Urteil des HessVGH vom 07.09.1993

VGH Kassel: denkmalschutz, behörde, denkmalpflege, grundsatz der gleichwertigkeit, öffentliches interesse, prognostische beurteilung, verwaltungsakt, grab, friedhof, grünfläche

Gericht:

Hessischer

Verwaltungsgerichtshof

11. Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

11 UE 984/92

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 9 VwVfG HE, § 22 VwVfG

HE, § 46 VwVfG HE, § 8

DSchG HE vom

05.09.1986, § 12 DSchG HE

vom 05.09.1986

(Fehlen eines Genehmigungsantrages beim

mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt; Verhältnis einer

friedhofsrechtlichen zur denkmalschutzrechtlichen

Genehmigung)

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Gestaltung eines Grabes in Abteil auf dem W

Südfriedhof. Dieser Friedhof steht nach der "Denkmaltopographie Bundesrepublik

Deutschland, Kulturdenkmäler in Hessen, Wiesbaden II - Die Villengebiete -",

herausgegeben im Jahre 1988 vom Hessischen Landesamt für Denkmalpflege -,

als Gesamtanlage unter Denkmalschutz. Der W Südfriedhof entstand 1908/1909

als zweiter städtischer Hauptfriedhof nach dem 1877 eröffneten Nordfriedhof.

Planung und Bau lagen zunächst bei dem Gartenbauinspektor Z, später bei dem

Stadtgartendirektor B. In der Denkmaltopographie ist von einem parkmäßig

angelegten Gräberfeld die Rede sowie davon, daß die Gestaltungsidee barocken

Gartenanlagen entlehnt sei.

Der gesamte Südfriedhof hat eine Größe von 330 ha. Die Abteilung besteht aus

einem unteren Teil, der 497 Gräber umfaßt, und einem 803 umfassenden oberen

Teil. Das hier streitbefangene Erdwahlgrab Nr. gehört zum unteren Teil der

Abteilung

Die Klägerin ist Nutzungsberechtigte der zuvor genannten Grabstätte. In dem

Grab ist ihr 1974 verstorbener Vater bestattet worden. Die Klägerin möchte dieses

bisher als unbefestigte Beetfläche angelegte Grab mit einer polierten grünlichen

Granitplatte (Größe 180 X 90 cm) abdecken. Ihr darauf gerichteter Antrag vom 4.

April 1991 wurde am 17. Mai 1991 durch den Magistrat der Beklagten -

Grünflächenamt - abgelehnt mit der Begründung, die beantragte Vollabdeckung

auf dem unter Denkmalschutz stehenden Südfriedhof stelle eine Beeinträchtigung

im Sinne des § 16 Abs.1 bis 3 HDSchG dar. Es wurde auf ein beiliegendes

Schreiben des Stadtplanungsamts/Denkmalbehörde vom 24. April 1991

ergänzend Bezug genommen, in dem es u.a. heißt:

"Die historische Anlage ist in der Umgebung der Grabstätte noch weitgehend

erhalten. Die Einzelfallprüfung ergab, daß an diesem Grabe aus

denkmalpflegerischen (Unverträglichkeit mit der Umgebung) und

denkmalrechtlichen (§ 16 HDSchG) Gründen keine Abdeckplatte zugelassen

werden soll."

Gegen den ablehnenden Bescheid legte die Klägerin mit einem an das

Grünflächenamt gerichteten Schreiben vom 27. Mai 1991 am 29. Mai 1991

Widerspruch ein, den der Magistrat der Beklagten - Grünflächenamt - mit

Widerspruchsbescheid vom 8. August 1991 als unbegründet zurückwies. Zur

Begründung führte die Beklagte im wesentlichen aus, der gesamte historische Teil

des Südfriedhofes sei wegen seiner kulturellen und historischen Bedeutung in

seiner Gesamtanlage von der Denkmalfachbehörde (Landesamt für

Denkmalpflege) unter Denkmalschutz gestellt worden. Zum historischen Teil

gehörten die Abteile innerhalb des Gruftenringes, der Gruftenring selbst sowie die

historischen Erweiterungsflächen, zu dem das Abteil als ältester

Erweiterungsabschnitt zähle. Aufgabe des Denkmalschutzes sei es, den Charakter

des Abteils und damit auch das Gesamtbild der vorhandenen Grabanlagen in der

bestehenden Form zu erhalten. Bei einer Ortsbesichtigung am 11. April 1991 sei

festgestellt worden, daß die beantragte Vollabdeckung der Grabbeetfläche Nr. eine

erhebliche Beeinträchtigung der historischen Umgebung, in der sich das Grab

befinde, darstelle. Der historische Charakter mit einem hohen Anteil an

Grünfläche, der für gärtnerische Gestaltung benutzt werde, sei in direkter Nähe

des Grabes fast noch vollständig erhalten. Eine Genehmigung nach § 16 Abs.3

Satz 2 HDSchG könne daher nicht erteilt werden. Der Widerspruchsbescheid wurde

der Klägerin zu Händen ihres Bevollmächtigten am 10. August 1991 zugestellt.

Am 6. September 1991 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie

die Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 1991 und des dazu ergangenen

Widerspruchsbescheides sowie die Verpflichtung der Beklagten erstrebt, die von ihr

beantragte Vollabdeckung des streitigen Erdwahlgrabes zu genehmigen. Zur

Begründung führte die Klägerin im wesentlichen aus, die Ablehnung der

beantragten Vollabdeckung sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten. Die

Nichtgenehmigung der Vollabdeckung schränke ihr Grundrecht auf freie Entfaltung

der Persönlichkeit, dessen Schutzbereich das Recht umfasse, eine zur Nutzung

überlassene Grabstätte nach eigenen Vorstellungen zu gestalten, unzulässig ein.

Die Behördenentscheidung finde auch keine Grundlage im Hessischen

Denkmalschutzgesetz. Der Denkmalschutz betreffe nur Maßnahmen zur

Sicherung von Kulturdenkmälern. Sein Ziel sei es ausschließlich, deren Bestand zu

erhalten und sie vor Zerstörung oder Verunstaltung zu schützen. Hingegen sei es

nicht Aufgabe des Denkmalschutzes, allgemeine Gestaltungsvorschriften

durchzusetzen. Ausweislich der Denkmaltopographie könne nur das

Erscheinungsbild des Friedhofes als gesamtes unter Schutz gestellt sein, also

ausschließlich das Areal in seiner historischen Anlage und Aufteilung mit den

historischen Gebäuden und den historischen Grabmälern. Nicht unter

Denkmalschutz stehende Grabmäler könnten dagegen nicht als "Grünfläche" dem

Denkmalschutz unterliegen. Ein Einzelgrab sei keine Grünfläche. Auch in der

Vergangenheit seien Grabmäler mit Abdeckplatten versehen worden.

