Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 13.03.2017

OVG Berlin-Brandenburg: flughafen, genehmigung, vorbehalt des gesetzes, widerruf, verfügung, luftfahrt, allgemeines verwaltungsrecht, unternehmen, verordnung, inbetriebnahme

Gericht:

Oberverwaltungsgericht

Berlin-Brandenburg 12.

Senat

Entscheidungsdatum:

Aktenzeichen:

OVG 12 A 1.05

Dokumenttyp:

Urteil

Quelle:

Normen:

§ 6 LuftVG, § 20 LuftVG, § 21

LuftVG, § 44 LuftVZO, § 45

LuftVZO

Leitsatz

1. Ein planfestgestellter Verkehrsflughafen kann durch Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung stillgelegt werden. Die Stillegung setzt auch dann eine behördliche

Entscheidung voraus, wenn der Flugplatzunternehmer mit der Betriebsaufgabe einverstanden

ist.

2. Die fehlende Dispositionsbefugnis des Flugplatzunternehmers über die luftrechtliche

Genehmigung erstreckt sich nicht auf den Vertrauensschutz, den die Genehmigung ihm

gegenüber entfaltet. Verzichtet er darauf, stellt sich der Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung nicht als Eingriff dar. Einer Ermächtigungsgrundlage bedarf es daher nicht.

3. Dies gilt auch dann, wenn durch den Widerruf Rechte Dritter verletzt werden. Ihnen bleibt es

unbenommen, im Wege der Drittanfechtung vorzugehen.

4. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof,

durch den die Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt auf den Verkehrsflughafen Schönefeld-

Süd verwiesen werden, greift nicht in Rechte dieser Unternehmen ein. Dies gilt auch in Bezug

auf Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Mit Schönefeld-Süd steht ein angemessener

Ersatzstandort zur Verfügung.

Gleiches gilt für die am Verkehrsflughafen Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften.

Ihnen stehen mit den Flughäfen Tegel und Schönefeld ebenfalls angemessene

Ersatzstandorte zur Verfügung.

Tenor

Die Klagen werden, soweit die Verfahren nicht übereinstimmend für erledigt erklärt

worden sind, abgewiesen.

Die Klägerinnen tragen 9/10 der Kosten des Verfahrens einschließlich der

außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen und der Beklagte sowie

die Beigeladene jeweils 1/20 dieser Kosten.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner

darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages

abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit

leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerinnen wenden sich gegen den Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für

den Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof (THF) zum 31. Oktober 2008. Bei

der Klägerin zu 1. handelt es sich um ein Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt, das

vor allem Geschäftskunden im Individualverkehr sowie Fracht befördert. Die Klägerin zu

2. ist eine Regionalfluggesellschaft mit Sitz in D., die im innerdeutschen Liniendienst

verkehrt. Im Winterflugplan 2006/2007 unterhält sie u.a. Linienflugverkehr zwischen den

Flughäfen Berlin-Tempelhof und D.. Die Klägerin zu 3., eine österreichische

Linienfluggesellschaft, die sowohl im Geschäftsflug- als auch im Freizeitflugverkehr tätig

ist, verkehrt im Winterflugplan 2006/2007 von Tempelhof nach F. und G..

Auf Antrag der beigeladenen Berliner Flughafengesellschaft (BFG), die den

Verkehrsflughafen Tempelhof betreibt, widerrief die Senatsverwaltung für

Stadtentwicklung mit Bescheid vom 2. Juni 2004 die luftrechtliche Genehmigung (A.

Ziffer 1. des Bescheides) und befreite die Beigeladene mit Wirkung vom 31. Oktober

2004 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung von der Betriebspflicht (A. Ziffer 2.).

Der Widerruf lautete:

„Die Betriebsgenehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof (THF) wird

widerrufen. Der Widerruf wird in dem Zeitpunkt wirksam, in dem ein

Planfeststellungsbeschluss für die Süderweiterung des Flughafens Berlin-Schönefeld

(SXF) […] bestandskräftig ist.“

Die weiteren Regelungen in Ziffern 3. und 4. beinhalten einen auf die Befreiung von der

Betriebspflicht bezogenen Widerrufsvorbehalt sowie eine vor erneuter Inbetriebnahme

erforderliche Abnahmeprüfung. Laut Ziffer 5. soll über die Aufhebung der

Planfeststellung gesondert entschieden werden.

Die Beigeladene hatte ihren Antrag mit der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des

weiteren Betriebs und dem entfallenden Bedarf durch die Inbetriebnahme des

Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg International (BBI) begründet. Gegen den

ursprünglichen Bescheid haben die Klägerinnen im Juli 2004 Klage erhoben, und die

Klägerinnen zu 1. und zu 3. haben wegen der Befreiung von der Betriebspflicht mit Erfolg

vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch genommen (OVG Berlin, Beschluss vom 23.

September 2004 – OVG 1 S 4.04 -, Beschluss vom 25. November 2004 - OVG 1 S 63.04

-).

Im September 2005 beantragte die Beigeladene, den Widerrufszeitpunkt neu zu fassen.

Die Schließung sei wegen der hohen Verluste weiterhin aus wirtschaftlichen Gründen

erforderlich, damit die Muttergesellschaft der Beigeladenen, die Flughafen Berlin

Schönefeld GmbH (FBS), ihren Beitrag zum Ausbauvorhaben BBI erwirtschaften könne.

Für die Allgemeine Luftfahrt (GA) werde am Flughafen Berlin-Schönefeld ein Terminal in

Containerbauweise errichtet und zur Verfügung gestellt. Der Beklagte erforderte von der

Beigeladenen ein Gutachten zu der Möglichkeit einer Verkehrsverlagerung auf die

Verkehrsflughäfen Tegel oder Schönefeld und beauftragte den bereits zuvor tätig

gewesenen Prof. Dr. S. mit der ergänzenden Begutachtung zur aktuellen

betriebswirtschaftlichen Situation der Beigeladenen unter Einbeziehung der Jahre 2002

bis 2005 und der gestiegenen Passagierzahlen.

Nach Abweisung der gegen den Planfeststellungsbeschluss zum Ausbau von BBI

gerichteten Musterklagen durch das Bundesverwaltungsgericht beantragte die

Beigeladene, die luftrechtliche Genehmigung bereits mit Ablauf des 31. März 2007 zu

widerrufen. Der Betriebsteil „Aviation“ in Tempelhof sei dauerhaft defizitär. Zugleich

legte die Beigeladene eine Untersuchung zu den Verlagerungsmöglichkeiten des

Tempelhofer Luftverkehrs auf die Flughäfen Tegel und Schönefeld vom 4. Mai 2006 vor,

die das Unternehmen R. erstellt hatte. Demzufolge können der Linienverkehr - nach

Inbetriebnahme des dort geplanten Terminals Ost - zum Flughafen Tegel und die

Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verlagert werden. Bei der Abfertigung auftretende

Engpässe in Tegel ließen sich durch eine Optimierung des Flugplans beheben. Es sei

aber auch eine Verlagerung des gesamten Flugverkehrs von Tempelhof nach Schönefeld

möglich, falls der Terminal Ost zum Zeitpunkt der Schließung noch nicht betriebsbereit

sei.

Die Beigeladene sicherte dem Beklagten zu, dass zum 31. März 2007 auf dem Flughafen

Berlin-Schönefeld ein Terminal für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt zur

Verfügung gestellt werde. Es handele sich um den Teil eines von der L. genutzten

Gebäudekomplexes in D. südlich der südlichen Start- und Landebahn. Das Gebäude

bleibe während der Ausbauphase von BBI angemessen landseitig erreichbar und könne

nach der Inbetriebnahme von BBI weiterhin genutzt werden.

Nach Durchführung eines Anhörungsverfahrens, in dem die Klägerinnen zahlreiche

Einwendungen erhoben, änderte der Beklagte den Bescheid vom 2. Juni 2004 mit

Bescheid vom 30. August 2006. Er hob zum einen die Regelungen zur Befreiung von der

Betriebspflicht, zum Widerrufsvorbehalt und zur Abnahmeprüfung auf (Ziffern 2. bis 4.

des Bescheides vom 2. Juni 2004). Zum anderen sollte der Widerruf der

Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2007 wirksam werden. Ferner erging

an die Beigeladene die Auflage, dem Beklagten bis zum 15. Dezember 2006 schriftlich

darzulegen, dass für die in Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen innerhalb des

verbleibenden Berliner Flughafensystems funktionsfähige Abstellflächen und

Räumlichkeiten vorhanden seien und diese den zukünftigen Nutzern spätestens zum 15.

Juni 2007 zur Verfügung stünden. Der Bedarf musste der Beigeladenen bis zum 15.

November 2006 mitgeteilt werden.

Dem Änderungsbescheid vom 30. August 2006 zufolge fällt eine Abwägung der

widerstreitenden Belange und Interessen zugunsten der Beigeladenen aus, weil sie

dargelegt habe, dass der Betrieb des Flughafens Tempelhof ein fortlaufendes

wirtschaftliches Defizit verursache. Den von dem Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung nachteilig betroffenen Privaten könne ein zumutbarer Ersatzstandort

angeboten werden. Der Flugverkehr der Liniengesellschaften könne – nach Fertigstellung

des Terminals Ost – nach Tegel, aber auch nach Schönefeld verlagert werden. Der

Allgemeinen Luftfahrt stehe mit dem bereits vorhandenen Terminal in Schönefeld-Süd

(GAT) ebenfalls ein zumutbarer Ersatzstandort zur Verfügung. Dies gelte auch in Bezug

auf die Verkehrsanbindung. Während der Bauzeit von BBI werde der Zusage der

Beigeladenen zufolge eine Interimsstraße angelegt, damit der Baustellenverkehr und der

GAT-Verkehr getrennt werden könnten. Die Schließung von Tempelhof entspreche dem

öffentlichen Interesse an einer Schonung der öffentlichen Haushalte, weil die dadurch frei

werdenden finanziellen Mittel für den Ausbau von BBI eingesetzt werden könnten. Hinzu

komme, dass sie auch Lärm- und Sicherheitsinteressen Rechnung trage.

Während des gerichtlichen Verfahrens erging mit Bescheid vom 7. Dezember 2006 eine

Nebenbestimmung zu den Bescheiden vom 2. Juni 2004 und 30. August 2006. Sie

räumte dem Beklagten unter bestimmten Voraussetzungen eine Widerrufsmöglichkeit

ein, weil die Beigeladene nunmehr beabsichtigte, die Allgemeine Luftfahrt in einer

Neubauerweiterung des GAT in Schönefeld-Süd unterzubringen. Nachdem ein von dem

Senat mit Beschluss vom 21. Dezember 2006 unterbreiteter Vergleichsvorschlag, dem

die Klägerin zu 2. des vorliegenden Verfahrens zugestimmt hatte, wegen mangelnder

Zustimmung weiterer Klägerinnen anderer Verfahren nicht zustande gekommen war,

erließ der Beklagte unter dem 22. Januar 2007 erneut einen Änderungsbescheid, mit

dem der Widerruf der Betriebsgenehmigung nunmehr zum 31. Oktober 2008, 0.00 Uhr,

verfügt wurde. Außerdem wurde der Widerrufsvorbehalt vom 7. Dezember 2006

aufgehoben. Der Beigeladenen wurde mittels einer Auflage (Nr. 1) aufgegeben, für die

am Flughafen Tempelhof operierenden Linienfluggesellschaften die Voraussetzungen für

eine Verlagerung nach Tegel oder nach Schönefeld zu gewährleisten. Die Unternehmen

der Allgemeinen Luftfahrt sollten im Bereich des vorhandenen und durch einen Neubau

erweiterten GA-Terminals in Schönefeld-Süd untergebracht werden. Auch insoweit

enthält der Änderungsbescheid eine Auflage (Nr. 2). Die betroffenen

Luftfahrtunternehmen sollen u.a. bis zum 30. September 2007 alle benötigten

Informationen zu den Bedingungen auf den jeweiligen Flughäfen erhalten.

Die Klägerinnen sind mit ihrer am 5. Juli 2004 erhobenen Klage zunächst gegen den

Bescheid vom 2. Juni 2004 vorgegangen. Nach Erlass des Änderungsbescheides vom 30.

August 2006 haben sie ihre ursprüngliche Klage gegen Teil A, Ziffern 2., 3. und 4. des

Bescheides vom 2. Juni 2004 (Befreiung von der Betriebspflicht, Widerrufsvorbehalt,

Abnahmeprüfung) für erledigt erklärt. Dem hat sich der Beklagte am 9. November 2006

angeschlossen. Da die Klägerinnen den Änderungsbescheid vom 30. August 2006 nicht

innerhalb der Klagefrist, sondern erst am 19. Oktober 2006 in das Klageverfahren

einbezogen hatten, beantragten sie, ihnen insoweit Wiedereinsetzung in den vorigen

Stand zu gewähren. Den Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 machten sie am 26.

