

auf, so dass die Revision gegen das Urteil wegen grundsätzlicher Bedeutung im

Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen ist.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2 Satz 1 in

Verbindung mit § 52 Abs. 1 GKG).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3

GKG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.