Vollabdeckungen in einzelnen Abteilen des Südfriedhofs beeinträchtigten den

Südfriedhof als Gesamtanlage nicht. Auch in den ältesten Teilen des Südfriedhofs

befänden sich eine Vielzahl von Vollabdeckungen. Das gelte auch für das Abteil In

einer Entfernung von weniger als 10 m zu der Grabstätte befänden sich allein zwei

Vollabdeckungen. Daß die einzelnen Gräber des Südfriedhofs als solche nicht

unter Denkmalschutz stünden, ergebe sich im übrigen aus dem Verhalten der

Beklagten und dem Friedhofszweck. Die Beklagte räume Abteile, bei denen die

Liegefristen abgelaufen seien, in der Regel vollständig ab und führe sie einer neuen

Nutzung zu, nehme also selbst innerhalb der einzelnen Abteile keine Rücksicht auf

den historisch gewachsenen Bestand oder einzelne Grabflächen. Die Entscheidung

der Beklagten sei auch deshalb rechtswidrig, weil die notwendige

Interessenabwägung zwischen öffentlichem und privatem Interesse hier

unterblieben sei. Nach § 16 Abs.3 HDSchG sei im übrigen eine Maßnahme an einer

Gesamtanlage zu genehmigen, wenn sie deren historisches Erscheinungsbild nur

unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtige. Im vorliegenden Fall sei die

Gesamtanlage des Südfriedhofs durch die beantragte Vollabdeckung überhaupt

nicht beeinträchtigt. Die denkmalschutzrechtlich erfaßte Gartenarchitektur treffe

ausschließlich die Wegeführung, die Alleen, die Rondelle und die Hecken. Hingegen

bestehe an der Erhaltung der Bepflanzung von Einzelgräbern weder aus

künstlerischen noch geschichtlichen Gründen ein öffentliches Interesse. Wegen der

weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf die Schriftsätze der Klägerin vom 4.

September 1991, 2. Januar 1992 und 11. März 1992 ergänzend Bezug genommen.

Die Klägerin beantragte,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 17. Mai 1991 und des

Widerspruchsbescheides vom 8. August 1991 zu verpflichten, die beantragte

Vollabdeckung des Erdwahlgrabes K H auf dem Südfriedhof in W in der Abteilung

Nr. zu genehmigen.

Die Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Sie führte im wesentlichen aus: Es treffe zu, daß es sich bei einer Genehmigung

nach § 16 Abs.3 Satz 2 HDSchG um eine gebundene Verwaltungsentscheidung

handele, bei der der Behörde ein Ermessen nicht zustehe. Bei der Frage, ob die

beantragte Grabplatte das historische Erscheinungsbild der Gesamtanlage

erheblich oder nur unerheblich beeinträchtige, sei als Vergleichsfläche nicht der

gesamte Südfriedhof heranzuziehen. Vielmehr dürfe insoweit nur das betroffene

Abteil A herangezogen werden, wobei bei der Entscheidung der Grundsatz "Wehret

den Anfängen" anzuwenden sei. Betrachte man nur die jeweils beantragte

Vollabdeckung isoliert, würde sich in keinem Fall eine Beeinträchtigung des

historischen Erscheinungsbildes bejahen lassen. Wegen der weiteren

Ausführungen der Beklagten wird ergänzend auf deren Schriftsätze vom 27.

November 1991 und vom 19. Februar 1992 Bezug genommen.

Das durch Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 16. Dezember 1991 zu dem

Verfahren beigeladene Land Hessen, vertreten durch das Landesamt für

Denkmalpflege als Denkmalfachbehörde, hat keinen ausdrücklichen Antrag

gestellt. In der Sache hat das Landesamt für Denkmalpflege im wesentlichen

ausgeführt, daß es für die Beeinträchtigungsfrage nach § 16 Abs.3 Satz 2 HDSchG

auf eine prognostische Beurteilung ankomme sowie darauf, welcher Bereich der

Gesamtanlage in die Beurteilung miteinbezogen werde. Bei der Abteilung handele

es sich um ein Abteil, das bislang mit sehr wenigen Grabvollabdeckungen belegt

sei, und die streitige Grabstelle liege in einem noch als authentisch

anzusprechenden Umfeld des Parkfriedhofes. Jede genehmigte Vollabdeckung

könne ein Präjudiz für ein bereits gestörtes historisches Erscheinungsbild

darstellen, so daß am Ende auch eine Fülle von nacheinander beantragten

Vollabdeckungen nicht verhindert werden könnte. Die Untere

Denkmalschutzbehörde habe sich insoweit an einem Urteil des

Verwaltungsgerichts Wiesbaden (VIII/V E 980/90) orientiert, das zu einem

vergleichbaren Fall auf dem W Nordfriedhof ergangen sei. In diesem Urteil vom

Januar 1991 sei ausgeführt worden, daß es für die Genehmigung einer

Vollabdeckung in einem unter Denkmalschutz stehenden Friedhof auf die jeweils

konkrete Umgebung des Grabplatzes ankomme. Wegen der weiteren Einzelheiten

des Vorbringens des Beigeladenen wird auf dessen Schriftsatz vom 6. Februar

1992 ergänzend Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat aufgrund Beweisbeschlusses vom 16. Dezember 1991

durch Einnahme des Augenscheins darüber Beweis erhoben, ob die beantragte

Grabvollabdeckung das historische Erscheinungsbild der Gesamtanlage des

Südfriedhofs beeinträchtigt. Mit der Durchführung der Beweisaufnahme wurde der

Vorsitzende der Kammer beauftragt. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme

wird auf die Niederschrift vom 14. Januar 1993 (Bl.107 ff. d.A.) sowie die bei der

Inaugenscheinnahme angefertigten Fotografien (Bl.113-119 d.A.) Bezug

genommen. Im Rahmen der rechtlichen Erörterungen bei dem

Beweisaufnahmetermin ist an Hand einer überreichten Aufstellung des

Grünflächenamtes der Beklagten zwischen den Beteiligten unstreitig geworden,

daß in der gesamten Friedhofsabteilung 1300 Grabstellen vorhanden sind, von

denen 106 mit Platten abgedeckt sind (8%). Dabei sind seit Veröffentlichung der

Denkmaltopographie in der Zeit von Januar 1989 bis März 1990

Abdeckungsgenehmigungen für 12 Grabfelder erteilt worden (vgl. Bl.78 R d.A). Die

Beklagte hat dazu ausgeführt (Bl.112 d.A.) die Genehmigungen seien die Reaktion

auf das Urteil des erkennenden Senats vom 22. November 1988 - 11 UE 218/84 -

gewesen. Das Denkmalschutzbewußtsein sei dagegen erst im Laufe der Zeit

gewachsen. Aufgrund eines Schreibens des Landesamtes für Denkmalpflege vom

März 1990, in dem die Beklagte aufgefordert worden sei, den Denkmalschutz bei

der Erteilung von Genehmigungen für Grababdeckplatten auf dem Südfriedhof zu

beachten, seien seit April 1990 keine Vollabdeckungen mehr genehmigt worden.

Die Beteiligten haben im Termin am 14. Januar 1992 ihr Einverständnis mit einer

Entscheidung durch den Vorsitzenden an Stelle der Kammer erklärt.

Durch am 26. März 1992 verkündetes Urteil hat der Vorsitzende der 7. Kammer

des Verwaltungsgerichts Wiesbaden als Einzelrichter die angefochtenen Bescheide

aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die unter dem 4. April 1991 beantragte

Grababdeckung zu genehmigen.

Zur Begründung führte das Gericht im wesentlichen aus: Die angefochtenen

Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihrem Grundrecht aus

Art.2 Abs.1 GG. Vom Schutzbereich dieses Grundrechts werde angesichts des

bestehenden Friedhofszwanges unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs auch das Recht umfaßt, eine zur Nutzung

überlassene Grabstätte grundsätzlich nach eigenen Vorstellungen zu gestalten.