Januar 2007 zum Gegenstand des Klageverfahrens.

Sie sind der Ansicht, dass der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung rechtswidrig sei.

Er bedürfe wegen des Vorbehaltes des Gesetzes einer Ermächtigungsgrundlage. Die

Voraussetzungen von § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG, § 48 Abs. 1

Satz 2 LuftVZO und § 49 Abs. 2 VwVfG lägen jedoch nicht vor. Ein isolierter Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung widerspreche der fortbestehenden Planfeststellung mit

ihrer umfassenden Gestaltungswirkung.

Der Bescheid sei mit Grundrechten der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14

Abs. 1 GG unvereinbar. Ihnen würden u.a. Zeitnischen bzw. ihr Recht auf zukünftig

zuzuteilende Zeitnischen entzogen. Außerdem sei das Recht der Klägerinnen auf

gerechte Abwägung verletzt, weil der Beklagte von Beginn an den Flughafen Tempelhof

habe schließen wollen. Im Übrigen habe er die maßgeblichen Tatsachen unzutreffend

ermittelt und fehlerhaft abgewogen. Der Beigeladenen könne der Weiterbetrieb des

Flughafens in wirtschaftlicher Hinsicht zugemutet werden. Das nicht hinreichend

fundierte und methodisch angreifbare Gutachten des Herrn Prof. Dr. S. räume die

Zweifel an der Richtigkeit der gegenteiligen Behauptung, deren Überprüfung im Übrigen

dem Beklagten obliege, nicht aus.

Der vorgesehene Ersatzstandort sei den Klägerinnen nicht zumutbar. Die

Verkehrsflughäfen Tegel und Schönefeld seien nicht gleichwertig mit dem Flughafen

Tempelhof. Am Flughafen Tegel stünden die benötigten Zeitnischen zu Tagesrandzeiten

nicht zur Verfügung. Soweit der Beklagte auf eine Erhöhung der Koordinierungseckwerte

von 40 auf 52 Slots je Stunde hinweise, führe dies zu keiner Verbesserung für Linien- und

Charterflüge. Nach dem Vergleichsvorschlag des Senats vom 21. Dezember 2006 habe

sich die Klägerin zu 3. um eine Zuteilung von Zeitnischen für den Flughafen Tegel für den

Sommerflugplan 2007 bemüht. Sie habe keinen einzigen Slot erhalten, der mit den am

Flughafen Tempelhof genutzten Zeiten übereinstimme. Diese Situation sei wegen der so

genannten Großvaterrechte auch auf weitere Flugplanperioden übertragbar. Im Übrigen

sei nicht ersichtlich, dass der Terminal Ost rechtzeitig fertig gestellt werde. Für die

Klägerin zu 3. scheide ein Wechsel nach Tegel auch aus kaufmännischen Gründen aus,

weil sie Flüge im Geschäfts- und Freizeitverkehr zu niedrigen Preisen anbiete und in

Tegel diskriminierenden Gebühren ausgesetzt sei. Die Klägerin zu 1. könne nicht vom

Flughafen Tegel aus operieren, weil dort keine Abstellflächen zur Verfügung stünden.

Eine Verlagerung nach Schönefeld komme für die Klägerinnen auch aus Gründen des

Wettbewerbs nicht in Betracht. Die mangelnde Erreichbarkeit des Flughafens Schönefeld

und die schlechten Abfertigungsmöglichkeiten führten dazu, dass die Kunden der

Klägerinnen auf in Tegel operierende Konkurrenzunternehmen zurückgriffen. In

Schönefeld seien Kapazitätsengpässe und Behinderungen durch die dort durchgeführten

Bauarbeiten zu erwarten. Dies stelle einen zusätzlichen Wettbewerbsnachteil dar. Die

anfallenden Umzugskosten seien für die Klägerinnen unzumutbar. Bei einer Verlagerung

nach Tegel entstünden sogar doppelte Kosten, weil dieser Flughafen nach der

Inbetriebnahme von BBI geschlossen werde.

Es treffe ferner nicht zu, dass für den Verkehr in Tempelhof zukünftig kein Bedarf mehr

bestehe. Der Beklagte habe bei der Gewichtung der Belange verkannt, dass die

Beigeladene einen Auftrag der Daseinsvorsorge wahrnehme und – zumal sie von der

öffentlichen Hand beherrscht werde – gewisse Verluste hinzunehmen habe. Ihre

wirtschaftlichen Belange müssten daher geringer gewichtet werden als die

grundrechtsrelevanten Belange der Klägerinnen. Schließlich fehle eine

Alternativenprüfung.

Der Bescheid sei mit bindenden Zielen der Raumordnung nicht vereinbar, weil der

Flughafen Tempelhof allenfalls mit der Inbetriebnahme von Berlin-Brandenburg

International zu schließen sei. Erfordernisse der Raumordnung seien nicht geprüft

worden. Außerdem liege ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vor. Der

Beklagte habe verteilend und diskriminierend in das Flughafensystem eingegriffen, weil

den Klägerinnen kein diskriminierungsfreier Zugang zu den verbleibenden Flughäfen des

Systems gewährt werde. In Tegel stünden die von den Klägerinnen gewünschten

Zeitnischen nicht zur Verfügung. In Schönefeld sei für die Klägerinnen zu 2. und 3. in

dem von ihnen betriebenen Marktsegment kein wettbewerbsfähiger Linienbetrieb

möglich. Die Klägerin zu 1. werde mit Schönefeld auf einen unzumutbaren Standort

verwiesen.

Die Klägerinnen beantragen,

den Bescheid des Beklagten vom 2. Juni 2004 in der Fassung der

Änderungsbescheide vom 30. August 2006, 7. Dezember 2006 und 22. Januar 2007

aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Klage nach Erlass des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 wegen

Versäumnisses der Klagefrist für unzulässig gehalten. Nach Einbeziehung des

Bescheides vom 22. Januar 2007 macht er geltend, dass den Klägerinnen die

Klagebefugnis fehle.

Der Bescheid sei auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Der Flugplatzbetreiber könne

ohne weiteres auf die Genehmigung verzichten. Der Widerruf lasse sich mangels

rechtlicher Begünstigung der Klägerinnen durch die Genehmigung auf § 49 Abs. 1 VwVfG

stützen. Nehme man hingegen einen Verwaltungsakt mit (für die Klägerinnen

begünstigender) Doppelwirkung an, sei § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG anwendbar. Der

defizitäre Flugbetrieb sei wegen anderweitig vorhandener Kapazitäten im Berliner

Flughafensystem sowie wegen fehlender überwiegender öffentlicher Interessen nicht

erforderlich. Er gefährde vielmehr die öffentlichen (fiskalischen) Interessen, weil

Beklagter und Beigeladene erhebliche Mittel für den Ausbau von BBI bereitstellen

müssten. Die von einem innerstädtischen Flughafen ausgehenden Belastungen könnten

im öffentlichen Interesse nur so lange hingenommen werden, wie sie durch nicht anders

lösbare Bedürfnisse erforderlich seien. Es sei auch gut vertretbar, den Bescheid auf § 6

Abs. 4 Satz 2 LuftVG zu stützen, weil der Begriff der wesentlichen Änderung auch eine

Einstellung des Betriebs erfasse. Im Übrigen folge der Beklagte – soweit der Senat die

Dispositionsfreiheit der Beigeladenen über die Genehmigung nicht anerkenne -

vorsorglich dem Urteil des Senats vom 24. November 2005 – OVG 12 A 3.05 -.

Der Widerruf verstoße nicht gegen die Verordnung über den Landesentwicklungsplan

Flughafen Standortentwicklung (LEP FS). Es bestehe keine raumordnerische Zielsetzung,

wonach bis zur Fertigstellung von BBI drei Flughäfen betrieben werden müssten. Eine

frühere Schließung sei danach möglich.

Die Bescheide seien mit Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 vereinbar. Die

Vorschrift betreffe nur Flughäfen, die für den Verkehr offen stünden. Außerdem habe der

Beklagte keine Verkehrsverteilung vorgenommen. Auch die Klägerin zu 1. könne künftig

Flüge im gewerblichen Gelegenheitsverkehr von Berlin-Tegel aus anbieten. Es sei aus

Kapazitätsgründen nur nicht möglich, dass sie dort ihren Geschäftssitz habe. Flüge der

Allgemeinen Luftfahrt könnten nach Auskunft der Beigeladenen in Tegel mit Hilfe eines

Abfertigers abgewickelt werden. Art. 8 Abs. 1 der VO garantiere im Übrigen nicht das

Recht, dauerhaft von einem bestimmten Flughafen zu verkehren. Den Klägerinnen zu 2.

und 3. stünden zumutbare Ausweichmöglichkeiten in Schönefeld und Tegel zur

Verfügung. Der Terminal Ost müsse unabhängig von der Schließung des Flughafens

Tempelhof gebaut werden, sodass die hierfür entstehenden Kosten in die

Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht einzubeziehen seien. Das Gebäude werde rechtzeitig

zur Verfügung stehen.

Der Beklagte habe dem Abwägungsgebot – unabhängig von seiner Anwendbarkeit –

Genüge getan. Ein Abwägungsausfall sei nicht gegeben, weil keine rechtliche Bindung an

den so genannten Konsensbeschluss bestehe. Soweit die Klägerinnen eine Verkennung

öffentlicher Belange wegen nach der Schließung entstehender Kosten rügten, falle dies

nicht in die Zuständigkeit der Luftverkehrsbehörde. Drittschutz bestehe insoweit ohnehin

nicht. Eine Versagung des Widerrufs bedeute für die Beigeladene einen durch zwei

Gutachten belegten, unzumutbaren wirtschaftlichen Nachteil, der die Belange der

Klägerinnen überwiege. Die insoweit geäußerte Kritik der Klägerinnen treffe nicht zu.

Kosten für den Terminal Ost entstünden wegen sicherheitsbedingter Kapazitätsengpässe

unabhängig von der Schließung Tempelhofs. Auch die Kosten für die Umbaumaßnahmen

in Schönefeld entstünden spätestens bei der Eröffnung von BBI. Die wirtschaftliche

Situation am Flughafen Tempelhof habe sich inzwischen weiter verschlechtert, weil das

Unternehmen A. seine Flüge nach K. (40 pro Woche) zum 1. November 2006 nach Tegel

verlagert habe. Damit verliere Tempelhof rund 100.000 Passagiere jährlich. Die aktuelle

Diskussion um ein Nutzungskonzept belege, dass der Flughafen nur defizitär zu

bewirtschaften sei. Werde er allein durch die Allgemeine Luftfahrt genutzt, ergebe sich

selbst den Klägerinnen zufolge ein jährlicher Verlust von 1,5 Mio. Euro. Die Suche nach

einem neuen Betreiber sei nicht geboten gewesen.

Die Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hält die Klagen mangels Klagebefugnis für unzulässig. Der vollständige Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung sei nicht mit einem Ausschluss bestimmter Nutzergruppen

vergleichbar. Die Klägerinnen könnten nicht verlangen, dass die Beigeladene den

Flughafen Tempelhof subventioniere, damit sie weiterhin ihr Gewerbe betreiben und

Gewinn erzielen könnten.

Die Klagen seien ferner unbegründet. Es bedürfe für den Widerruf ebenso wenig einer

Ermächtigungsgrundlage wie der Aufhebung der Planfeststellung. Ein Verstoß gegen

raumordnungsrechtliche Vorschriften liege nicht vor. Die VO (EWG) Nr. 2408/92 sei nicht

anwendbar, weil sie die Entscheidung über die Einrichtung oder Schließung einer

Infrastruktureinrichtung nicht erfasse. Diese Ansicht vertrete auch die Kommission. Eine

Verkehrsverteilung setze das Bestehen einer Strecke voraus. Der Widerruf stelle keine

planerische Abwägungsentscheidung dar, weil die Planfeststellung fortbestehe.

