Urteil des HessVGH vom 10.06.2005

Gericht

Hessischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen

22 TH 1496/05

Entschieden

10.06.2005

Schlagworte

Einstweilige verfügung , Wahrscheinlichkeit , Daten , Unterlassen , Sport , Landesverwaltung , Behörde , Hauptsache , Mitwirkungsrecht , Verarbeitung

VGH Kassel: einstweilige verfügung, wahrscheinlichkeit, daten, unterlassen, sport, landesverwaltung, behörde, hauptsache, mitwirkungsrecht, verarbeitung

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

22. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

22 TH 1496/05

Dokumenttyp:

Beschluss

Quelle:

Normen:

§ 62 PersVG HE, § 83 Abs 2

S 1 PersVG HE, § 83 Abs 3

S 1 PersVG HE, § 111 Abs 2

PersVG HE, § 83 Abs 6

PersVG HE

(Personalinformationssystem; Beteiligungszuständigkeit;

Personalrat)

Leitsatz

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren liegen die Voraussetzungen für

eine einstweilige Verfügung, mit der eine vorläufige Feststellung getroffen wird, nicht

vor, wenn es ungewiss ist, ob der Anspruch, dessen Sicherung die im Wege der

einstweiligen Verfügung ausgesprochene vorläufige Feststellung dienen soll, besteht.

Es erscheint nicht fernliegend, davon auszugehen, dass nach § 83 Abs. 2 Satz 1 i.V.m.

Abs. 3 Satz 1 HPVG der Hauptpersonalrat bei der zuständigen obersten Landesbehörde

anstelle der örtlichen Personalräte zu beteiligen ist, wenn es um Maßnahmen geht, die

für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche von allgemeiner Bedeutung sind

oder über die die Landesregierung entscheidet.

Der örtliche Dienststellenleiter darf durch das Verwaltungsgericht - gestützt auf § 111

Abs. 2 HPVG - nur dann zu einer Unterlassung verpflichtet werden, wenn er grob gegen

seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz verstoßen hat.

§ 111 Abs. 2 HPVG stellt nicht auf Verstöße des Dienststellenleiters gegen sonstiges

Recht ab.

Tenor

Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts

Wiesbaden - Fachkammer für Personalvertretungssachen (Land) - vom 23. Mai

2005 - 23 LG 485/05(V) - geändert.

Der Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird

abgelehnt.

Gründe

Der Antragsteller hat in erster Instanz beantragt,

dem Beteiligten vorläufig bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu

untersagen, die Einführung des Personalinformationssystems SAP R/3 HR weiter zu

betreiben, ohne den Antragsteller nach den Vorschriften des HPVG bei der

Umsetzung vorher zu beteiligen.

Das Verwaltungsgericht hat dazu im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig

festgestellt, dass der Beteiligte durch die Einführung des

Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich ohne

vorherige Beteiligung des Antragstellers zumindest dessen Mitwirkungsrechte

gemäß § 81 Abs. 1 HPVG verletzt habe. Weiterhin hat es den Beteiligten "im Wege

der einstweiligen Anordnung" verpflichtet, die Einführung des

Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich bis zu einer

Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen. Wegen der Einzelheiten,

insbesondere wegen der Begründung des Verwaltungsgerichts, wird auf dessen

Beschluss vom 23. Mai 2005 verwiesen.

Am 1.Juni 2005 hat der Beteiligte gegen den Beschluss Beschwerde eingelegt, mit

der er im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses vom 23. Mai 2005 begehrt.

Wegen der Einzelheiten, insbesondere wegen der Begründung der Beschwerde,

wird auf den Beschwerdeschriftsatz vom 1. Juni 2005 Bezug genommen.

Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 9. Juni 2005 auf die Beschwerde erwidert.

Auch auf dieses Vorbringen wird Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den darüber

hinausgehenden Inhalt der Gerichtsakten verwiesen.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, insbesondere form- und fristgemäß erhoben und

begründet worden.

Sie hat auch in der Sache Erfolg.