Allerdings könnten die Vorschriften des Denkmalschutzes als Teil der

verfassungsmäßigen Ordnung grundsätzlich dem Gestaltungsrecht der Klägerin

Grenzen setzen. Im vorliegenden Fall stehe der Südfriedhof als Gesamtanlage

unter Denkmalschutz, so daß eine Verweigerung der Genehmigung nach § 16

Abs.3 Satz 2 HDSchG in Betracht kommen könnte. Die Voraussetzungen dieser

Norm seien aber nicht erfüllt, da die Grabplatte das historische Erscheinungsbild

des Südfriedhofes nur unerheblich beeinträchtigen würde. Bezogen auf die

Gesamtfläche des Friedhofs mit 330.000 qm und bei einer durchschnittlichen

Belegungsdichte mit Gräbern von 60% stelle die Fläche des klägerischen Grabes

von etwa 2,25 qm nur einen verschwindend geringen Teil der Friedhofsfläche dar.

Von daher scheide die Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung des

historischen Erscheinungsbildes von vornherein aus, wenn die beantragte Platte

genehmigt werde. Dies gelte auch dann, wenn man mit der Beklagten als

"Vergleichsfläche" nur die Fläche der Abteilung heranziehe. Hier mache die Fläche

des streitigen Erdgrabes nur 1/2 Promille der zum Vergleich herangezogenen

Fläche der Abteilung aus, so daß man auch in diesem Fall nicht von einer

optischen Auswirkung der beantragten Grabplatte sprechen könne, die zu einer

erheblichen Beeinträchtigung des historischen Erscheinungsbildes der Abteilung

führen könnte. Angesichts dessen sei es unerheblich, daß sich in der Abteilung der

Landschaftsparkcharakter des Friedhofs in besonders deutlicher und bislang

unverfälschter Weise zeige. Soweit es um den hier streitigen Grüncharakter gehe,

sei im übrigen die Definition der Gesamtanlage in der Denkmaltopographie nur

bruchstückhaft vorgenommen worden. Der "Landschaftsparkgedanke als

Gesamtkonzept der Gestaltung des Südfriedhofes" könne wegen des Gebotes der

Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit nicht herangezogen werden, um innerhalb

der riesigen Gesamtanlage oder innerhalb der Abteilung für ein einzelnes

Gräberfeld eine Abdeckplatte zu verbieten. Überdies seien in einem als

Landschaftspark angelegten Friedhof jedenfalls auch Grabplatten charakteristisch,

solange deren Anzahl nicht zum vorherrschenden Erscheinungsbild des

Gräberfeldes werde. Es sei auch unzulässig, daß die Beklagte letztlich gar nicht auf

die optische Auswirkung der beantragten Einzelplatte abstelle, sondern vielmehr

auf deren Präzedenzfallwirkung. Der von der Behörde angeführte Grundsatz

"Wehret den Anfängen!" sei bei Gesamtanlagen juristisch nicht anwendbar, weil es

sich bei § 16 Abs.3 Satz 2 HDSchG um eine Vorschrift handele, die der Behörde

kein Ermessen einräume. Bei der Frage, ob das Tatbestandsmerkmal der

"unerheblichen Beeinträchtigung" erfüllt sei oder nicht, dürfe aber nur auf den

konkreten Einzelfall abgestellt werden. Es sei zwar verständlich, daß die Beklagte

eine "Versiegelung" großer Bereiche der Abteilung befürchte, so daß dort der

Landschaftsparkcharakter verlorengehe, zumal sich bei der Ortsbesichtigung

ergeben habe, daß allein in der Wegereihe des klägerischen Grabes 37 neue

Grabstellen vorhanden seien, die bislang nicht angelegt seien. Nehme man das

gesellschaftliche Phänomen hinzu, daß in der heutigen Zeit viel häufiger die

Vollabdeckung eines Erdgrabes oder Urnengrabes gewünscht werde, um dieses

"pflegeleicht" zu gestalten, bestehe durchaus die Gefahr, daß durch

Neubelegungen in einem historischen Friedhofsteil dessen

Landschaftsparkcharakter künftig verlorengehe. Dem könne aber die Beklagte nur

entgegentreten, indem sie die in der Entscheidung des erkennenden Senats aus

dem Jahre 1988 beanstandete Gestaltungsvorschrift in ihrer Ortssatzung über das

Friedhofs- uns Bestattungswesen in rechtlich einwandfreier Weise neu fasse. Im

Rahmen einer danach einzuführenden "Zweifelderwirtschaft" wären auch die

Belange des Denkmalschutzes einzubringen und rechtsstaatlich einwandfrei zu

konkretisieren. Diese gebotene Konkretisierung lasse sich weiterhin auch durch ein

sogenanntes Parkpflegewerk zum Denkmalschutz von Grünflächen ergänzen, das

darüber hinaus möglicherweise auch die Auswirkung hätte, "Altgräber" von einer

neuen Gestaltungsvorschrift im Hinblick auf die Konkretisierung der latent schon

immer vorhandenen Nutzungseinschränkung durch den Denkmalschutz zu

erfassen. Das Urteil wurde der Beklagten am 29. April 1992 zugestellt.

Am 6. Mai 1992 hat die Beklagte gegen das Urteil Berufung eingelegt, mit der sie

die Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung und Abweisung der Klage

erstrebt. Zur Begründung des Rechtsmittels bezieht sich die Beklagte zunächst

auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und auf das Vorbringen des Landesamtes für

Denkmalpflege in dem vorliegenden Streitverfahren. Ergänzend führt sie im

wesentlichen aus: Zwar treffe es zu, daß die Fläche des klägerischen Grabes im

Verhältnis zur Gesamtfläche des Südfriedhofes nur einen Promillebruchteil

ausmache. Das Verwaltungsgericht gehe jedoch insoweit von einer unzutreffenden

Bezuggröße aus. Als maßgebende Vergleichsfläche müsse hier die Abteilung

gesehen werden, in der sich das klägerische Grab befinde. Es verböten sich im

übrigen insoweit allein mathematische Berechnungen. Vielmehr komme es auf die

optische Vergleichung zweier Größen an, wenn eine Beeinträchtigung des

Erscheinungsbildes festgestellt werden solle. Die vom Verwaltungsgericht

zugrunde gelegte Präzedenzfallwirkung habe bei ihrer Ablehnungsentscheidung

keine Rolle gespielt, sondern sei allenfalls Auslöser für eine äußerst genaue

Überprüfung der möglichen Beeinträchtigung gewesen. Fraglich sei im

vorliegenden Fall auch, ob es tatsächlich um das Recht eines einzelnen auf freie

Entfaltung der Persönlichkeit gehe oder in Wahrheit um die dahinterstehenden

materiellen Interessen der Steinmetzinnung, die die eigentliche Prozeßführerin

dieses Verfahrens sei. Im Hinblick darauf sei der Verdacht rechtsmißbräuchlichen

Handelns nicht von der Hand zu weisen. Ihr, der Beklagten, gehe es allein um die

Realisierung des Ziels des Denkmalschutzes, den der Südfriedhof als

Gesamtanlage für sich in Anspruch nehmen könne. Beim historischen Teil des W

Südfriedhofs handele es sich um einen einheitlich als Landschaftspark geplanten

und streng gegliederten Bereich. Zumindest in den Teilen, in denen dieser

Charakter noch deutlich wahrnehmbar sei, sei eine einzelne Vollabdeckung als

derart störend anzusehen, daß das historische Erscheinungsbild des Friedhofs im

Sinne von § 16 Abs.3 Satz 2 HDSchG erheblich beeinträchtigt sei. Der Antrag auf

Verlegung der Abdeckplatte sei daher zu Recht unter Bezugnahme auf diese

Vorschrift abgelehnt worden sei.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 26. März 1992 - VII/V E 858/91

- abzuändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie bezieht sich auf das Urteil des erkennenden Senats vom 22. November 1988 -

11 UE 218/84 -, wonach die Ablehnung von Grabvollabdeckungen das Grundrecht

der Hinterbliebenen auf freie Entfaltung der Persönlichkeit in unzulässiger Weise

einschränke und demzufolge von dem Schutzbereich dieses Grundrechts das

Recht umfaßt werde, eine zur Nutzung überlassene Grabstätte nach eigenen

Vorstellungen zu gestalten. Demgegenüber versuche die Beklagte unter

Mißachtung des zuvor genannten Urteils weiterhin, Vollabdeckungen zu

verhindern. Auch unter dem Gesichtspunkt des Denkmalschutzes könne weder die

Beklagte noch die Untere Denkmalschutzbehörde allgemeine gestalterische oder

ästhetische Vorstellungen bei der Grabgestaltung durchsetzen und auf diese

Weise in die verfassungsrechtlich geschützte Gestaltungsfreiheit der Klägerin

eingreifen. Die aus Denkmalschutzgründen gebotene Abwehr und Verhinderung

von Eingriffen des Eigentümers oder Besitzers in den Bestand eines

Kulturdenkmals müsse sich auf das Notwendigste beschränken. Für einen

denkmalgeschützten Friedhof bedeute das, daß die Gestaltungsfreiheit nur

eingeschränkt werden könne, wenn durch die Gestaltung des Grabes in den

Bestand des denkmalgeschützten Friedhofs eingegriffen werde, dieser also in

seiner durch den Denkmalschutz erfaßten denkmalgeschützten Substanz

gefährdet würde. Dies habe das Verwaltungsgericht zu Recht verneint. Die von der

Beklagten geplante Änderung der Friedhofssatzung trage ebenfalls der

Rechtsprechung des erkennenden Senats nicht Rechnung, weil bei der geplanten

"Zweifelderwirtschaft" jedenfalls in eklatanter Form insbesondere gegen den

Grundsatz der Gleichwertigkeit der Flächen verstoßen werde. Im übrigen könnten

weder die Beklagte noch das beigeladene Landesamt für Denkmalpflege plausibel

erklären, warum der Nordfriedhof als Sachgesamtheit, der Südfriedhof in W

hingegen als Gesamtanlage unter Denkmalschutz gestellt sei. Zwischen dem

Nordfriedhof und dem Südfriedhof bestünde deshalb im Hinblick auf die

denkmalrechtliche Qualität kein Unterschied. Im übrigen sei die vom Landesamt

für Denkmalpflege gemachte Unterscheidung zwischen einer Sachgesamtheit und

einer Gesamtanlage für den vorliegenden Prozeß unerheblich; denn hier gehe es

allein darum, ob der Denkmalschutz auch die Grabflächen nicht unter

Denkmalschutz stehender Gräber erfassen könne bzw. ob die nichthistorische

Grünfläche von Gräbern unter Denkmalschutz stehen oder gestellt werden könne

oder ob die Hinterbliebenen verpflichtet werden könnten, grüne Grabflächen zu

schaffen. Wie sich aus einer in einem anderen Verfahren vorgelegten Auflistung

des Landesamtes für Denkmalpflege ergebe, seien bei den dort aufgeführten

Friedhöfen immer nur bestimmte Bauwerke oder historische Grabmäler unter

Denkmalschutz gestellt. Es gebe nicht einen einzigen Friedhof, bei dem etwa eine

Grünfläche unter Denkmalschutz gestellt sei. Die Ausführungen des Landesamtes

zur Unterscheidung von Gesamtanlage und Sachgesamtheit zeigten im übrigen,

daß sich die Unterscheidung nur auf Bauwerke beziehe und mithin mit der Frage,

ob auch das "flächendeckende Grün von Grabflächen" unter Denkmalschutz

stehen und zur Versagung von Vollabdeckungen führen könne, nichts zu tun habe.

Abdeckplatten auf Einzelgräbern beeinträchtigten weder die

gartenarchitektonische Anlage noch die unter Denkmalschutz stehenden Gebäude

des Südfriedhofs. Bei der Bewertung von Abdeckplatten auf Einzelgräbern wende

die Beklagte ausschließlich ästhetische Wertmaßstäbe an, da sie die vorhandenen

Abdeckplatten als häßlich empfinde. Eine solche Bewertung sei jedoch rein

subjektiv. Dies mache deutlich, daß es der Beklagten eben doch um die

Durchsetzung ihre Gestaltungsvorstellungen über einen "grünen Friedhof" gehe

und der Denkmalschutz lediglich als Vehikel zur Verwirklichung dieses Zieles diene.

Der Beigeladene, vertreten durch das Landesamt für Denkmalpflege Hessen, stellt

auch im Berufungsverfahren keinen ausdrücklichen Antrag. In der Sache nimmt er

zunächst auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug. Ergänzend führt er im

wesentlichen aus: Bezugsgröße für die Entscheidung über die Genehmigung einer

Grabvollabdeckung müsse das konkrete Abteil sein, in dem sich das Grab befinde,

also hier das Abteil. Dieses Abteil sei jedoch im wesentlichen noch ungestört und

repräsentiere die Schutzgründe der historischen Anlage noch vollständig. Bei

Entscheidungen nach § 16 Abs.3 HDSchG müßten stets auch prognostische

Beurteilungen eingebunden werden. Insoweit bestehe zwar bei der Unteren

Denkmalschutzbehörde und der Fachbehörde kein Ermessen, jedoch ein

Beurteilungsspielraum, der auch die Einbeziehung der prognostischen

Entscheidung rechtfertige, ob eine Gesamtanlage in dem maßgeblichen Teil - hier

in dem Abteil - binnen kurzem durch eine Reihe weiterer Genehmigungs anträge

"umzukippen" drohe. Da nach § 9 des Gesetzes das Denkmalbuch, zu dem auch

die genannte Denkmaltopographie zähle, nachrichtlichen und keinen konstitutiven

Charakter habe, seien zur Begründung der Denkmaleigenschaft des Südfriedhofs

alle von der Denkmalfachbehörde auch im Laufe dieses vorliegenden Verfahrens

vorgetragenen Argumente von Amts wegen heranzuziehen. Das gelte auch für die

Ausführungen zur Denkmalqualität des Südfriedhofs als Grünanlage. Wegen der

weiteren Ausführungen des Beigeladenen wird ergänzend insbesondere auf den

Schriftsatz des Landesamtes für Denkmalpflege Hessen vom 26. Mai 1993 (Bl.369

ff.d.A.) Bezug genommen, der sich mit dem Unterschied zwischen einer

Sachgesamtheit und einer Gesamtanlage befaßt.