Abgesehen davon seien, soweit der Beklagte dennoch eine Abwägung vorgenommen

habe, Abwägungsfehler nicht ersichtlich. Bei dem Standort in Schönefeld-Süd handele

sich um eine zumutbare Alternativlösung, die unmittelbar an der Zufahrt zum späteren

Hauptterminal liege. Der GA-Terminal werde straßenseitig getrennt vom

Baustellenverkehr erschlossen. Die Erreichbarkeit müsse schon deshalb gewährleistet

werden, weil in den Werften in Schönefeld-Süd rund 500 Arbeitskräfte tätig seien. Einen

Berührungspunkt zu dem Baustellen-Lieferverkehr (nicht dem eigentlichen

Baustellenverkehr) gebe es nur auf einer Teilstrecke von etwa 400 m nach Verlassen der

Autobahn. Luftseitig stünden mit der heutigen Südbahn ausreichende Kapazitäten zur

Verfügung. Obwohl der Luftverkehr – 24 Stunden täglich - fast ausschließlich über die

Südbahn abgewickelt werde, erreiche die Ausschöpfung nur 60 %. Maschinen der

Business-Aviation würden bei der Zuteilung von Zeitnischen durch den Flughafen mit

Linienmaschinen gleichbehandelt. Der Luftverkehr in Schönefeld zeichne sich durch

große Luftfahrzeuge mit hoher Auslastung aus. Für die ILA im Jahr 2010 sei mit dem

Veranstalter ein Konzept abgestimmt worden. Der Vorführflugbetrieb werde stark

reduziert. Es treffe nicht zu, dass die Mieter aus Schönefeld-Süd bislang wegen der alle

zwei Jahre stattfindenden ILA für drei Monate nach Tempelhof gewechselt seien.

Die Klägerinnen hätten sich 2004 auf ihr eigenes unternehmerisches Risiko hin einem

Umzug nach Tegel widersetzt. Auf Wettbewerbsnachteile gegenüber in Tegel

operierenden Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt könne sich die Klägerin zu 1. auch

deshalb nicht berufen, weil die Beigeladene hierfür keine gesonderte Hangarfläche und

auch sonst keine landseitigen Einrichtungen vermiete. Das Angebot einschließlich der

Lounge werde vollständig über das Vertriebsnetz einer in Tegel operierenden

Linienfluggesellschaft vermarktet. Es bleibe der Klägerin zu 1. unbenommen, ebenfalls

mit einem anderen Luftfahrtunternehmen in Tegel zu kooperieren.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Streitakte und die beigezogenen

Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der

mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Die Klagen haben keinen Erfolg.

Es kann offen bleiben, ob die Klagen gegen den Bescheid vom 2. Juni 2004 in der Gestalt

des Änderungsbescheides vom 30. August 2006 unzulässig sind, weil die Klagefrist

versäumt worden ist. Jedenfalls haben die Klägerinnen den eine selbständige Beschwer

enthaltenden Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 innerhalb der Monatsfrist des §

74 Abs. 1 VwGO angefochten. Beklagter und Beigeladene haben sich – sofern man eine

Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO unterstellt – in der mündlichen Verhandlung

vom 30. Januar 2007 insoweit rügelos eingelassen.

Der Klägerin zu 2. fehlt auch nicht im Hinblick darauf das Rechtsschutzbedürfnis, dass

sie den Vergleichsvorschlag des Senats vom 21. Dezember 2006 angenommen hat. Der

Vergleich ist nicht zustande gekommen. Der Senat geht ferner zu Gunsten der

Klägerinnen davon aus, dass sie klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sind (vgl.

dazu BVerwGE 82, 246 ff.).

Die Klagen sind jedenfalls unbegründet. Der angegriffene Bescheid der

Senatsverwaltung für Stadtentwicklung verletzt die Klägerinnen nicht in ihren Rechten, §

113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er ist formell und materiell rechtmäßig. Selbst wenn die

Klägerinnen bei unterstellter Bestandskraft der übrigen Bescheide nur noch gegen den

Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 vorgehen könnten, wäre der Umfang der

gerichtlichen Überprüfung nicht allein auf die Frage beschränkt, ob der zuletzt verfügte

Schließungszeitpunkt (31. Oktober 2008) rechtmäßig ist, weil der Änderungsbescheid

vom 22. Januar 2007 letztlich auch die Schließung als solche erneut regelt.

1. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides ergibt sich allerdings nicht schon

allein daraus, dass die Beigeladene als Betreiberin des Verkehrsflughafens Berlin-

Tempelhof, der gemäß § 2 Abs. 5 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach

Berlin (West) vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) als genehmigt im Sinne von § 6

LuftVG gilt (vgl. insoweit OVG Berlin, OVGE 22, 66, 67 ff.), von der Genehmigung aus

wirtschaftlichen Gründen keinen Gebrauch mehr machen möchte. Die Auffassung des

Beklagten und der Beigeladenen, wonach ein derartiger Verzicht zum automatischen

Erlöschen der Genehmigung kraft Gesetzes führt, sodass der angegriffene Bescheid

lediglich deklaratorisch sei, trifft nicht zu.

Der Unternehmer eines Verkehrsflughafens kann über die ihm erteilte luftrechtliche

Genehmigung nicht disponieren, weil er nach der Betriebsaufnahme gemäß § 45 Abs. 1

Satz 1 LuftVZO verpflichtet ist, den Flughafen in betriebssicherem Zustand zu erhalten

und ordnungsgemäß zu betreiben (so auch Giemulla, in: Giemulla/Schmid,

Luftverkehrsverordnungen, § 45 LuftVZO Rn. 2; Wysk, in: ZLW 2003, S. 616 und 619;

Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl., S. 563 ff.; Sellner/Reidt, in:

NVwZ 2004, S. 1169). Da der Betrieb eines Verkehrsflughafens der Daseinsvorsorge

dient, liegt dessen Nutzung zumindest auch im öffentlichen Interesse. Beabsichtigt ein

Unternehmer eine partielle oder gar vollständige Aufgabe des Flughafenbetriebs, muss

die Luftfahrtbehörde die Möglichkeit haben, das öffentliche Interesse an der

Aufrechterhaltung des Betriebs zu prüfen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass der Staat

einen Unternehmer zwingen kann, von seiner Unternehmergenehmigung dauerhaft

Gebrauch zu machen. Das aus der mangelnden Dispositionsbefugnis resultierende

Erfordernis einer Beteiligung der Luftfahrtbehörde sagt nämlich noch nichts darüber aus,

ob und unter welchen Umständen eine beantragte „Entlassung“ aus der Genehmigung

verweigert werden darf.

Ein automatisches Erlöschen der Genehmigung folgt auch nicht aus § 48 Abs. 2

LuftVZO, wonach die Rücknahme, der Widerruf oder das Erlöschen der Genehmigung

aus anderen Gründen bekanntzumachen sind. Die Vorschrift stellt keinen materiell-

rechtlichen Erlöschenstatbestand dar, sondern setzt diesen – neben Widerruf und

Rücknahme, die im Gegensatz zum Erlöschen in § 48 Abs. 1 LuftVZO eigenständig

geregelt sind – lediglich voraus. Ebenso wenig führt ein Rückgriff auf allgemeines

Verwaltungsverfahrensrecht weiter. Ein Verwaltungsakt wird zwar nach § 43 Abs. 2 VwVfG

unwirksam, wenn er neben den dort genannten Aufhebungstatbeständen auf andere

Weise erledigt ist. Der Verzicht des Berechtigten auf einen begünstigenden

Verwaltungsakt oder auf Rechte daraus führt jedoch nur dann zu dessen Erledigung,

wenn dessen Bestand nicht zugleich auch im öffentlichen Interesse oder im rechtlich

geschützten Interesse Dritter liegt (vgl. auch Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9.

Aufl., § 43 Rn. 41 mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung).

An diesem Ergebnis vermag auch die von dem Beklagten gezogene Parallele zum

Immissionsschutzrecht nichts zu ändern. Das Bundesimmissionsschutzgesetz, das dem

Anlagenbetreiber, der den Betrieb der Anlage einstellen möchte, nach § 15 Abs. 3

BImSchG lediglich eine Anzeigepflicht auferlegt, kennt keine dem § 45 Abs. 1 Satz 1

LuftVG entsprechende Pflicht des Anlagenbetreibers zur Aufrechterhaltung des Betriebs.

Aus diesem Grund sind außerhalb des Luftverkehrsrechts normierte, an die

Betriebseinstellung anknüpfende Erlöschenstatbestände (vgl. z.B. § 18 Abs. 1 Nr. 2

BImSchG, § 8 Satz 1 GaststättenG, § 49 Abs. 2 GewO) auch dann nicht auf die

luftrechtliche Genehmigung übertragbar, wenn man einen allgemeinen Rechtssatz

aufstellen könnte, wonach eine Genehmigung bei längerem Nichtgebrauch grundsätzlich

erlischt. Der Sinn und Zweck der gesetzlich normierten Erlöschenstatbestände besteht

darin, der Genehmigungsbehörde bei längerem Nichtgebrauch die Möglichkeit

einzuräumen, das Fortbestehen der Genehmigungsvoraussetzungen zu überprüfen (vgl.

BVerwGE 40, 153, 155 f.). Dieses Motiv entfällt bei der luftrechtlichen Genehmigung, weil

von ihr - sofern der Flugplatzunternehmer nicht ausnahmsweise von der Betriebspflicht

befreit wird - fortlaufend Gebrauch gemacht werden muss. Ob bei der zwar erteilten,

aber noch nicht genutzten luftrechtlichen Genehmigung etwas anderes gilt, kann

dahinstehen, weil es hier um einen solchen Fall nicht geht.

2. Der Beklagte durfte jedoch durch eine konstitutiv wirkende Widerrufsentscheidung die

Schließung des Flughafens Tempelhof verfügen. Der angefochtene Bescheid mit diesem

Inhalt bedarf gegenüber den Klägerinnen keiner Ermächtigungsgrundlage (vgl. auch OVG

Berlin-Brandenburg, Urteil vom 24. November 2005 – OVG 12 A 3.05 -, juris). Er ist vor

allem mit europarechtlichen sowie raumordnungsrechtlichen Vorschriften vereinbar und

greift weder in Grundrechte noch in ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte

Abwägung ein. Die Klägerinnen sind schließlich auch nicht dadurch in ihren Rechten

verletzt, dass der Beklagte die luftrechtliche Genehmigung unabhängig vom Fortbestand

der Planfeststellung aufgehoben hat.

Für den Erlass des angegriffenen Bescheides ist eine Ermächtigungsgrundlage nicht

erforderlich. Die luftrechtliche Genehmigung für den Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof

stellt einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, weil sie die Beigeladene als Adressatin

zum Betrieb eines Flugplatzes berechtigt. Die damit zugleich verbundenen Pflichten wie

z.B. die Betriebs- und Unterhaltungspflicht nach § 45 Abs. 1 Satz 1 LuftVZO mögen zwar

belastend sein. Sie treten jedoch hinter der Begünstigung zurück. Da die Frage nach der

Begründung eines rechtlich erheblichen Vorteils abstrakt zu beurteilen ist, ändert sich

am begünstigenden Charakter der luftrechtlichen Genehmigung auch dann nichts, wenn

der weitere Betrieb des Verkehrsflughafens Berlin-Tempelhof für die Beigeladene zu

einer erheblichen finanziellen Belastung führt.

Den Klägerinnen ist zwar zuzustimmen, dass die begünstigte Beigeladene wegen der ihr

obliegenden Betriebspflicht nicht ohne weiteres auf die luftrechtliche Genehmigung

verzichten kann, weil sie insoweit nicht dispositionsbefugt ist. Dies bedeutet jedoch nicht,

dass eine Aufhebung der Genehmigung nur dann möglich ist, wenn die gesetzlichen

Voraussetzungen für deren Widerruf oder Rücknahme vorliegen. Die fehlende

Dispositionsbefugnis über die luftrechtliche Genehmigung erstreckt sich nämlich nicht

auf den Vertrauensschutz, den die bestandskräftige begünstigende luftrechtliche

Genehmigung gegenüber dem Flugplatzunternehmer entfaltet und der einem Widerruf

gegen den Willen des Flugplatzunternehmers grundsätzlich entgegensteht. Auf diesen

Vertrauensschutz kann der Flugplatzunternehmer ohne weiteres mit der Folge

verzichten, dass die von ihm begehrte Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung nur

noch in das Ermessen der Luftfahrtbehörde gestellt ist.

So liegt es hier. Der Beklagte hat die luftrechtliche Genehmigung nicht gegen den Willen

der Beigeladenen, sondern gerade auf deren Antrag hin und mit deren Einverständnis

widerrufen: Angesichts des Verzichts der Beigeladenen auf Vertrauensschutz fehlt es im

Verhältnis zwischen ihr und dem Beklagten an einem Eingriff. Es handelt sich letztlich um

eine einvernehmliche Regelung, die - auch unter Berücksichtigung des Prinzips vom

Vorbehalt des Gesetzes - keine Ermächtigungsgrundlage erfordert. Dem angegriffenen

Verwaltungsakt liegt eine ähnliche Situation wie beim Abschluss eines

verwaltungsrechtlichen Vertrages zugrunde, für dessen inhaltliche Gestaltung der

Vorbehalt des Gesetzes ebenso wenig gilt. Der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts zufolge kommt es, auch soweit Grundrechtspositionen

berührt werden, angesichts der einverständlichen Mitwirkung der am Vertrag Beteiligten

zumindest nicht in dem Sinne zu einem Eingriff wie es vorausgesetzt wird, wenn der

Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes gilt (BVerwGE 42, 331, 335). Diesem Ergebnis

steht auch nicht entgegen, dass ein Vertrag über die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung nach § 58 Abs. 1 VwVfG rechtswidrig wäre, wenn er in Rechte der

Klägerinnen eingriffe. Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag erlaubt nämlich nur deshalb keine

Regelung zu Lasten Dritter, weil er - anders als ein Verwaltungsakt - von einem

betroffenen Dritten nicht angefochten werden kann (vgl. dazu auch Kopp/Ramsauer,

VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 58 Rn. 1).