1. Dies gilt zunächst, soweit das Verwaltungsgericht im Wege der einstweiligen

Verfügung vorläufig festgestellt hat, dass der Beteiligte durch die Einführung des

Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich ohne

vorherige Beteiligung des Antragstellers zumindest dessen Mitwirkungsrechte

gemäß § 81 Abs. 1 HPVG verletzt habe.

Insofern hat der Antragsteller das Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass

einer einstweiligen Verfügung nicht glaubhaft gemacht.

Nach der Rechtsprechung des beschließenden Fachsenats können im

personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren im Wege des Erlasses

einstweiliger Verfügungen vorläufige Feststellungen nur ergehen,

- wenn ohne ihren Erlass schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die

durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden

können,

- wenn sich mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren erweisen wird,

das der Anspruch, dessen Sicherung sie dienen soll, besteht,

- wenn andererseits die Regelung keine gewichtigen Folgen hat, die für davon

Betroffene unzumutbar wären und

- wenn nicht ausnahmsweise sonstige überwiegende besonders gewichtige Gründe

entgegenstehen.

(vgl. z. B. Hess. VGH, Beschlüsse vom 27. Februar 1992 - HPV TL 2246/91 -

ESVGH 42, 216, und vom 1. Juni 1994 - TL 864/94 - PersR 1994, 431).

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, denn es ist zumindest ungewiss, ob der

Anspruch, dessen Sicherung die im Wege der einstweiligen Verfügung

ausgesprochene vorläufige Feststellung dienen soll, besteht. Das heißt, die vom

Senat in ständiger Rechtsprechung geforderte hohe Wahrscheinlichkeit, dass das

Bestehen des Anspruchs sich im Hauptsacheverfahren erweisen werde, kann nicht

festgestellt werden.

Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Beschluss die Auffassung vertreten,

dass dem Antragsteller als dem zuständigen (örtlichen) Personalrat und nicht dem

Hauptpersonalrat beim Hessischen Ministerium des Innern und für Sport gemäß §

83 Abs. 6 Satz 1 HPVG i. V. m. § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG bei der Einführung von

SAP R/3 HR in der Dienststelle ein Mitwirkungsrecht zustehe. Es beruft sich zur

Begründung auf den Gesetzeswortlaut und die Entstehungsgeschichte des § 83

Abs. 6 HPVG.

Dem vermag der Senat jedoch nicht zu folgen. Jedenfalls kann die von seiner

Rechtsprechung geforderte hohe Wahrscheinlichkeit, dass diese Auffassung sich

im Hauptsacheverfahren als zutreffend erweisen wird, im vorliegenden Eilverfahren

nicht festgestellt werden.

Wie sich § 1 Abs. 1 der unter dem 24. Juni 2004 abgefassten "Erklärung des

Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) zur Einführung von SAP

R/3 HR (Human Resources) in der hessischen Landesverwaltung" entnehmen lässt,

wird im Rahmen der Neuen Verwaltungssteuerung für die gesamte hessische

Landesverwaltung - mit hier nicht interessierenden Ausnahmen - als neues

Datenverarbeitungsverfahren für den Bereich der Personalwirtschaft unter

Verwendung der Software SAP R/3 das Modul HR (Human Resources) in der

Version 4.6 c eingeführt. Dass die Einführung des Moduls die Änderung einer

automatisierten Bearbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten

darstellt und somit das Mitwirkungsrecht gemäß § 81 Abs. 1 Satz 1 letzte

Alternative HPVG begründet, ist unstreitig. Streitig ist lediglich, ob dieses

Mitwirkungsrecht dem Antragsteller als dem örtlichen Personalrat zusteht. Es

erscheint nicht ausgeschlossen, dass dies - entgegen der Auffassung des

Verwaltungsgerichts - nicht der Fall ist.