Im übrigen wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird

auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der

Beklagten (1 Heft), die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug

genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat - wenn auch nur im Ergebnis - zu Recht die

angefochtenen Bescheide aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die unter

dem 4. April 1991 beantragte Grababdeckung zu genehmigen (§ 113 Abs. 5

VwGO).

Die allein und ausschließlich auf § 16 des Hess. Gesetzes zum Schutze der

Kulturdenkmäler i. d. F. vom 5. September 1986 (GVBl. 1986 I S. 270) - HDSchG -

gestützte Ablehnung des Antrags auf Abdeckung des Erdwahlgrabes Nr. in

Abteilung auf dem W Südfriedhof mit einer Grabplatte ist schon deswegen

rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weil es sich bei den

genehmigungspflichtigen Maßnahmen nach § 16 HDSchG um

mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte handelt, die nur auf einen entsprechenden

Genehmigungsantrag nach § 18 HDSchG hin erlassen werden können, ohne daß

ein derartiger Antrag im vorliegenden Fall von der Klägerin gestellt worden ist.

Dieser Mangel führt - wie im folgenden noch näher ausgeführt werden wird - für

sich allein bereits dazu, daß die Ablehnung des Genehmigungsantrags vom

4.4.1991 und der dazu ergangene Widerspruchsbescheid unter Berücksichtigung

der herrschenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur zwar nicht nichtig,

wohl aber rechtswidrig sind und daher aufgehoben werden müssen, ohne daß es

auf andere - möglicherweise ebenfalls die Rechtswidrigkeit dieser Bescheide

begründende - Umstände noch entscheidend ankommt.

Darüber hinaus ist im vorliegenden Fall aber auch die zu einer positiven

Entscheidung über die Verpflichtungsklage im Sinne von § 113 Abs. 5 VwGO

notwendige Spruchreife hinsichtlich der - allein beantragten - friedhofsrechtlichen

Genehmigung gegeben, so daß das Verwaltungsgericht - jedenfalls im Ergebnis -

auch dem Verpflichtungsbegehren zu Recht entsprochen hat.

Nach § 16 Abs. 1 HDSchG bedarf der Genehmigung der Denkmalschutzbehörde,

wer ein Kulturdenkmal oder Teile davon zerstören oder beseitigen, an einen

anderen Ort verbringen, umgestalten oder instandsetzen oder mit Werbeanlagen

versehen will. Absatz 2 dieser Vorschrift bestimmt, daß der Genehmigung der

Denkmalschutzbehörde ferner bedarf, wer in der Umgebung eines unbeweglichen

Kulturdenkmals Anlagen errichten, verändern oder beseitigen will, wenn sich dies

auf dem Bestand oder das Erscheinungsbild des Kulturdenkmales auswirken kann.

Nach § 16 Abs. 3 HDSchG soll die nach den vorgenannten Vorschriften

erforderliche Genehmigung nur erteilt werden, wenn überwiegende Gründe des

Gemeinwohls dem nicht entgegenstehen. Eine Maßnahme an einer Gesamtanlage

(§ 2 Abs. 2 Nr. 1 HDSchG) ist zu genehmigen, wenn sie deren historisches

Erscheinungsbild nur unerheblich oder nur vorübergehend beeinträchtigt. § 18

HDSchG enthält sodann Verfahrensregelungen für Anträge und Entscheidungen

über genehmigungspflichtige Maßnahmen nach § 16 HDSchG (vgl.

Dörrfeldt/Viebrock, Hess. Denkmalschutzrecht, 2. Auflage, Erl. 1 zu § 18 HDSchG).

Dabei ist für den vorliegenden Fall insbesondere von Bedeutung, daß nach § 18

Abs. 1 HDSchG für genehmigungsbedürftige Maßnahmen nach § 16 ausdrücklich

das Erfordernis eines Genehmigungsantrages konstituiert ist, der der zuständigen

Behörde (§ 6 HDSchG) schriftlich mit allen für die Beurteilung des Vorhabens und

die Bearbeitung des Antrags erforderlichen Unterlagen einzureichen ist. Daraus

folgt, daß es sich bei auf § 16 DSchG gestützten Entscheidungen der

Denkmalschutzbehörde um sogenannte mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte

handelt, bei denen die Antragstellung nicht nur verfahrensrechtliche Bedeutung im

Sinne von § 22 HVwVfG hat, sondern gleichzeitig materielle

Entscheidungsvoraussetzung im Sinne eines Zustimmungserfordernisses ist.

Ein derartiger Antrag auf Erteilung einer denkmalschutzrechtlichen Genehmigung

nach § 16 HDSchG für die beabsichtigte Grabvollabdeckung ist indes im

vorliegenden Fall - was das Verwaltungsgericht übersehen hat - von der Klägerin zu

keinem Zeitpunkt gestellt worden. Vielmehr hat das nach der behördeninternen

Ämterzuordnung nicht für den Denkmalschutz, sondern nur für das

Friedhofswesen zuständige Grünflächenamt der Stadt W einen ausschließlich

friedhofsrechtlich intendierten Genehmigungsantrag in rechtlich unzulässiger

Weise als Antrag nach § 18 HDSchG behandelt und sich unter Verkennung des

Antragsinhalts bzw. ihrer Befugnisse des § 16 HDSchG zur Ablehnung eines

Antrags bedient, der ganz offenkundig und nach dem ausdrücklich erklärten Willen

der Antragstellerin eben kein Antrag nach § 18 HDSchG war und sein sollte. Dies

ergibt sich eindeutig aus den Umständen der Antragstellung und aus dem

späteren Verhalten der Antragstellerin im Verwaltungsverfahren und im

Verwaltungsstreitverfahren, in denen die Klägerin immer wieder deutlich gemacht

und bis heute daran festgehalten hat, daß die von ihr gewünschte Grababdeckung

keiner denkmalschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe, da es sich insoweit nicht

um eine Maßnahme nach § 16 HDSchG handele.

Daß es sich bei dem Antrag vom 4.4.1991 nicht um einen Antrag nach § 18

HDSchG handelt, ergibt sich schon aus verwendeten Antragsvordruck. Es handelt

sich um einen städtischen Vordruck eines Antrages "auf Genehmigung eines

Grabzeichens oder sonstiger baulicher Anlagen für die Ruhestätte ...", auf dessen

Rückseite zugleich eine entsprechende Spalte für die Genehmigung bzw.