Eine Ermächtigungsgrundlage wäre selbst dann nicht erforderlich, wenn die Aufhebung

der die Beigeladene begünstigenden luftrechtlichen Genehmigung belastende Wirkungen

für die Klägerinnen entfaltete. In einem derartigen Fall kann sich der belastete Dritte

weder auf §§ 48, 49 VwVfG noch unmittelbar auf Vertrauensschutz berufen. Sowohl die

luftrechtliche Genehmigung als auch deren Widerruf treffen allein gegenüber der

Beigeladenen als Adressatin eine verbindliche Regelung. Die mit der Erteilung der

luftrechtlichen Genehmigung verbundene Berechtigung zur Flugplatznutzung, die dem

Flugplatzunternehmer durch deren Aufhebung wieder genommen wird, stellt sich für die

Luftfahrtunternehmen allenfalls als mittelbare Begünstigung, wenn nicht sogar als bloßer

Reflex dar (vgl. zu alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht,

12. Aufl., § 17 III 2 Rn. 23).

Würde man das Vertrauen des derart betroffenen Dritten in den Bestand des

Verwaltungsaktes als ebenso schutzwürdig ansehen wie das Vertrauen des unmittelbar

Begünstigten, müssten §§ 48, 49 VwVfG auch im Verhältnis zwischen der Behörde und

dem Dritten anwendbar sein. Dies führte jedoch zu dem nicht haltbaren Ergebnis, dass

beispielsweise ein begünstigender Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung im

Verhältnis zu dem Dritten – unabhängig von § 50 VwVfG - unter den erleichterten

Voraussetzungen für belastende Verwaltungsakte aufgehoben werden könnte (vgl. zu

alledem Erichsen, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Aufl., § 17 III 2,

Rn. 22 f.).Das Handeln des Beklagten braucht hier daher auch nicht im Verhältnis zu den

Klägerinnen durch eine Ermächtigungsgrundlage legitimiert zu werden. Daraus folgt

allerdings nicht, dass der Beklagte durch die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung folgenlos in Rechte Dritter eingreifen kann. Die Klägerinnen sind – soweit

sie durch den Widerruf in ihren Rechten betroffen werden – nicht schutzlos. Ihnen steht

ausreichender Rechtsschutz zur Verfügung, denn sie können ihr Aufhebungsinteresse

ohne weiteres mittels Drittanfechtung des sie belastenden Verwaltungsaktes verfolgen.

Dieses Ergebnis findet auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine

Stütze. Danach werden durch die Änderung von Schutzauflagen für ein

planfestgestelltes Vorhaben betroffene Grundstückseigentümer durch die Bestandskraft

der Planung nicht in der Weise geschützt wie der Adressat eines begünstigenden

Verwaltungsaktes, der Änderungen nur unter den Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG

hinnehmen muss. Sie haben keinen rechtlich geschützten Anspruch auf Fortbestand der

ursprünglichen Planung, sondern lediglich ein subjektiv-öffentliches Recht auf gerechte

Abwägung ihrer Belange, sodass ihr Interesse an der Erhaltung der ursprünglichen

Planung gegen das Interesse des Vorhabenträgers an einer von ihm beabsichtigten

Änderung abzuwägen ist (BVerwGE 91, 17, 23). Nach alledem bedarf die luftrechtliche

Genehmigung hier - unabhängig von der Frage, ob ihre Änderung oder Aufhebung eine

planerische Entscheidung darstellt - weder gegenüber der Beigeladenen noch gegenüber

den Klägerinnen einer Ermächtigungsgrundlage.

3. Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung verstößt nicht gegen europarechtliche

Vorschriften. Er verletzt insbesondere keine Rechte der Klägerinnen aus Art. 3 Abs. 1 der

Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von

Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen

Flugverkehrs. Danach wird Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft vorbehaltlich der

Verordnung von den Mitgliedstaaten die Genehmigung erteilt, Verkehrsrechte auf

Strecken in der Gemeinschaft auszuüben (vgl. auch § 21 Abs. 4 LuftVG). Hierzu zählen

gemäß Art. 1 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 2408/92 sowohl der Linienflug- als auch der

Gelegenheitsflugverkehr. Der freie Streckenzugang gilt ferner für den gesamten

innergemeinschaftlichen Flugverkehr („Strecken in der Gemeinschaft“), d.h. nicht nur für

Flugdienste zwischen den Mitgliedstaaten, sondern auch für Flugdienste innerhalb eines

Mitgliedstaates (Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 21 LuftVG

Rn. 37 und 47; vgl. auch die Definition in Art. 2 h, wonach unter dem betroffenen

Mitgliedstaat bzw. den betroffenen Mitgliedstaaten der Mitgliedstaat bzw. die

Mitgliedstaaten zu verstehen sind, in dem oder zwischen denen der betreffende

Flugverkehr durchgeführt wird).

a) Der mit den angegriffenen Bescheiden verfügte Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung schränkt zwar für die in Tempelhof operierende Allgemeine Luftfahrt und

damit für die Klägerin zu 1. den freien Streckenzugang ein, weil er eine

Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 darstellt. Diese

Regelung, die keiner zusätzlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedarf, ist

jedoch ohne Diskriminierung erfolgt, sodass sie mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92

vereinbar ist.

aa) Mit dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf hat der

Beklagte eine Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr.

2408/92 vorgenommen. Diese Vorschrift räumt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein,

die Aufteilung des Verkehrs auf die einzelnen Flughäfen eines Flughafensystems (Art. 2

m VO) zu regeln. Gemäß Anhang II der Verordnung bilden die Flughäfen Berlin-Tegel,

Schönefeld und Tempelhof ein derartiges Flughafensystem.

Anders als bei dem Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für den Verkehrsflughafen

Berlin-Tegel, die erst nach der Inbetriebnahme von BBI wirksam wird, werden die in

Tempelhof operierenden Luftfahrtunternehmen nicht auf einen einzigen (ertüchtigten)

Flughafen des ehemaligen Flughafensystems verwiesen, sondern es verbleiben nach der

Schließung vorerst zwei Flughäfen, Tegel und Schönefeld, die weiterhin Bestandteil des

Flughafensystems sind. Der Änderungsbescheid vom 30. August 2006 regelt die

Aufteilung des Tempelhofer Flugverkehrs innerhalb des Flughafensystems nach

Segmenten, indem er die Allgemeine Luftfahrt nach Schönefeld verweist und den

Linienfluggesellschaften ein Wahlrecht zwischen Tegel und Schönefeld anbietet (zur

Definition der Verkehrsaufteilung vgl. auch Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80). Damit wird

für die Allgemeine Luftfahrt die Wahlfreiheit, die den Luftfahrtunternehmen innerhalb des

Flughafensystems grundsätzlich zustehen muss (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 18. Januar

2001, C – 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), beschränkt. Davon geht

offensichtlich auch der Beklagte in seinem Bescheid vom 2. Juni 2004 aus, wonach eine

Verkehrslenkungsmaßnahme lediglich dann nicht vorliege, wenn den Tempelhofer

Luftfahrtunternehmen kein Ersatzstandort vorgegeben werde, sondern ihnen ein

Wahlrecht zwischen den beiden Flughäfen Tegel und Schönefeld verbleibe (Bescheid, S.

68, 69). Soweit der Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 für die Allgemeine Luftfahrt

ebenfalls ein Wahlrecht zwischen den Verkehrsflughäfen Schönefeld und Tegel

behauptet, trifft dies angesichts der nicht zur Verfügung stehenden Büro- und

Hangarflächen am Verkehrsflughafen Tegel nicht zu.

Der gegenteiligen Ansicht der Beigeladenen, dass Art. 8 der VO (EWG) Nr. 2408/92 nicht

die Bereitstellung bzw. Offenhaltung von Infrastruktureinrichtungen betreffe, sondern

sich lediglich - quasi auf einer zweiten Stufe - auf Verkehrslenkungen innerhalb der

bestehenden Infrastruktureinrichtungen beziehe, vermag sich der Senat nicht

anzuschließen. Vom Sinn und Zweck der Regelung her, die den Marktzugang und damit

letztlich die Dienstleistungsfreiheit im Bereich des Luftverkehrs garantieren soll (EuGH,

Urteil vom 18. Januar 2001, C - 361/98 - Mailänder Flughafensystem, Malpensa), ist unter

einer Aufteilung grundsätzlich die Zuweisung bestimmter Verkehre an einen bestimmten

Flughafen innerhalb des Systems zu verstehen. Zu einer solchen staatlich geregelten

Aufteilung führt auch die hoheitlich angeordnete Schließung eines dem System

angehörenden Flughafens, wenn – wie hier in Bezug auf die Allgemeine Luftfahrt – der

Luftverkehr nur von einem der beiden verbleibenden Flughäfen innerhalb des

verkleinerten Systems aufgenommen werden kann und soll. Insoweit besteht zwischen

der Verlagerung aller Verkehrsströme eines Flughafens und der nur teilweisen

Verlagerung kein Unterschied. Ausschlaggebend ist die Tatsache, dass das System eine

Einheit darstellt und wie ein einziger Flughafen behandelt wird. Anders liegt es nur, wenn

Flughäfen nicht von der VO (EWG) Nr. 2408/92 erfasst werden, weil sie z.B. von

vornherein nicht für den gewerblichen Luftverkehr offen stehen (vgl. Art. 2 k VO).

bb) Die von dem Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid vorgenommene

Verkehrsaufteilung bedarf neben der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe keiner weiteren

nationalen gesetzlichen Grundlage (ebenso Heitsch, in: EurUP 2005, 75, 80;

Hofmann/Grabherr, LuftVG, Anh. 5, Einführung, S. 4). Der gegenteiligen Auffassung, die

unter Beachtung der nationalen Rechtsordnung (vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG) eine

parlamentarische Leitentscheidung des Gesetzgebers verlangt, ist nicht zu folgen (zu

dieser Ansicht vgl. Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von

Flughafensystemen, Köln 2006, S. 109 ff.; Giesberts, in: Ziekow (Hrsg.), Aktuelle

Probleme des Fachplanungs- und Raumordnungsrechts 2004, Berlin 2005, S. 73 f.;

Giemulla, in Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, Bd. 1.1, § 6 LuftVG Rn. 128). Es

bedarf im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 Satz 2, Art. 14 Abs. 1 GG schon deshalb keiner

(weiteren) gesetzgeberischen Grundsatzentscheidung, weil mit Art. 8 Abs. 1 VO (EWG)

Nr. 2408/92 eine europarechtliche, unmittelbar geltende gesetzliche

Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist, die durch die Luftfahrtbehörden effektiv

umgesetzt werden kann. Die Verkehrsverlagerung und ihre Voraussetzungen sind

europarechtlich hinreichend determiniert. Die Anwendung im Einzelfall obliegt der

zuständigen Luftfahrtbehörde, ohne dass dadurch in die Gesetzgebungskompetenz des

Bundes eingegriffen wird. Hier kommt hinzu, dass der Beklagte mit der angegriffenen

Verkehrsaufteilung nur eine für voraussichtlich rund drei bis vier Jahre geltende

Übergangslösung bis zur Inbetriebnahme des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg

International getroffen hat, denn ab diesem Zeitpunkt wird das Berliner

Flughafensystem, das durch einen einzigen Flughafen abgelöst werden soll, nicht mehr

bestehen.

cc) Die durch den Widerruf verfügte Verkehrsaufteilung und die damit einhergehende

Beschränkung für die Allgemeine Luftfahrt sind schließlich nicht diskriminierend im Sinne

von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Eine Beschränkung des Marktzuganges lässt

sich allerdings nicht auf die Rechtfertigung des Art. 8 Abs. 2 der VO stützen, wonach die

Ausübung von Verkehrsrechten unter dem Vorbehalt gemeinschaftsrechtlicher und

nationaler Vorschriften in den Bereichen Sicherheit, Umweltschutz und Zuweisung von

Start- und Landezeiten steht. Die von dem Beklagten für eine Schließung angeführten

Belange des Immissionsschutzes und der Sicherheit greifen hier insoweit nicht, als der

Flughafen Tempelhof sowohl nach europäischem als auch nach deutschem Recht derzeit

rechtmäßig betrieben wird. Gleiches gilt in Bezug auf Art. 9 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92

(ernsthafte Überlastung oder/und Umweltprobleme).