Bei Maßnahmen, die für die Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche von

allgemeiner Bedeutung sind oder über die die Landesregierung entscheidet,

nimmt nach § 83 Abs. 3 Satz 1 HPVG der Hauptpersonalrat bei der zuständigen

obersten Landesbehörde die Aufgaben der Stufenvertretung war. Zu den

Aufgaben der Stufenvertretung gehört auch die Beteiligung in solchen

Angelegenheiten, die - was auch hier der Fall ist - für die Beschäftigten mehrerer

Dienststellen von allgemeiner Bedeutung sind. Dies folgt aus § 83 Abs. 2 Satz 1

HPVG, wonach bei Maßnahmen, die für die Beschäftigten mehrerer Dienststellen

von allgemeiner Bedeutung sind, die bei der für die Entscheidung zuständigen

Dienststelle gebildete Stufenvertretung an Stelle der Personalräte zu beteiligen ist.

Dies bedeutet, dass die in § 83 Abs. 3 Satz 1 HPVG und § 83 Abs. 2 Satz 1 HPVG

getroffenen Regelungen sich nicht gegenseitig ausschließen, sondern dass sie sich

ergänzen. Es erscheint nach allem jedenfalls nicht fernliegend, davon auszugehen,

dass nach den zitierten gesetzlichen Regelungen der Hauptpersonalrat bei der

zuständigen obersten Landesbehörde an Stelle der örtlichen Personalräte zu

beteiligen ist, wenn es um Maßnahmen geht, die für die Beschäftigten mehrerer

Geschäftsbereiche von allgemeiner Bedeutung sind oder über die die

Landesregierung entscheidet.

Ob dieses Ergebnis durch die in § 83 Abs. 6 HPVG getroffenen Regelungen wieder

dahin modifiziert werden sollte, dass in derartigen Fällen doch nur die örtlichen

Personalräte zu beteiligen sind, erscheint höchst zweifelhaft. Nach § 83 Abs. 6

Satz 1 HPVG ist u. a. im Falle der automatisierten Verarbeitung

personenbezogener Daten der Beschäftigten (§ 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG) der

Personalrat der Dienststelle zu beteiligen, der die Beschäftigten angehören, deren

personenbezogene Daten verarbeitet werden. Dass dies jedoch nicht

ausnahmslos im Falle der automatisierten Verarbeitung personenbezogener

Daten der Beschäftigten zur Beteiligungszuständigkeit der örtlichen Personalräte

führt, folgt aus § 83 Abs. 6 Satz 2 HPVG. Denn nach § 83 Abs. 6 Satz 2 HPVG

bleibt Abs. 2 unberührt.

Die in Abs. 3 getroffene Regelung ist allerdings nicht ausdrücklich in Bezug

genommen. Insofern vertritt der Beteiligte jedoch die Auffassung, es sei von einer

analogen Anwendung der Verweisung auf § 83 Abs. 3 HPVG auszugehen. Dies

erscheint nach dem oben dargestellten Verhältnis, in dem Abs. 2 Satz 1 und Abs.

3 Satz 1 der Vorschrift stehen, nicht ausgeschlossen, zumal es nicht einleuchtet,

warum bei für die Beschäftigten mehrerer Dienststellen bedeutsamen

Maßnahmen die Stufenvertretung zu beteiligen sein soll, dies aber bei für die

Beschäftigten mehrerer Geschäftsbereiche bedeutsamen Maßnahmen nicht der

Fall sein soll. Jedenfalls sprechen Sinn und Zweck des § 83 HPVG eher für die

Auffassung des Beteiligten als gegen diese. Denn danach sollen bei Maßnahmen,

die für untergeordnete Verwaltungsgliederungen bedeutsam sind, nicht alle

örtlichen Personalräte - womöglich noch mit unterschiedlichen Ergebnissen -

beteiligt werden, wenn eine übergeordnete Behörde die Maßnahme ergreift,

sondern die der entscheidenden Behörde zugeordnete Personalvertretung. Die

Absicht, eine unpraktikable Zersplitterung der Beteiligung zu vermeiden, ist

erkennbar das Ziel der in § 83 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 HPVG getroffenen

Regelungen.