Ablehnung des Antrags durch den Magistrat - Grünflächenamt - vorgesehen ist. An

mehreren Stellen des Vordrucks wird auf die Ortssatzung für das Friedhofs- und

Bestattungswesen der Stadt W Bezug genommen. Der gesamten Gestaltung des

Antrags/Genehmigungsvordrucks (Bl. 1 d. BA) ist unzweifelhaft zu entnehmen, daß

der Vordruck (ausschließlich) für die Beantragung und Erteilung der nach § 23 der

Ortssatzung über den Friedhofs- und Bestattungswesen in der Landeshauptstadt

W (Friedhofssatzung) vom 3.9.1992 vorgesehenen Genehmigung bestimmt war,

wonach die Errichtung, Veränderung, Umsetzung oder Entfernung von Grabmalen,

Kreuzen, Einfassungen, Trittstufen, Bänken und sonstigen baulichen Anlagen auf

dem Grab der Genehmigung der Friedhofsverwaltung bedarf. Lediglich einen

derartigen Antrag wollte im vorliegenden Fall die Klägerin stellen, wie sich aus der

Einreichung des entsprechenden ausgefüllten Antragsvordrucks beim

Grünflächenamt der Stadt W ergibt, bei dem der Antrag am 9. April 1991

eingegangen ist. Nach der internen Organisationsstruktur des Magistrats der

Beklagten untersteht das Grünflächenamt (Amt) dem Dezernat und ist in vier

Fachabteilungen gegliedert. Dabei ist nach dem Aufbauorganisations- und

Aufgabenstrukturplan die Genehmigung bzw. Ablehnung von Grabmalanträgen

dem Sachgebiet "Planung und Grabmalberatung" (680406) zugeordnet. Aufgaben

der Denkmalpflege sowie die Tätigkeit der unteren Denkmalschutzbehörde werden

hingegen nach dem Geschäftsverteilungsplan der Beklagten vom

Stadtplanungsamt (Amt 61) wahrgenommen. An dieses Amt ist indes seitens der

Klägerin zu keinem Zeitpunkt ein Antrag nach § 18 HDSchG gerichtet worden.

Vielmehr hat im vorliegenden Fall das Grünflächenamt intern eine Stellungnahme

des Planungsamtes als untere Denkmalschutzbehörde eingeholt und - allein

gestützt auf dessen Votum - den vorliegenden Antrag abgelehnt, wobei verkannt

worden ist, daß ein Antrag nach §§ 16, 18 HDSchG von der Antragstellerin nicht

gestellt worden war.

Der unter dem 4.4.1991 gestellte Antrag kann auch nicht in einen Antrag nach §§

18, 16 HDSchG umgedeutet werden. Wie in Rechtsprechung und Schrifttum

anerkannt ist, sind für eine Umdeutung die Grundsätze des § 133 BGB in analoger

Anwendung, maßgeblich. Bei der Auslegung eines Antrags ist danach der wirkliche

Wille des Antragstellers zu erforschen, wie er sich unter Berücksichtigung des

Erklärungsinhalts und sonstiger Umstände ergibt. Unter Berücksichtigung des

verwendeten Antragsformulars und des Umstandes, daß die Antragstellerin

bereits im Antragsverfahren deutlich zum Ausdruck gebracht hat, daß sie die

Verlegung der von ihr gewünschten Grabplatte nicht für eine nach dem

Denkmalschutzrecht genehmigungspflichtige Maßnahme hält, verbietet sich eine

Umdeutung des gestellten Antrags in einen solchen nach §§ 16, 18 HDSchG schon

vom Ansatz her.

Die rechtlichen Folgen des Fehlens eines Antrags bei antragsgebundenen

Verwaltungsakten richten sich nach den aus den Verwaltungsverfahrensgesetzen

sich ergebenden und von Rechtsprechung und Schrifttum entwickelten

Grundsätzen zu den sogenannten "mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten".

Die Verwaltungsverfahrensgesetze setzen die Existenz des mitwirkungsbedürftigen

Verwaltungsakts voraus, wobei die Mitwirkung verfahrensrechtlicher Art und/oder

materiellrechtlicher Art sein kann, was jeweils anhand des konkreten

Normengefüges festgestellt werden muß. In den Verwaltungsverfahrensgesetzen

ist lediglich der verfahrensrechtliche Antrag angesprochen, also die an die

entscheidungsbefugte Behörde gerichtete Willenserklärung des Bürgers, die

erforderlich ist, damit diese mit dem Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9

VwVfG beginnt. Dieser Antrag ist Verfahrenshandlung des Bürgers. Davon zu

unterscheiden ist die materiell-rechtliche Willenserklärung (Antrag, Einwilligung,

Zustimmung) des Bürgers, die Rechtmäßigkeitsvoraussetzung eines

mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes in dem Sinne ist, daß die Rechtsordnung

die Gestaltung des materiellen Rechts durch Verwaltungsakt von eben dieser

Mitwirkung abhängig macht. Im einzelnen ist umstritten, ob es sich dabei jeweils

um zwei Willenserklärungen handelt (so etwa Stelkens, NuR 1985, 213 ff.), ob es

sich um eine einzige Willenserklärung mit Doppelfunktion handelt oder der

verfahrensrechtliche Antrag als geschäftsähnliche Handlung zu begreifen ist (vgl.

dazu Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Auflage Rdnr. 13 zu §

22 m.w.N. sowie Stelkens NuR 1985, 213 ff.). Einigkeit besteht jedoch darüber, daß

in einem gestellten verfahrensrechtlichen Antrag in aller Regel zugleich die

konkludente Einwilligung in den beantragten Verwaltungsakt zu sehen ist. Dennoch

ist die Unterscheidung notwendig, weil die Rechtsfolgen für die Wirksamkeit bei

Form- und Willensmängeln unterschiedlich sein können (vgl. Stelkens, NuR 1985,

213 ff.). Gestaltet eine Rechtsvorschrift - wie hier § 18 HDSchG - den Antrag als

notwendige Verfahrensvoraussetzung aus, so darf in einem solchen Fall die

Behörde ein Verwaltungsverfahren nicht durchführen, wenn ein derartiger Antrag

nicht - auch nicht konkludent - vorliegt ("Sperrwirkung"). Tut es die Behörde

gleichwohl, so leidet das Verfahren an einem Verfahrensmangel, der jedoch nach §

45 Abs. 1 Nr. 1 HVwVfG dadurch geheilt werden kann, daß der Antrag nachträglich

gestellt wird. Eine Pflicht zur Stellung eines verfahrensrechtlichen Antrages gibt es

grundsätzlich nicht. Der Bürger kann also nicht von der Behörde zu einem Antrag

gezwungen werden (vgl. OVG Münster DÖV 1987, 601; Halblitzel, Bayerische

Verwaltungsblätter 1974, 392 ff., 398; Stelkens NuR 1985, 215). Hiervon ist die

Pflicht zur Stellung eines materiellen Antrags im Sinne einer Zustimmung zu

unterscheiden. Besteht insoweit keine Pflicht zu einer Antragstellung bzw.