Eine hier allein in Betracht kommende Diskriminierung wegen der Identität des

Luftfahrtunternehmens (Allgemeine Luftfahrt) liegt nicht vor. Danach darf der

Mitgliedstaat einem oder mehreren Unternehmen ohne objektive und stichhaltige

sachliche und rechtliche Begründung keine Verkehrsrechte gewähren, die er einer

begrenzten Zahl anderer, genau identifizierter oder identifizierbarer Unternehmen für

den Betrieb eines gleichen Dienstes unter vergleichbaren Bedingungen verweigert hat

(Entscheidung der Kommission vom 24. April 1994, TAT – Paris [Orly] – Marseille und

Paris [Orly] – Toulouse, 94/291/EWG, ABl. L 127 vom 19. Mai 1995, S. 32).

Da durch die Aufteilungsregelung die gesamte Allgemeine Luftfahrt vom Flughafen

Tempelhof zum Flughafen Schönefeld verlagert wird, besteht eine Diskriminierung

innerhalb des verbleibenden Flughafensystems nur dann, wenn am Flughafen Tegel ein

Unternehmen der Gemeinschaft ebenfalls auf dem Segment der Allgemeinen Luftfahrt

unter vergleichbaren Bedingungen operiert, ohne dass sich hierfür eine stichhaltige

Begründung anführen lässt. Dies ist nicht der Fall. Zwar betreibt die L. am Flughafen

Tegel in Kooperation mit dem britischen Unternehmen N. einen linienunabhängigen

Flugverkehr u.a. für Geschäftsleute. Dieser Flugverkehr ist jedoch nicht mit der am

Flughafen Tempelhof operierenden Allgemeinen Luftfahrt vergleichbar, weil es sich um

einen Annex zum Liniendienst der L. handelt, der u.a. auch als Beförderungsmöglichkeit

zu auswärtigen Linienverbindungen genutzt wird. Weder die L. noch N. haben ihren

Betriebssitz am Flughafen Tegel.

Unabhängig davon wäre die Klägerin zu 1. durch den Verweis auf den Flughafen

Schönefeld selbst dann nicht diskriminiert, wenn man eine Vergleichbarkeit der in Tegel

und Tempelhof angebotenen Dienste bejahen wollte. Ein etwaiger Eingriff in die

Dienstleistungsfreiheit wäre vor allem deshalb gerechtfertigt, weil es sich um eine

Übergangslösung für einen begrenzten Zeitraum von rund drei Jahren handelt, die

lediglich bis zur endgültigen Umgestaltung und Auflösung des Berliner Flughafensystems

Bestand hat und den Kapazitätsengpässen am Flughafen Tegel geschuldet ist. Diese

Übergangslösung soll auch Belangen des Umweltschutzes und der Sicherheit Rechnung

tragen. Hinzu kommt, dass die Klägerin zu 1. ihre Dienste grundsätzlich – wenn auch mit

gewissen Einschränkungen - ebenfalls am Flughafen Tegel anbieten könnte. Ferner

unterliegt der Flugbetrieb in Schönefeld nicht den zeitlichen Beschränkungen, die für den

Flugbetrieb in Tegel gelten. Schließlich handelt es sich bei dem Flughafen Schönefeld ab

November 2008 um einen – auch im Verhältnis zum Flughafen Tegel - zumutbaren

Ersatzstandort (s. u.).

b) aa) In Bezug auf die Klägerinnen zu 2. und 3. hat der Beklagte demgegenüber mit

dem zu einer Schließung des Flughafens Tempelhof führenden Widerruf keine

Verkehrsaufteilung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92

vorgenommen. Daran fehlt es schon deshalb, weil der Änderungsbescheid vom 22.

Januar 2007 der Beigeladenen aufgibt sicherzustellen, dass die Klägerinnen zu 2. und 3.

als am Verkehrsflughafen Tempelhof operierende Linienfluggesellschaften ihren

Flugverkehr ab 1. November 2008 wahlweise nach Tegel oder nach Schönefeld verlagern

können. Nach derzeitigem Sachstand bestehen keine durchgreifenden Zweifel daran,

dass die Auflage erfüllt werden könnte. Dies gilt auch im Hinblick auf die von den

Klägerinnen zu 2. und 3. behaupteten, aus ihrer Sicht auch zukünftig bestehenden

Kapazitätsengpässe am Flughafen Berlin-Tegel. Den – u.a. auf erhöhte

Sicherheitsanforderungen zurückzuführenden – Engpässen wirkt die Beigeladene durch

Schaffung weiterer Kapazitäten entgegen, indem sie einen zusätzlichen Terminal

(„Terminal Ost“) errichtet, der eine Erhöhung des Koordinierungseckwertes ermöglicht.

Entgegen der Annahme der Klägerinnen zu 2. und 3. spricht alles dafür, dass dieser

Terminal, der den Plänen der Beigeladenen zufolge schon zum 31. März 2007 fertig

gestellt sein soll, im Jahr 2008 zur Verfügung stehen wird. Ein gegen die

Baugenehmigung angestrengtes vorläufiges Rechtschutzverfahren blieb ohne Erfolg

(OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Januar 2007 – 10 S 1.07 -).

Ebenso wenig ist derzeit erkennbar, dass die Klägerinnen zu 2. und 3. nach einer

Schließung des Verkehrsflughafens Tempelhof und einer Verlagerung ihres

Linienflugverkehrs nach Tegel lediglich unzumutbare Zeitnischen erhalten werden, die

ihren Geschäftsbetrieb beeinträchtigen. Der Endbericht über die Untersuchung der

Verlagerungsmöglichkeiten des Luftverkehrs in Tempelhof auf die Flughäfen Tegel und

Schönefeld vom 4. Mai 2006 („Verlagerungsgutachten“) geht vielmehr nachvollziehbar

davon aus, dass eine Aufnahme des Tempelhofer Linienverkehrs in Tegel sowohl im Jahr

2007 als auch im Eröffnungsjahr des Verkehrsflughafens Berlin-Brandenburg

International (voraussichtlich 2011) möglich ist. Soweit es zu geringen Überschreitungen

bei der Abfertigungskapazität komme, könnten diese durch eine Optimierung des

Flugplans behoben werden. Derartige zeitliche Verschiebungen um 15 bis 20 Minuten

sind von den Klägerinnen grundsätzlich hinzunehmen. Vor diesem Hintergrund brauchte

der Senat den in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2007 gestellten

Beweisanträgen schon deshalb nicht nachzugehen, weil eine Übertragung im Sinne einer

vollständig unveränderten, minutengenauen Übernahme der den Klägerinnen für den

Flughafen Tempelhof erteilten Zeitnischen auf den Flugbetrieb am Flughafen Tegel nicht

geboten ist. Soweit im parallel verhandelten Verfahren OVG 12 A 2.05 unter

Beweisantritt behauptet worden ist, die am 22. Januar 2007 am Flughafen Tempelhof

vorhandenen Verkehre könnten unter Berücksichtigung des Terminals Ost am Flughafen

Tegel nicht ordnungsgemäß abgewickelt werden, konnte der Senat auch das als

zutreffend unterstellen. Entscheidend ist allein, ob die nach einer nicht punktgenauen,

sondern zumutbaren und interessengerechten Verlagerung der Verkehre von Tempelhof

nach Tegel am Flughafen Tegel bestehende Verkehrssituation regelgerecht abgewickelt

werden kann. Davon geht der Senat auf der Grundlage der Darlegungen von Beklagtem

und Beigeladener aus.

Soweit die Klägerin zu 3. geltend macht, dass ihr für den Flughafen Tegel zum

Sommerflugplan 2007 keine Zeitnischen zugewiesen worden seien, die den von ihr am

Flughafen Tempelhof genutzten Zeitnischen entsprächen, ist dies schon deshalb als

Beleg für zukünftige mangelnde Kapazitäten nicht hinreichend aussagekräftig, weil es

sich um einen nicht maßgeblichen Zeitraum handelt. Im Übrigen hat die Klägerin zu 3.

ihrem eigenen Vortrag zufolge die Zeitnischen erst nach der Verkündung des

Beschlusses vom 21. Dezember 2006 (Vergleichsvorschlag des Senats) und damit erst

nach Abschluss der Flugplankonferenz beantragt. Sie hat somit weder dargelegt, dass

sie die begehrten Zeitnischen rechtzeitig beantragt hat, noch hat sie dargelegt, welche

Maßnahmen sie ergriffen hat, um doch noch die beanspruchten Zeitnischen zu erhalten

(vgl. z.B. Art. 8 Abs. 7 der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame

Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18.

Januar 1993).

Da die von dem Beklagten verfügte Auflage somit nicht ungeeignet erscheint, für den

Tempelhofer Linienverkehr einen zumutbaren Flugbetrieb am Flughafen Tegel zu

gewährleisten, und für den Flughafen Tegel aus derzeitiger Sicht kein offensichtlicher und

unzumutbarer Kapazitätsengpass zu prognostizieren ist, müssen sich die Klägerinnen zu

2. und 3. zunächst darauf verweisen lassen, die Bescheidung ihrer Anträge auf

Zeitnischenzuweisung für den Winterflugplan 2008/2009 abzuwarten. Bei Versagung

einer beantragten Zeitnische sind sie ferner gehalten, eine Korrektur der Entscheidung

gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die

Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993 zu

erreichen (vgl. z.B. Art. 8 Abs. 7 VO).

Auch im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass der Flughafen Tegel für die Klägerinnen zu 2.

und 3. eine unzumutbare Alternative darstellen könnte. Die bloße – ohnehin nicht näher

substantiierte - Behauptung, dass die Klägerinnen durch die Entgeltregelungen am

Flughafen Tegel benachteiligt würden, reicht insoweit nicht aus. Im Übrigen haben die

Klägerinnen die Möglichkeit, gegen aus ihrer Sicht diskriminierende Entgeltregelungen

gerichtlich vorzugehen.

Unabhängig davon sieht jedenfalls die Klägerin zu 2. den Flughafen Tegel offensichtlich

auch selbst als zumutbare Alternative mit ausreichenden Kapazitäten an. Sie hat – trotz

ihrer Behauptungen zu dort nicht verfügbaren Zeitnischen – den von dem Senat mit

Beschluss vom 21. Dezember 2006 unterbreiteten Vergleich, der einen Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung für den Flughafen Tempelhof zum 31. Oktober 2008 und

eine Verlagerung des Linienflugverkehrs nach Tegel zum 1. November 2008 vorsah,

ohne jede Einschränkung angenommen und sich mit einer Verlagerung nach Tegel

einverstanden erklärt. Dieses Verhalten ist mit dem Vorgehen weiterer Tempelhofer

Linienfluggesellschaften vergleichbar, die schon vor der Fertigstellung des Terminals Ost

– zuletzt zum Winterflugplan 2006/2007 - ihre Flugverbindungen von Tempelhof nach

Tegel verlagert haben, ohne dass insoweit Kapazitätsprobleme bekannt geworden sind.

bb) Im Übrigen wären die angegriffenen Bescheide selbst dann mit Art. 8 VO (EWG) Nr.

2408/92 vereinbar, wenn für die Klägerinnen zu 2. und 3. kein Wahlrecht zwischen den

Verkehrsflughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld bestünde, sondern sie mangels

Kapazitäten am Flughafen Tegel auf den Flughafen Berlin-Schönefeld verwiesen würden.

Zwar läge – wie ausgeführt - auch bei der Schließung eines Systemflughafens und der

Verlagerung der Verkehre an einen bestimmten, fortbestehenden Flughafen des

Systems eine Aufteilungsregelung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92 vor.

Diese Verkehrsaufteilung, die neben der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe keiner

weiteren nationalen gesetzlichen Grundlage bedürfte, wäre jedoch nicht diskriminierend

im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92. Den Klägerinnen zu 2. und 3. würde

nicht ohne objektive und stichhaltige, sachliche und rechtliche Begründung ein

Verkehrsrecht vorenthalten, das einem anderen Unternehmen für den Betrieb eines

gleichen Dienstes unter vergleichbaren Bedingungen gewährt würde (vgl. dazu

Entscheidung der Kommission vom 24. April 1994, TAT – Paris [Orly] – Marseille und Paris

[Orly] – Toulouse, 94/291/EWG, ABl. L 127 vom 19. Mai 1995, S. 32).