Nach allem erscheint die vom Beteiligten vertretene Auffassung sowohl nach dem

Gesetzeswortlaut als auch nach Sinn und Zweck des § 83 HPVG vertretbar, so

dass es jedenfalls an der vom Verwaltungsgericht angenommenen hohen

Wahrscheinlichkeit fehlt, dass das Hauptsacheverfahren das Bestehen eines

Beteiligungsanspruchs des Antragstellers erweisen werde.

Der Verfügungsanspruch lässt sich auch nicht damit begründen, das

automatisierte Verfahren Personaldatenverarbeitung durch das Modul SAP R/3 HR

werde nicht zentral von der Hessischen Landesregierung, sondern von der jeweils

betroffenen Dienststelle - welche insoweit auch die Verantwortung trage -

eingeführt (vgl. Seite 14 des angefochtenen Beschlusses). Denn diese Auffassung

ist unzutreffend. Wie sich § 1 Abs. 1 der oben zitierten Erklärung des Hessischen

Ministeriums des Innern und für Sport vom 24. Juni 2004 entnehmen lässt, wird "für

die gesamte hessische Landesverwaltung" das neue Datenverarbeitungsverfahren

für den Bereich der Personalwirtschaft eingeführt. Das Verwaltungsgericht hat im

zweiten Absatz auf Seite 3 des angefochtenen Beschlusses selbst darauf

hingewiesen, im Rahmen der Modernisierung der Hessischen Verwaltung

beabsichtige die Hessische Landesregierung, in den einzelnen Behörden das

Personalinformationssystem SAP R/3 HR schrittweise einzuführen. Dies trifft zu und

hat zur Folge, dass es sich bei der Einführung von SAP R/3 HR jedenfalls nicht um

eine Maßnahme jeder einzelnen Dienststelle handelt, in der das System eingeführt

werden soll. Ob über die eigentliche Einführung des Systems hinaus im

Zusammenhang mit dieser durch einzelne Dienststellenleiter Maßnahmen

ergriffen werden sollen, die Beteiligungsrechte der örtlichen Personalräte auslösen

können, kann hier dahinstehen. Denn derartige Maßnahmen sind nicht

Gegenstand des vorliegenden Eilverfahrens, in dem es - wie der Antrag des

Antragstellers zeigt - lediglich um die Beteiligung an der Maßnahme der

"Einführung des Personalinformationssystems" geht.

Unerheblich für das vorliegende, wegen § 81 Abs. 5 HPVG nicht das

Mitbestimmungsrecht des § 74 Abs. 1 Nr. 17 HPVG, sondern allein den

Mitwirkungstatbestand des § 81 Abs. 1 HPVG betreffende

personalvertretungsrechtliche Eilverfahren (vgl. Seite 12 des angefochtenen

Beschlusses des Verwaltungsgerichts) sind die vom Verwaltungsgericht

aufgeworfenen datenschutzrechtlichen Fragen. Ob insofern fehlerhaft vorgegangen

worden ist oder nicht, hat mit der Frage, ob ein Beteiligungsrecht besteht und -

gegebenenfalls - welche Personalvertretung dieses Beteiligungsrecht geltend

machen darf, nichts zu tun. Insbesondere weist der Beteiligte auf Seite 11 der

Beschwerdeschrift vom 1. Juni 2005 zu Recht darauf hin, dass sich eine Pflicht, das

Verfahrensverzeichnis nach § 6 HDSG dem Datenschutzbeauftragten einer jeden

Behörde vorzulegen, allenfalls aus datenschutzrechtlichen Vorschriften ergeben

kann und für das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren keine Rolle

spielt. Auch wenn die Einführung des Moduls SAP R/3 HR datenschutzrechtlich in

jeder Dienststelle als Einführung eines automatisierten Verfahrens im Sinne von §

6 HDSG anzusehen sein sollte, kann daraus nicht auf die Zuständigkeit der

örtlichen Personalräte geschlossen werden. Denn welche Personalvertretungen

zuständig sind, ergibt sich allein aus personalvertretungsrechtlichen Vorschriften.