Zustimmung, darf dem Bürger auch nicht gegen seinen Willen ein

mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt aufgedrängt werden (BVerwG, Baurecht

1977, 405, 407; OVG Koblenz NVwZ 1986, 576 f.). Dieses Aufdrängungsverbot

schließt das Verbot an die Behörde ein, nur für das Genehmigungsverfahren

relevante Fragen durch Ordnungsverfügung zu regeln (OVG Münster NJW 1983,

2834). Selbst in der Herstellung einer erlaubnispflichtigen Sachlage liegt in der

Regel kein konkludenter Antrag; denn auch in diesem Fall darf dem Bürger in aller

Regel kein Antrag aufdrängt werden. Soweit die Rechtsordnung ein Handeln des

Bürgers ohne antragsbedürftige Erlaubnis verbietet, räumt sie der Behörde

vielmehr in der Regel die Befugnis ein, dieses Handeln zu untersagen oder in

geeigneter anderer Form gegen die Schaffung rechtswidriger Zustände

einzuschreiten. Eine solche Ermächtigung ergibt sich im Denkmalschutzrecht etwa

aus §§ 8, 12 HDSchG. Setzt - wie vorliegend - eine durch einen Verwaltungsakt

erstrebte Begünstigung (Erlaubnis, Verleihung, Dispens) nicht nur einen Antrag im

verfahrensrechtlichen Sinne, sondern auch eine materiell-rechtliche Zustimmung

voraus, ist die Mitwirkung des betroffenen Bürgers grundsätzlich

Rechtmäßigkeitsvoraussetzung des materiellen Verwaltungsakts im Sinne einer

Rechtsbedingung. Die Rechtsordnung macht in solchen Fällen die Gestaltung oder

Feststellung des materiellen Rechts durch die Behörde von dem Wollen des

Betroffenen abhängig (vgl. BVerfGE 37, 363, 385, 390; Stelkens NuR 1985, 218 -

220 m.w.N.; Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O. Rdnr. 138 ff. zu § 35). Ob eine materiell-

rechtliche Mitwirkung erforderlich ist, entscheidet das jeweilige Fachrecht. Ein

Verwaltungsakt kann danach auch dann mitwirkungsbedürftig sein, wenn

gesetzlich kein Antrag vorgeschrieben ist. Anhaltspunkt für die Annahme einer

Mitwirkungsbedürftigkeit ist in Fällen wie diesen, daß es der Verwaltung ohne

gesetzliche Ermächtigung verwehrt ist, Berechtigungen und Begünstigungen

demjenigen aufzudrängen, der sie nicht wünscht, zumal wenn sie mit direkten oder

indirekten Rechtsnachteilen verbunden sind (vgl. OVG Münster NJW 1976, 688 f.;

OVG Münster NwVBl. 1991, 247; Stelkens NuR 1985, 214 sowie

Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rdnr. 139 zu § 35). Da der Antrag

verwaltungsrechtliche Willenserklärung ist, wird durch ihn auch der Umfang des

Verfahrensgegenstandes, damit auch des Genehmigungsgegenstandes und so

letztlich auch des Verwaltungsakts festgelegt (vgl. dazu Stelkens/Bonk/Sachs,

a.a.O., Rdnr. 141 zu § 35; Stelkens, NuR 1985, 214; Kluth, NVwZ 1990, 608).

Anerkannt ist auch insoweit - wie schon beim verfahrensrechtlichen Antrag -, daß

die Behörde regelmäßig den Adressaten zur Abgabe eines Antrages nicht zwingen

kann, sofern sie dazu nicht ausdrücklich ermächtigt ist (vgl. OVG Münster, KSTZ

1987, 175 zum Benutzungsverhältnis; vgl. ferner etwa § 176 Baugesetzbuch -

Baugebot - und dazu BVerwG NVwZ 1990, 658; vgl. ferner OVG Münster NVwZ

1990, 181 für die Aufforderung eine Wohnung als Hauptwohnung zu deklarieren).

Hinsichtlich der Folgen eines fehlenden Antrages wird vielfach in Rechtsprechung

und Literatur nicht hinreichend danach differenziert, ob ein Antrag im

verfahrensrechtlichen Sinne oder ein Antrag im materiell-rechtlichen Sinne als

Zustimmungserfordernis fehlt. Gemeint sind aber häufig die Folgen fehlender

materieller Mitwirkung. In solchen Fällen ist der Verwaltungsakt je nach Bedeutung

des Fehlers entweder unwirksam mit Folge der Nichtigkeit oder nur anfechtbar

(schlicht rechtswidrig) oder aber schwebend unwirksam. Nach zutreffender

Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum ist davon auszugehen, daß das

Fehlen lediglich eines verfahrensrechtlichen Antrags in aller Regel nur die

Anfechtbarkeit, nicht aber die Nichtigkeit des Verwaltungsakts auslöst, wobei - bei

Antragsnachholung - § 46 VwVfG zu beachten ist (vgl. OVG Münster, NVwZ-RR

1990, 90; vgl. ferner Stelkens, NuR 1985, 221; Gusy, Bayerische

Verwaltungsblätter 1985, 490). Demgegenüber ist in der Regel die fehlende

materielle Mitwirkung eine Frage der materiellen Rechtswidrigkeit des

Verwaltungsakts, die durch dessen Anfechtung zu lösen ist, wobei insoweit

regelmäßig auch von einer Beschwer des Betroffenen auszugehen ist (vgl.

Stelkens/Bonk/Sachs a.a.O. Rdnr.: 152 zu § 35 m.w.N.).

Die vorstehend beschriebene Problematik ist im einzelnen recht umstritten.

Wegen der Einzelheiten kann zusammenfassend auf Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG

4. Auflage Rdnr. 11 bis 20, 32 zu § 22; Rdnr. 137 bis 152 zu § 35; Rdnr. 16 bis 19 zu

§ 45; Stelkens, NuR 1985, 213 ff.; Martens, NVwZ 1986, 533 ff. und NVwZ 1988,

684 ff.; Gusy, Bayerische Verwaltungsblätter 1985, 490 ff.; OVG Lüneburg,

Verwaltungsrechtsprechung Band 32, 374 ff.; OVG Münster, NJW 1976, 688 f.; OVG

Koblenz, NJW 1986, 576 ff. sowie Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Bayerische

Verwaltungsblätter 1992, 21 f. - jeweils m.w.N. - verwiesen werden. Aufschlußreich

ist insoweit insbesondere die Entscheidung OVG Koblenz, NVwZ 1986, 576 ff., die

die Durchführung eines tierschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens nach § 8

Abs. 1 Tierschutzgesetz ohne das Vorliegen eines erforderlichen Antrags betraf

und damit der hier vorliegenden Fallgestaltung in gewisser Weise vergleichbar ist.

Dort sind die behördlichen Bescheide als rechtswidrig aufgehoben worden, da sie

von der Beklagten bereits mangels eines solchen Genehmigungsantrags nicht

hätten erlassen werden dürfen. In dieser Entscheidung ist zutreffend ausgeführt

worden, daß es einen Unterschied mache, ob der Betroffene einen Antrag auf

Erteilung der benötigten Genehmigung schlicht unterlasse, weil er trotz Kenntnis

seiner Notwendigkeit sich lediglich die Arbeit sparen möchte oder finanzielle

Nachteile befürchte, oder aber ob er einen solchen Antrag in erster Linie deshalb

nicht stelle, weil er davon überzeugt sei, aus als rechtswidrig aufgehoben worden,

da sie von der Beklagten genannten Urteil (a.a.O. S. 577/78) u. a. ausgeführt:

"Nur im ersten Fall kann der gebotene materiell-rechtliche Mitwirkungsakt in der

Schaffung des genehmigungspflichtigen Sachverhaltes gesehen werden und die

Weigerung des Betroffenen nach dem Grundsatz "protestatio facta contraria non

nocet" als unerheblich angetan werden, nicht hingegen aber im zweiten Fall, wo er

seine Tätigkeit in der Überzeugung ihrer Genehmigungsfreiheit aufnimmt, sich

grundsätzlich also rechtstreu verhalten möchte .... Soweit das VG in seinem Urteil