Die Flughäfen Berlin-Tegel und Berlin-Schönefeld stellen jedenfalls ab dem verfügten

Schließungszeitpunkt für die Klägerinnen zu 2. und 3. als Linienfluggesellschaften nahezu

gleichwertige Alternativen dar. Es ist den Klägerinnen zu 2. und 3. zumutbar und

bedeutet für sie keine Diskriminierung im Sinne von Art. 8 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 2408/92,

wenn sie während der lediglich rund dreijährigen Übergangszeit bis zur beabsichtigten

Eröffnung des Flughafens Berlin-Brandenburg International nicht von dem zunächst noch

fortbestehenden Flughafen Tegel, sondern vom Flughafen Schönefeld aus operieren

müssten. Bei dem Flughafen Schönefeld handelt es sich zwar nicht um einen

innerstädtischen, andererseits aber sehr wohl um einen stadtnahen, gut erreichbaren

Flughafen. Er ist – anders als der Flughafen Tegel – unmittelbar an das Berliner S-Bahn-

Netz angeschlossen und wird ab Mai 2008 über die Autobahn A 113n direkt erreichbar

sein. Dadurch werden sich die derzeitigen Anfahrtzeiten noch einmal erheblich

verkürzen. Dass die Klägerinnen zu 2. und 3. gerade aufgrund dieser Verkehrsanbindung

Kunden an in Tegel operierende Luftfahrtunternehmen, die zudem vergleichbare

Strecken wie die Klägerinnen bedienen müssten, in einem Umfang verlieren könnten,

der zu Umsatzeinbußen führt, ist nicht nachvollziehbar. Die Klägerinnen weisen im

Wesentlichen auf Verluste hin, die ihrer Ansicht nach eine Einstellung des Flugdienstes

nach Berlin zur Folge hätten. Ein Beleg dafür, dass die Verlagerung tatsächlich zu

Umsatzeinbußen führt, ergibt sich daraus jedoch nicht.

Ebenso wenig ist davon auszugehen, dass die am Flughafen Schönefeld operierenden

Billiganbieter für die Klägerinnen zu 2. und 3. einen wettbewerbsrelevanten Nachteil

darstellen. Dies gilt auch gerade im Hinblick darauf, dass es sich um ein anderes

Segment handelt. Im Übrigen erscheinen in diese Richtung zielende Erwägungen der

Klägerinnen kaum schutzwürdig. Die weitere Befürchtung der Klägerinnen,

Wettbewerbsnachteile aufgrund von ausbaubedingten Behinderungen am Flughafen

Schönefeld erleiden zu müssen, ist nicht begründet. Es ist nicht ersichtlich, dass der

Linienverkehr in Schönefeld-Nord maßgeblich von den Bauarbeiten betroffen sein

könnte. Insoweit bleiben die Einwendungen der Klägerinnen pauschal und ohne

Substanz.

Schließlich ist auch nicht deshalb mit Kapazitätsengpässen am Flughafen Schönefeld zu

rechnen, weil ab dem Jahr 2008 nur noch eine Start- und Landebahn zur Verfügung

stehen wird. Der Beklagte und die Beigeladene haben darauf hingewiesen, dass schon

zum jetzigen Zeitpunkt faktisch nur eine Start- und Landebahn genutzt wird. Die Start-

und Landebahnen in Schönefeld sind derzeit bei weitem nicht ausgelastet, sondern

verfügen über erhebliche freie Kapazitäten von rund 40 %. Die unter

Kapazitätsgesichtspunkten mögliche Verlagerung des Linienflugverkehrs von Tempelhof

nach Schönefeld wird schließlich auch durch das Gutachten vom 4. Mai 2006 bestätigt.

Danach ist im Jahr 2007 lediglich im Bereich der Sicherheitskontrollen mit einem

Kapazitätsengpass zu rechnen, der durch die Installation einer zusätzlichen

Sicherheitslinie behoben werden kann. Kapazitätsbedingte Engpässe bei der Abfertigung

im Jahr 2011 lassen sich durch eine geringfügige Optimierung des Flugplans ohne

weiteres bewältigen. Derartige Maßnahmen sind hier – wie oben dargelegt –

grundsätzlich hinzunehmen.

4. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen zu 1. bis 3. verstößt der angegriffene

Bescheid nicht gegen raumordnungsrechtliche Vorschriften. Die Verordnung zur

Änderung der Verordnung über den Landesentwicklungsplan

Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom 30. Mai 2006 (GVBl. Bln S. 509) legt nicht

verbindlich fest, dass der Flughafen Tempelhof erst mit der Inbetriebnahme des

Flughafens Berlin-Brandenburg International und nicht bereits zu einem früheren

Zeitpunkt geschlossen werden darf (vgl. III., Z 1 der Anlage zur Änderungsverordnung).

Die gegenteilige Behauptung der Klägerinnen findet in dem Wortlaut der Verordnung

keine Stütze. Vielmehr lässt sich der Begründung (Nr. 6 zu Z 1 LEP FS, GVBl. S. 541)

eindeutig entnehmen, dass eine frühere Schließung des Flughafens Tempelhof Zielen

der Raumordnung nicht entgegensteht. Andererseits folgt aus den genannten

Vorschriften zwingend, dass der Verkehrsflughafen Berlin-Tempelhof spätestens mit der

schließen

Klägerinnen begehrte Weiterbetrieb – selbst mit einer Beschränkung auf den

Geschäftsflugbetrieb - wäre daher aus raumordnungsrechtlichen Gründen ohnehin nur

für einen Zeitraum von rund drei Jahren über das von dem Beklagten verfügte

Schließungsdatum hinaus möglich.

5. Der angegriffene Bescheid verletzt die Klägerinnen schließlich weder in ihrem

Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG noch in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Der Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung greift nicht in das Eigentumsrecht der

Klägerinnen aus Art. 14 Abs. 1 GG ein. Selbst wenn man davon ausginge, dass der

eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb als tatsächliche Zusammenfassung der

zum Vermögen eines Unternehmens gehörenden Sachen und Rechte in eigenständiger

Weise von der Gewährleistung der Eigentumsgarantie erfasst wird (offen gelassen

BVerfGE 51, 193, 221 f.; 105, 252, 278.), fehlt es jedenfalls an dem erforderlichen Eingriff

in die Substanz, der entsprechend schwer und unerträglich sein müsste (BVerfGE 13,

225, 229 f.). Es ist – auch unter Berücksichtigung der Ausführungen zu I. 3. - weder

ersichtlich noch substantiiert dargelegt, warum die Schließung des Flughafens Tempelhof

und die Verlagerung des Flugverkehrs nach Schönefeld für die Klägerinnen einen schwer

wiegenden, ihnen nicht zumutbaren betriebsbezogenen Eingriff darstellen soll. Dies

betrifft auch die – ohnehin nicht bezifferten – Umzugskosten. Eine lediglich befürchtete

Minderung der Erwerbschancen durch einen Verlust von Kunden wird vom Schutzbereich

des Art. 14 Abs. 1 GG nicht erfasst (BVerfGE 68, 193, 222 f.). Gleiches gilt in Bezug auf

zukünftige Expansionschancen. Unabhängig davon durften die Klägerinnen angesichts

der seit vielen Jahren bestehenden ernsthaften Bestrebungen, den Verkehrsflughafen

Berlin-Tempelhof schon vor der Inbetriebnahme von Berlin-Brandenburg International zu

schließen, nicht auf den Fortbestand des Flugbetriebs in Tempelhof vertrauen. Hierbei ist

- ohne dass es für die Überzeugungsbildung des Senats darauf ankommt - ferner

hinsichtlich der Klägerin zu 2. zu berücksichtigen, dass sie durch Annahme des von dem

Senat am 21. Dezember 2006 vorgeschlagenen Vergleichs einer Schließung des

Flughafens Tempelhof zum 31. Oktober 2008 und einer Verlagerung des Flugbetriebs

zugestimmt hat.

Soweit die Klägerinnen zu 2. und 3. eine nicht ausreichende Zuweisung von Zeitnischen

für den Verkehrsflughafen Tegel oder Schönefeld befürchten, kommt eine Verletzung

von Art. 14 Abs. 1 GG nicht in Betracht. Start- und Landeerlaubnisse auf der Grundlage

der Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates über gemeinsame Regeln für die Zuweisung

von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft vom 18. Januar 1993 (ABl. Nr. L 14/1)

bzw. aufgrund von §§ 27 a, 27 b LuftVG fallen nicht unter die Eigentumsgarantie des Art.

14 Abs. 1 GG. Diese Rechtspositionen beruhen auf einer einseitigen öffentlich-

rechtlichen Gewährung, für die die begünstigten Luftfahrtgesellschaften keine

unmittelbare oder mittelbare Gegenleistung erbringen (ebenso Giemulla, in:

Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 27 a Rn. 21). Sie können daher mangels

eigentumsähnlicher Verfestigung bei der Schließung eines Flughafens ersatzlos

entzogen werden, ohne dass das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtsposition durch

Grundrechte geschützt wäre (vgl. auch BVerfGE 45, 142, 170; 97, 271, 284). Im Übrigen

ist – wie dargelegt - nicht damit zu rechnen, dass den Klägerinnen zu 2. und 3. die für

ihren Flugbetrieb erforderlichen – zumutbaren - Zeitnischen in Tegel oder Schönefeld

nicht zur Verfügung stehen werden, sodass ihnen zumutbarer Ersatz geboten wird.

b) Ebenso wenig ist das Grundrecht der Klägerinnen aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.

Beeinträchtigungen des Wettbewerbs können zwar grundsätzlich in den Schutzbereich

der Berufsfreiheit fallen. Hierzu zählen grundsätzlich auch staatliche Regelungen, die

eine Aufteilung des Luftverkehrs innerhalb eines Flughafensystems zur Folge haben. In

einem solchen Fall können Luftverkehrsunternehmen nicht mehr frei darüber

entscheiden, in welcher Weise und an welchem Ort sie tätig werden (vgl. auch

Cloppenburg, Rechtsfragen der Errichtung und Nutzung von Flughafensystemen, 2006,

S. 110; Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 128). Eine

wettbewerbswidrige, gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßende Beeinträchtigung ist hier

jedoch aus den zu Art. 8 Abs. 1 der VO (EWG) Nr. 2408/92 dargelegten Gründen nicht

gegeben.

Soweit die Klägerinnen im Übrigen geltend machen, sie würden wegen der längeren

Anfahrtswege zum Flughafen Schönefeld Kunden verlieren und Umsatzeinbußen

hinnehmen müssen, ist dem zu entgegnen, dass Art. 12 Abs. 1 GG - wie Art. 14 Abs. 1

GG - kein Recht auf Erhaltung eines bestimmten Geschäftsumfangs und auf Sicherung

weiterer Erwerbsmöglichkeiten garantiert (BVerfGE 105, 252, 265; vgl. auch BVerwGE 71,

183, 193). Unabhängig davon ist - wie dargelegt - nicht ersichtlich und nicht davon

auszugehen, dass den Klägerinnen die behaupteten Umsatzeinbußen drohen.

6. Die Klägerinnen können sich ferner nicht mit Erfolg auf eine Verletzung des Gebotes

berufen, wonach die von einer Entscheidung mit planungsrechtlichem Charakter

berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht

abzuwägen sind. Hierbei kann offen bleiben, ob ihnen überhaupt ein Recht auf gerechte

Abwägung zusteht. Der Bescheid verletzt sie selbst dann nicht in ihren Rechten, wenn

man zu ihren Gunsten davon ausgeht, dass der Widerruf der luftrechtlichen

Genehmigung - wie deren isolierte Erteilung oder Änderung - eine planerische

Entscheidung darstellt, und wenn man ein Recht auf fehlerfreie Abwägung auch

derjenigen privaten Belange der Klägerinnen bejaht, die unterhalb der Schwelle zum

subjektiven Recht verbleiben.