Ob das Verfahrensverzeichnis im Sinne des § 6 HDSG nach § 34 Abs. 5 HDSG "im

Rahmen des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens" vorzulegen

ist oder nicht, ändert an der personalvertretungsrechtlichen Verteilung der

Beteiligungszuständigkeiten ebenfalls nichts.

Entsprechendes gilt, soweit das Verwaltungsgericht sich auf Seite 20 des

angefochtenen Beschlusses auf § 62 Abs. 1 Nr. 2 HPVG beruft. Nach dieser

Vorschrift hat der Personalrat darüber zu wachen, dass die zu Gunsten der

Beschäftigten geltenden Gesetze, Verordnungen, Tarifverträge,

Dienstvereinbarungen und Verwaltungsanordnungen durchgeführt werden. Es mag

sein, wie das Verwaltungsgericht entschieden hat, dass zu den geltenden

Gesetzen im Sinne dieser Vorschrift auch das Hessische Datenschutzgesetz

gehört. Dies ist jedoch für die hier allein entscheidende Frage, welche

Personalvertretung zuständig ist, unerheblich. Denn § 62 HPVG stellt keine

personalvertretungsrechtliche Kompetenznorm dar. Das heißt, in dieser Vorschrift

ist nicht geregelt, welche Personalvertretung die dort geregelten Aufgaben zu

erfüllen hat. Im Übrigen geht es dort auch nur um bestimmte "allgemeine

Aufgaben", nicht aber um Beteiligungsrechte im engeren Sinn, wie sie hier vom

Antragsteller geltend gemacht werden.

2. Das Verwaltungsgericht durfte den Beteiligten auch nicht im Wege der

einstweiligen Verfügung verpflichten, die Einführung des

Personalinformationssystems SAP R/3 HR in seinem Geschäftsbereich bis zu einer

Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen. Denn die insofern zu

beachtenden Voraussetzungen des § 111 Abs. 2 HPVG liegen nicht vor.

Nach dieser Vorschrift können der Personalrat oder eine in der Dienststelle

vertretene Gewerkschaft bei groben Verstößen des Dienststellenleiters gegen

seine Verpflichtungen aus diesem Gesetz beim Verwaltungsgericht beantragen,

dem Dienststellenleiter zur Sicherung der Rechte nach diesem Gesetz

aufzugeben, eine Handlung zu unterlassen, die Vornahme einer Handlung zu

dulden oder eine Handlung vorzunehmen. Auch eine Unterlassungsverpflichtung

setzt demnach einen groben Verstoß des Dienststellenleiters gegen seine

Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz voraus.

Angesichts der oben im Einzelnen dargestellten Vertretbarkeit der Ansicht des

Beteiligten, nicht der örtliche Personalrat sei in Bezug auf die Einführung des

Personalinformationssystems SAP R/3 HR nach § 81 Abs. 1 Satz 1 HPVG

mitwirkungsberechtigt, kann von einem "groben Verstoß" des Beteiligten gegen

seine Verpflichtungen aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz keine Rede

sein. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts (Seiten 20 und 21 des

angefochtenen Beschlusses) und des Antragstellers im

Beschwerdeerwiderungsschriftsatz vom 9. Juni 2005 ist unzutreffend. Abgesehen

davon ist es auch in diesem Zusammenhang unerheblich, ob "das

Personalinformationssystem SAP R/3 HR derzeit gegen allgemeine

datenschutzgesetzliche Grundsätze des Hessischen Datenschutzgesetzes" oder

gegen "Europarecht, mithin die EG-Datenschutzrichtlinie" verstößt. Denn § 111

Abs. 2 HPVG stellt nicht auf Verstöße des Dienststellenleiters gegen sonstiges

Recht ab, sondern auf (grobe) Verstöße des Dienststellenleiters "gegen seine

Verpflichtungen aus diesem Gesetz", also gegen seine Verpflichtungen aus dem

Hessischen Personalvertretungsgesetz.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1,

85 Abs. 2, 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG).

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.