... zu dem Ergebnis gelangt ist, der Mangel des fehlenden Antrags sei unbehelflich,

da die Kläger gemäß § 46 VwVfG dennoch nicht die Aufhebung der gleichwohl

erteilten Genehmigungen verlangen könne, weil in diesem Zusammenhang

lediglich die Verfahrensvorschriften verletzt worden seien ..., vermag der Senat

dem nicht zu folgen. Obgleich allgemein die Auffassung vertreten wird, § 46 VwVfG

erfasse generell alle Verstöße gegen die verfahrensrechtlichen Normen der §§ 9

bis 30 VwVfG ... und damit also auch Verletzungen der Vorschrift des § 22 VwVfG,

läßt sich die Auffassung gerade für die hier interessierende Frage des Fehlens

eines vorgeschriebenen Antrages nicht übernehmen. Dies beruht darauf, daß ...

ein Antrag auf Erlaß einer Genehmigung neben der formellrechtlichen Seite auch

eine materiellrechtliche Seite hat. Denn er bezweckt nicht nur die Einleitung des

Verwaltungsverfahrens, sondern stellt außerdem auch eine Mitwirkungshandlung

dar, die insofern materiellrechtlicher Natur ist, als in ihr das Einverständnis des

Betroffenen mit der begehrten Verwaltungshandlung liegt .... Während diese

Differenzierung im Falle einer Antragstellung regelmäßig vernachlässigt werden

kann, weil im Antrag auf Verfahrenseinleitung naturgemäß zugleich auch das

materiellrechtliche Einverständnis liegt, erlangt sie immer dann Bedeutung, wenn

ein solcher Antrag fehlt, weil § 46 VwVfG ein mögliches behördliches Fehlverhalten

in diesem Zusammenhang lediglich insoweit als unbeachtlich erfassen kann, als

die Behörde sich unter dem Blickwinkel des Verfahrensrechts über das

Antragserfordernis hinweggesetzt hat, nicht hingegen aber auch den

Aufhebungsanspruch insoweit ausschließen kann, als die Behörde ihre

Genehmigung ohne die zugleich erforderliche materiellrechtliche Zustimmung

erteilt und dem Betroffenen hiermit eine antragsgebundene Wohltat aufgedrängt

hat, die dieser nicht will ...."

Eine ähnliche Folgerung im Bezug auf die Rechtswidrigkeit eines behördlichen

Bescheides hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Bayerische

Verwaltungsblätter 1992, 21 f.) im Falle der Rücknahme eines Asylantrags während

des gerichtlichen Verfahrens gezogen und ausgeführt, die Folge eines fehlenden

Antrages sei die Rechtswidrigkeit eines gleichwohl ergangenen

Anerkennungsbescheides. Dem ist zuzustimmen.

Die vorstehenden Erwägungen führen dazu, daß die hier streitbefangenen

behördlichen Bescheide rechtswidrig sind, die Klägerin in ihren Rechten verletzen

und daher der Aufhebung unterliegen.

Darüberhinaus ist aber auch die Spruchreife hinsichtlich der beantragten

friedhofsrechtlichen Genehmigung gegeben, da die Beklagte - wie auch in der

mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat deutlich geworden ist -

irgendwelche aus der Friedhofssatzung resultierende Versagungsgründe für die

beantragte Genehmigung weder geltend gemacht hat noch geltend machen kann

und will.

Die einzige Vorschrift der Satzung, die vorliegend zur Genehmigungsversagung

führen könnte, ist § 26 Abs. 3, wonach ein Grab nur bis zu 40 % seiner Fläche mit

liegenden Grabmalen und Einfassungen, Steinplatten oder andere luft- und

wasserundurchlässigen Werkstoffen abgedeckt werden darf. Diese Bestimmung,

die auch noch in der hier maßgeblichen Friedhofssatzung vom 3.9.1992 vorhanden

ist, muß indessen ebenso wie die in der Vorgängersatzung enthaltene wortgleiche

Bestimmung, die der Senat in seiner Entscheidung vom 22. November 1988 - 11

UE 218/84 - (NVwZ-RR 89, 505) als ungültig bezeichnet hat, ebenfalls als ungültig

angesehen werden, da das ausnahmslos für alle öffentlichen Friedhöfe geltende

Verbot von Vollabdeckungen aus Stein oder anderen wasserundurchlässigen

Werkstoffen nach den tatsächlichen Verhältnissen nicht erforderlich ist, um eine

ordnungsgemäße Bestattung sicherzustellen.

Der Annahme einer Spruchreife hinsichtlich der hier ausschließlich beantragten

friedhofsrechtlichen Genehmigung steht auch nicht entgegen, daß die Beklagte -

entgegen der Auffassung der Klägerin - im vorliegenden Fall offenbar zusätzlich

noch eine denkmalschutzrechtliche Genehmigung für erforderlich hält. Insoweit

handelt es sich um getrennte Genehmigungsverfahren mit der Folge, daß die

Denkmalschutzbehörde nach einer friedhofsrechtlichen Genehmigungserteilung

gegebenenfalls dazu berufen und auch in der Lage ist, eine Verwirklichung der

Maßnahme ohne die aus ihrer Sicht erforderliche denkmalschutzrechtliche

Genehmigung nach § 16 HDSchG notfalls nach § 12 dieses Gesetzes zu

unterbinden oder ggfs. nach § 8 HDSchG rückgängig zu machen. Jedenfalls können

denkmalschutzrechtliche Erwägungen nicht zur Ablehnung der hier lediglich

beantragten friedhofsrechtlichen Erlaubnis führen; denn nach § 7 Abs. 3 HDSchG

schließen lediglich Baugenehmigungen und bauordnungsrechtliche Zustimmungen

die denkmalschutzrechtliche Genehmigung ein und bedürfen insoweit der

Zustimmung der Denkmalschutzbehörde, während ansonsten die Erteilung von

Genehmigungen aufgrund des Denkmalschutzgesetzes Genehmigungen, die - wie

hier - aufgrund anderer Rechtsvorschriften erforderlich sind, gerade nicht ersetzt (§

7 Abs. 3 Satz 1 HDSchG). Entsprechendes gilt naturgemäß auch in umgekehrter

Beziehung. Wie das vorliegende Verfahren zeigt, wäre es zur Vermeidung einer

derzeit nötigen "Doppelgleisigkeit" des Genehmigungsverfahrens in Fällen, in

denen bei geplanten Maßnahmen auf Friedhöfen gleichzeitig

denkmalschutzrechtliche Belange von Bedeutung sind oder sein können, nach

Auffassung des erkennenden Senats allerdings möglicherweise sinnvoll, im

Rahmen einer künftigen Novellierung des Denkmalschutzgesetzes die in § 7 Abs. 3

HDSchG für Baugenehmigungen und bauordnungsrechtliche Zustimmungen

getroffene Regelung auf friedhofsrechtliche Genehmigungen zu erstrecken, damit

sämtliche insoweit relevanten Fragen in einem einheitlichen Verwaltungsverfahren

entschieden werden können.

Da das Verwaltungsgericht nach alledem - wenn auch nur im Ergebnis - zu Recht

der Klage im vollem Umfang stattgegeben hat, ist die Berufung der Beklagten

insgesamt zurückzuweisen.

Hinweis: Die Entscheidung wurde von den Dokumentationsstellen der hessischen Gerichte

ausgewählt und dokumentiert. Darüber hinaus ist eine ergänzende Dokumentation durch

die obersten Bundesgerichte erfolgt.