Ein unterstelltes Recht der Klägerinnen auf gerechte Abwägung ihrer privaten Belange

wäre nur verletzt, wenn der Beklagte die entsprechenden Belange nicht zutreffend

ermittelt oder - obwohl abwägungserheblich - nicht in die Abwägung eingestellt oder sie

verkannt hätte, oder wenn der Ausgleich der Belange in einer Weise vorgenommen

worden wäre, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde (vgl. BVerwGE

52, 237, 244 f.; 107, 313, 322; 107, 350, 355 f.). Hierbei ist die angegriffene

Entscheidung nicht einer objektiv-rechtlichen Überprüfung zu unterziehen, sondern die

Klägerinnen bleiben auf eine Rüge der fehlerhaften Abwägung eigener Belange

beschränkt (BVerwGE 48, 56, 66).

a) Der von den Klägerinnen behauptete Abwägungsausfall, den sie mit dem politischen

Willen zur Schließung des Flughafens Berlin-Tempelhof begründen, lässt sich den

angegriffenen Bescheiden nicht entnehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte,

der ein aufwändiges Anhörungsverfahren durchgeführt und mehrere, zum Teil

umfangreiche Bescheide erlassen hat, sich von vornherein an die (unterstellte) Vorgabe

einer vorzeitigen Schließung gebunden glaubte und deshalb keine Abwägung

vorgenommen hat.

b) Ebenso wenig greift die Rüge der Klägerinnen, dass der Beklagte ihre Belange nicht

zutreffend ermittelt und nicht gerecht abgewogen habe. Zwar kann das Interesse eines

gewerblichen Unternehmens an der Erhaltung der mit erheblichen Investitionen

ausgenutzten Erwerbsquelle bei der hoheitlichen Planung geschützt sein (BVerwG,

Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 22, S. 17, 21 f.). Die Betriebsaufgabe ist für die

Klägerinnen – unabhängig davon, inwieweit ihre Gewerbebetriebe tatsächlich mit

Standortbezug in Tempelhof verankert sind - jedoch schon deshalb als zumutbar

anzusehen, weil ihnen nach der Stillegung des Flughafens Tempelhof ab 1. November

2008 alternative Betätigungsmöglichkeiten am Verkehrsflughafen Tegel oder auch am

Verkehrsflughafen Schönefeld zur Verfügung stehen.

aa) Der Beklagte hat unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände

abwägungsfehlerfrei entschieden, dass die Klägerinnen zu 2. und 3. zum Winterflugplan

2008/2009 am Flughafen Tegel angemessenen Ersatz für den bisherigen Betrieb am

Flughafen Tempelhof erhalten werden, der voraussichtlich im Jahre 2011, d.h. rund drei

Jahre nach dem von dem Beklagten verfügten Schließungszeitpunkt, ohnehin hätte

aufgegeben werden müssen. Dafür, dass das Vorhaben BBI nicht verwirklicht werden

wird, bestehen keine Anhaltspunkte. Unabhängig davon wäre es den Klägerinnen zu 2.

und 3. auch zumutbar, ihren Geschäftsbetrieb zum Flughafen Schönefeld zu verlagern.

Wegen der Einzelheiten, die die Zumutbarkeit der Ersatzstandorte Tegel bzw. Schönefeld

betreffen, wird auf die Ausführungen zu B. I. 3. Bezug genommen. Nach alledem durfte

der Beklagte davon ausgehen, dass die mit Bescheid vom 22. Januar 2007 zu Gunsten

der Klägerinnen zu 2. und 3. verfügte Auflage erfüllt werden wird.

bb) Ebenso hat der Beklagte unter Berücksichtigung aller Umstände abwägungsfehlerfrei

entschieden, dass die Klägerin zu 1. zum Winterflugplan 2008/2009 in Schönefeld-Süd

angemessenen Ersatz für den bisherigen Betrieb am Flughafen Tempelhof erhalten wird,

der voraussichtlich im Jahre 2011, d.h. rund drei Jahre nach dem von dem Beklagten

verfügten Schließungszeitpunkt, ohnehin hätte aufgegeben werden müssen. Nach der in

dem Verlagerungsgutachten vom 4. Mai 2006 (S. 28 ff.) dargelegten Bedarfsprognose

für den Flughafen Schönefeld ist nicht erkennbar, dass die für die Allgemeine Luftfahrt

erforderlichen Kapazitäten – auch bei weiterer Zunahme des Linienverkehrs, der derzeit

durch große Maschinen geprägt ist - nicht bewältigt werden könnten. Zwar geht das

Gutachten von einer Schließung im Jahr 2007 aus. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass

sich die dort beschriebene Situation im Jahr 2008 wesentlich geändert haben wird. Dies

gilt umso mehr, als der Beklagte auf den unternehmerischen Bestand der Klägerinnen

im Jahr 2006 abgestellt hat. Unabhängig davon dürfte die Klägerin zu 1. bei der

Zuweisung von Zeitnischen im Gelegenheitsverkehr regelmäßig wesentlich flexibler sein

als beispielsweise Linienfluggesellschaften. Außerdem hat sie insoweit keine konkreten

und belastbaren Angaben gemacht. Die in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar

2007 gestellten Beweisanträge bezogen sich ausschließlich auf die am Flughafen Tegel

verfügbare Kapazität [s. im Übrigen oben I. 3. b) aa)].

Soweit ab dem Jahr 2008 nur noch eine Start- und Landebahn zur Verfügung stehen

wird, haben Beklagter und Beigeladene darauf hingewiesen, dass schon zum jetzigen

Zeitpunkt faktisch nur eine Start- und Landebahn genutzt wird. Die Start- und

Landebahnen in Schönefeld sind bei weitem nicht ausgelastet, sondern verfügen über

erhebliche freie Kapazitäten (rund 40 %). Das bei der hoheitlichen Planung geschützte

Interesse des gewerblichen Unternehmens an der Erhaltung der Erwerbsquelle verlangt

nicht, dass bei der Abwägung im Zeitpunkt der Behördenentscheidung nicht näher

konkretisierte Entwicklungschancen berücksichtigt werden müssen. Unabhängig davon

ist nicht ersichtlich, dass eine Expansion für die Klägerin zu 1. am Verkehrsflughafen

Schönefeld bzw. am Verkehrsflughafen Berlin-Brandenburg International nicht möglich

sein wird.

Ebenso wenig sind die weiteren Bedingungen zu beanstanden, unter denen die Klägerin

zu 1. ihre betriebliche Tätigkeit an dem für sie vorgesehenen Ersatzstandort in

Schönefeld-Süd fortführen soll. Soweit die Verlagerung gewisse Erschwernisse für die

Klägerin zu 1. mit sich bringt, sind diese im Wesentlichen auf eine Übergangszeit von

rund drei Jahren beschränkt. Der der Klägerin zu 1. zur Verfügung stehende Standort

wird spätestens bei der Schließung des Flughafens Tempelhof über eine ausreichende

Verkehrsinfrastruktur verfügen und bei der Eröffnung von Berlin-Brandenburg

International in unmittelbarer Nähe des zukünftigen Hauptterminals liegen. Bis zu

diesem Zeitpunkt wird die Erreichbarkeit vor allem durch die Autobahn A 113n

gewährleistet, die nach der derzeitigen, nicht in Zweifel zu ziehenden Planung

voraussichtlich im Mai 2008 durchgängig bis zum Flughafen Berlin-Schönefeld (Nord) für

den Verkehr geöffnet wird. Damit wird sich die bisherige Fahrzeit deutlich verkürzen. Das

derzeit u.a. in Adlershof bestehende Staurisiko wird sich verringern. Angesichts dessen

ist für die Übergangszeit hinzunehmen, dass erst mit der Eröffnung von Berlin-

Brandenburg International eine durchgängige Verbindung bis Schönefeld-Süd geschaffen

sein wird.

Soweit der in Schönefeld-Süd vorhandene bzw. zu erweiternde Terminal nicht

unmittelbar an den öffentlichen Nahverkehr angeschlossen ist, stellt dies keinen

erheblichen Abwägungsmangel zu Lasten der Klägerin zu 1. dar. Es ist vor allem nicht

ersichtlich, dass die Kunden der Klägerin zu 1. vornehmlich auf den öffentlichen

Nahverkehr angewiesen wären. Auch für die Beschäftigten der Klägerin zu 1. ist der

Standort in zumutbarer Weise erreichbar. Dies gilt umso mehr, als in Schönefeld-Süd

mehrere hundert Arbeitnehmer u.a. in den dortigen Werften arbeiten. Der vor allem von

den Kunden der Klägerin zu 1. geschätzte Vorteil zeitlicher Flexibilität und eines

exklusiven Transportes bleibt auch insoweit maßgeblich erhalten, als An- und Abflugzeit

individuell und unabhängig von Flugplänen bestimmt werden können. Darin liegt auch

weiterhin der entscheidende Vorteil gegenüber den (vom Flughafen Tegel operierenden)

Linienfluggesellschaften. Im Übrigen handelt es sich bei dem Verkehrsflughafen

Schönefeld zwar nicht um einen innerstädtischen, andererseits aber sehr wohl um einen

stadtnahen Flughafen.

Die Befürchtungen der Klägerin zu 1., für eine Übergangszeit durch die Großbaustelle

BBI beeinträchtigt zu werden, lassen keinen zur Aufhebung der Bescheide führenden

Abwägungsmangel erkennen. Die Beigeladene bzw. ihre Muttergesellschaft hat

gegenüber dem Beklagten zugesagt, eine Interimsstraße für den Baustellenverkehr zu

errichten, um den Verkehr zum GA-Terminal zu entlasten. Hierzu existieren Pläne, die

die Beigeladene im gerichtlichen Verfahren vorgelegt und in der mündlichen

Verhandlung am 19. Dezember 2006 im Einzelnen erläutert hat (u.a.

Schienenanbindung des Baustellenverkehrs, Betonherstellung durch ein Betonwerk

unmittelbar auf dem Gelände der FBS). Danach ist nicht davon auszugehen, dass der

Betrieb der Klägerin zu 1. durch den Baubetrieb in nicht mehr hinnehmbarer Weise

eingeschränkt werden wird.

Die insoweit in den angegriffenen Bescheiden vorgesehenen Maßnahmen werden auch

dem Grundsatz der Problembewältigung gerecht (vgl. dazu nur BVerwGE 61, 307, 311;

BVerwGE 112, 221). Der Beklagte konnte im Zeitpunkt der Entscheidung noch keine

abschließende Lösung treffen und durfte davon ausgehen, dass die Problemregelung bei

vernünftiger Betrachtungsweise durch die Beigeladene objektiv erwartet werden kann

(BVerwG NVwZ-RR 1995, 322; NVwZ 1996, 901). Dies gilt auch angesichts der Tatsache,

dass die Beigeladene zunächst offensichtlich Probleme hatte, die ursprüngliche Planung

(z.B. in Bezug auf die Auflösung von Mietverträgen für den GA-Terminal) einzuhalten. Die

Schwierigkeiten sind jedoch rechtzeitig überwunden worden. Das Interesse der

Beigeladenen an einem reibungslosen und möglichst wenig störenden Baustellenbetrieb

ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass in Schönefeld-Süd bereits zum jetzigen

Zeitpunkt Unternehmen mit insgesamt mehreren hundert Arbeitnehmern ansässig sind.

Durch die noch nicht endgültig bewältigten Belange wird die Substanz der

Verlagerungsentscheidung nicht berührt, und diese erscheint auch nicht unabgewogen

(vgl. BVerwG NVwZ-RR 1995, 322; NVwZ-RR 1998, 292, 296). Dies gilt auch, soweit die

angegriffenen Bescheide es der Beigeladenen bzw. ihrer Muttergesellschaft überlassen,

noch fehlende Hangars zu errichten und bestimmte Sicherheitsbereiche auszuweisen,

um einen internationalen Flugverkehr garantieren zu können. Entscheidend ist, dass die

Beigeladene den angegriffenen Bescheiden zufolge entsprechende Maßnahmen treffen

muss bzw. dies zugesichert hat. Dies betrifft auch die Abwicklung der Internationalen

Luft- und Raumfahrtausstellung im Jahr 2010. Auch insoweit ist mit dem Beklagten

davon auszugehen, dass es nicht zu unzumutbaren Einschränkungen für die Klägerin zu

1. kommt (vgl. Änderungsbescheid vom 30. August 2006, S. 26 f.). Ebenso wenig

musste und konnte der Beklagte in den angegriffenen Entscheidungen Einzelheiten zu

betrieblichen und logistischen Abläufen regeln. Er hat die zeitgerechte und

angemessene Verwirklichung der Verlagerung in dem Änderungsbescheid vom 22.

Januar 2007 durch eine nicht zu beanstandende Auflage gesichert.

Schließlich ist nicht ersichtlich, dass das bereits in Schönefeld-Süd befindliche bzw. noch

zu errichtende Gebäude für die Klägerin zu 1. unzumutbar ist oder dass der angegriffene

Bescheid insoweit abwägungsfehlerhaft ist. Eine genaue Zuordnung der jeweiligen

Flächen zu bestimmten Unternehmen brauchte in den angegriffenen Bescheiden noch

nicht zu erfolgen, weil es sich hierbei um eine untergeordnete, allein durch die

Beigeladene bzw. deren Muttergesellschaft zu treffende (vertragliche) Regelung handelt.

Entscheidend ist, dass der Klägerin zu 1. Flächen in demselben Umfang zur Verfügung

stehen werden, wie sie zu dem im Änderungsbescheid vom 22. Januar 2007 genannten

Datum am Verkehrsflughafen Tempelhof genutzt worden sind. Es bestehen auch keine

begründeten Zweifel daran, dass ein Wechsel nach Schönefeld rechtzeitig verwirklicht

werden kann. Die Beigeladene muss der Auflage Nr. 2 des Änderungsbescheides vom

22. Januar 2007 zufolge den Nutzern die Mietflächen in Schönefeld spätestens bis zum

15. Juni 2008 zur Verfügung stellen. Entsprechende Informationen zu den Bedingungen

sind den Unternehmen der Allgemeinen Luftfahrt sogar schon bis zum 30. September

2007 zu geben.

c) Da der Beklagte den Klägerinnen einen zumutbaren Ersatzstandort angeboten hat,

kommt es auf die für die Schließung des Flughafens Tempelhof streitenden Belange

nicht entscheidungserheblich an. Unabhängig davon sind diese öffentlichen und privaten

Belange (innerstädtische Lage, Lärmschutz, Sicherheit einerseits, defizitäre

Bewirtschaftung andererseits) von bedeutendem Gewicht, sodass ein unterstelltes

Interesse der Klägerinnen an der Aufrechterhaltung ihrer betrieblichen Standorte am

Flughafen Tempelhof abwägungsfehlerfrei überwunden werden könnte. Selbst wenn die

Klägerinnen die konkrete Höhe des von der Beigeladenen zu tragenden wirtschaftlichen

Defizits, das durch die Verlagerung einer weiteren Linienfluggesellschaft nach Tegel und

den damit verbundenen Verlust an Passagieren noch einmal gestiegen ist, bestreiten,

räumen auch sie letztlich die Existenz eines derartigen Defizits ein. Auf die

Schließungskosten als solche kommt es hierbei nicht an, weil diese angesichts der

raumordnungsrechtlich zwingenden Schließung spätestens mit der Inbetriebnahme von

Berlin-Brandenburg International ohnehin entstünden. Gleiches gilt, soweit die

Klägerinnen geltend machen, dass die Beigeladene zu dem von ihr beklagten Defizit

selbst erheblich beigetragen habe. Ebenso wenig können sie sich zu ihren Gunsten

darauf berufen, dass bislang kein Nachnutzungskonzept vorliege. Zum einen bedarf es

zuvor der Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, und zum anderen fällt die

Entscheidung über die weitere Nutzung nicht in die Zuständigkeit der Luftfahrtbehörde.

Schließlich brauchte sich der Beklagte schon deshalb nicht um einen anderen Betreiber

für den Verkehrsflughafen Tempelhof zu bemühen, weil er den Klägerinnen einen

zumutbaren Alternativstandort zur Verfügung gestellt hat.

7. Die angegriffenen Änderungsbescheide verletzen die Klägerinnen auch nicht deshalb

in ihren Rechten, weil sie die luftrechtliche Genehmigung isoliert und unabhängig vom

Fortbestand der Planfeststellung aufheben.

a) Der von dem Beklagten beschrittene Weg ist nicht deshalb unzulässig, weil das

Luftverkehrsrecht – anders als beispielsweise das Eisenbahnrecht in § 11 AEG – keine

spezialgesetzliche Norm kennt, die die dauerhafte Einstellung des Betriebs ohne

Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses regelt (zu § 11 AEG vgl. auch BverwGE 107,

350, 353). Aus dem Fehlen einer derartigen Vorschrift lässt sich kein Verbot einer

Stillegung bei Fortbestand der Planfeststellung ableiten, zumal der Gesetzgeber die

Stillegung eines Verkehrsflughafens im Einvernehmen mit dem Flughafenunternehmer

offensichtlich überhaupt nicht in den Blick genommen hat.

Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Luftverkehrsrecht gibt insoweit nichts

her. Zwar hält das Bundesverwaltungsgericht bei planfestgestellten Flughäfen eine Klage

Dritter auf Widerruf der luftrechtlichen Genehmigung für unzulässig, weil Rechtsschutz

nur gegen den Planfeststellungsbeschluss erlangt werden kann (vgl. BVerwG Buchholz

442.40 § 9 LuftVG Nr. 8). Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, dass ein Widerruf

im Verhältnis zwischen der Genehmigungsbehörde und dem Flugplatzunternehmer

ausgeschlossen ist, wenn der Flugplatzunternehmer eine Stillegung begehrt. Zieht man

die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Eisenbahnrecht heran, müsste

man sogar zu dem Ergebnis kommen, dass vor der Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses zunächst die luftrechtliche Genehmigung aufzuheben

wäre, weil einer auf Beseitigung des Flughafens zielenden Planfeststellung die

Außerdienstsetzung der Anlage vorausgehen müsste (BVerwG NVwZ-RR 1992, 457).

Hinzu kommt, dass die Aufhebung der luftrechtlichen Genehmigung, durch die der

Betrieb eingestellt wird, und die Aufhebung der anlagenbezogenen Planfeststellung

unterschiedliche Zielrichtungen verfolgen und grundsätzlich rechtlich selbstständig

nebeneinander stehen. § 8 Abs. 1 LuftVG bezieht sich allein auf die (bauliche) Anlage

eines Flugplatzes. § 8 Abs. 4 Satz 1 LuftVG eröffnet lediglich eine Option, in der

Planfeststellung betriebliche Regelungen zu treffen, ohne dies - wie etwa in § 9 b Abs. 1

AtG geschehen – verbindlich anzuordnen. Mit einer Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses ist daher keine automatische Aufhebung der

luftrechtlichen Genehmigung verbunden. Sie kann als Zulassungsgrundlage

fortbestehen, auch wenn von ihr mangels Planfeststellung kein Gebrauch gemacht

werden kann. Nach alledem ist der im Schrifttum vertretenen Ansicht, wonach der

gemäß §§ 8 ff. LuftVG ergangene Planfeststellungsbeschluss aufgrund seiner

umfassenden Gestaltungswirkung alleiniger Anknüpfungspunkt für

Widerrufsentscheidungen bleiben müsse, nicht zu folgen (zu dieser Ansicht vgl. Wysk, in:

ZLW 2003, S. 620, insbesondere Fußnote 40).

b) Selbst wenn man hier zu dem Ergebnis käme, dass die Stillegung eines

planfestgestellten Verkehrsflughafens nur durch Aufhebung des

Planfeststellungsbeschlusses und nicht durch Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung erfolgen könnte, führte dies nicht zur Verletzung von Rechten der

Klägerinnen. Private Dritte haben grundsätzlich keinen Anspruch auf Durchführung eines

bestimmten Verfahrens (vgl. dazu Wahl/Schütz, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,

VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 268 mit weiteren Nachweisen; zum nicht bestehenden Anspruch

auf Durchführung eines luftrechtlichen Genehmigungsverfahrens vgl. BayVGH DÖV

2004, 170 f.) Dies führt hier auch nicht zu einer gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßenden

Rechtsschutzverkürzung. Selbst wenn der Beklagte den Flughafenbetrieb nur durch

Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses hätte stilllegen können, wäre nicht

ersichtlich, dass sich dies auf eine durch § 42 Abs. 2 VwGO geschützte materielle

Rechtsposition der Klägerinnen auswirkte, zumal der Beklagte auch im vorliegenden

Verfahren eine Abwägungs- und Ermessensentscheidung unter Beteiligung der

Klägerinnen getroffen hat.

III.

Falls man mit den Klägerinnen eine Ermächtigungsgrundlage für erforderlich hielte,

wären die angegriffenen Bescheide ebenfalls rechtmäßig. Sie ließen sich nämlich

zumindest auch auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG bzw. auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG in

entsprechender Anwendung oder auf § 1 Abs. 1 BlnVwVfG in Verbindung mit § 49 VwVfG

stützen.

1. Nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist eine Änderung der luftrechtlichen Genehmigung

erforderlich, wenn die Anlage oder der Betrieb des Flugplatzes wesentlich geändert

werden soll. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

a) Die von der Beigeladenen angestrebte vollständige Betriebseinstellung stellt sich als

wesentliche Änderung des Flugbetriebs dar. Eine derartige, die Genehmigungspflicht

auslösende Änderung im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG ist zu bejahen, wenn durch

sie die für das luftverkehrsrechtliche Genehmigungserfordernis maßgebenden Belange

in rechtserheblicher Weise berührt werden (BVerwG Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 11,

S. 21, 29). Da dies bei einer deutlichen Reduzierung des Flugbetriebs wegen der im

öffentlichen Interesse liegenden Nutzung eines Verkehrsflughafens der Fall ist (so

Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 9, S. 12; Hofmann/Grabherr,

Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 30; Delbanco, Die Änderung von Verkehrsflughäfen, Berlin

1998, S. 179; a.A. Ronellenfitsch, in: DVBl. 1984, S. 504; Wysk, in: Ziekow, Praxis des

Fachplanungsrechts, 6. Kapitel, Rn. 1676), muss dies erst recht dann gelten, wenn es

sich nicht nur um eine wesentliche Reduzierung, sondern sogar um eine vollständige

Einstellung des Betriebs handelt. Vor diesem Hintergrund vermag die in der Literatur

vertretene Ansicht, wonach die Stillegung eines Flughafens durch Widerruf der

luftrechtlichen Genehmigung keine Änderung seines Betriebs darstelle, weil sie begrifflich

voraussetze, dass auch nach der Änderung eine Flughafenanlage fortbestehe und

betrieben werde (so Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsverordnungen, § 41

LuftVZO Rn. 3), nicht zu überzeugen.

Ebenso wenig steht dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG eine Auslegung

entgegen, die die aufgrund der Betriebseinstellung erforderliche Aufhebung der

Genehmigung als deren Änderung qualifiziert. Stellt die Stillegung eines Flughafens eine

wesentliche Änderung seines Betriebes dar, kann die Änderung der Genehmigung nur in

deren Aufhebung bestehen (kritisch Sellner/Reidt, in: NVwZ 2004, S. 1169). Dass sich die

Änderung der Genehmigung auch als deren Aufhebung begreifen lässt, wird im

Schrifttum im Übrigen ausdrücklich für den Fall des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG bejaht.

Danach ist die Genehmigung zu ändern, wenn dies nach dem Ergebnis des

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Danach ist die Genehmigung zu ändern, wenn dies nach dem Ergebnis des

Planfeststellungsverfahrens erforderlich ist. Bei negativem Ausgang des

Planfeststellungsverfahrens und bereits erteilter Genehmigung reicht die

Änderungsbefugnis des § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG dementsprechend bis zur Aufhebung

der Genehmigung (vgl. Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 72).

b) Unabhängig davon käme auch eine entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 4 Satz 2

LuftVG in Betracht, weil kein Grund ersichtlich ist, die Aufhebung der luftrechtlichen

Genehmigung auf Antrag des Genehmigungsinhabers anders zu behandeln als einen

Antrag auf deren Erteilung oder Änderung.

c) Wegen der weiteren Erwägungen kann auf II. 3. bis 7. Bezug genommen werden.

2. a) Der angegriffene Bescheid lässt sich schließlich auch auf § 49 VwVfG stützen. Dabei

kann offen bleiben, ob der Luftfahrtbehörde grundsätzlich ein Rückgriff auf die

allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Rücknahme- und Widerrufsvorschriften

wegen abschließender Regelungen im Luftverkehrsrecht verwehrt ist (vgl. dazu

Hofmann/Grabherr, Luftverkehrsgesetz, § 6 Rn. 121; Giemulla, in: Giemulla/Schmid,

Luftverkehrsverordnungen, § 48 LuftVZO Rn. 2; zur Anwendbarkeit von § 49 VwVfG im

Fachplanungsrecht s. auch BVerwGE 105, 6 ff.). Hier ist die Anwendung einer

allgemeinen, den Vertrauensschutz durchbrechenden Regelung, die möglicherweise

über grundsätzlich vorrangige Spezialvorschriften hinausgeht, jedenfalls ohne weiteres

möglich, weil die Beigeladene wirksam auf Vertrauensschutz verzichtet hat. Insoweit ist

es auch nicht erforderlich, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1

bis 5 VwVfG vorliegen, weil sie – wie bereits dargelegt - allein für die Beigeladene, nicht

aber für die Klägerinnen Vertrauensschutz begründen. Verzichtet die Beigeladene

darauf, entfallen die Einschränkungen des § 49 Abs. 2 VwVfG, und ein Widerruf ist

unabhängig hiervon nach § 49 VwVfG möglich.

b) Auch hier kann wegen der weiteren Begründung auf II. 3. bis 7. verwiesen werden.

IV.

1. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO.

2. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in

Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der

in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Der Sache kommt insbesondere keine

grundsätzliche Bedeutung zu, weil der Senat die Rechtsfragen, deren

Klärungsbedürftigkeit allenfalls in Betracht käme, offen lassen konnte.

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