Urteil des LSG Niedersachsen-Bremen vom 26.03.2003
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Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen
Urteil vom 26.03.2003 (nicht rechtskräftig)
Sozialgericht Bremen S 1 KA 158/99
Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen L 11 KA 17/00
Bundessozialgericht B 6 KA 41/04 R
Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Sozialgerichts Bremen vom 19. April 2000 wird zurückgewiesen. Die
Kläger haben dem Beklagten auch die Kosten des Berufungsverfahrens zu erstatten. Im Übrigen sind Kosten nicht zu
erstatten. Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Die Kläger beantragen die Feststellung, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als
Vertragszahnärztin und der Genehmigung zur Führung einer zahn-ärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den
Beschluss des beklagten Zulassungsberu-fungsausschusses für Zahnärzte im Lande Bremen
(Zulassungsberufungsausschuss) vom 8. September 1999 rechtswidrig war; hilfsweise beantragen sie die
Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet war, sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Ge-richts erneut zu
bescheiden.
Die am 24. Mai 1961 geborene Klägerin zu 1. ist die Ehefrau des Klägers zu 2. Die Ehe-leute haben zwei am 29.
Dezember 1997 geborene Kinder.
Der Kläger zu 2. ist seit 1996 aufgrund einer Härtefallentscheidung als Vertragszahnarzt an dem Vertragszahnarztsitz
K., Bremen, zugelassen. Dieser Vertragszahnarztsitz liegt im Planungsbereich 3/5 Oberneuland/Borgfeld. Nach dem
Bedarfsplan für die vertrags-zahnärztliche Versorgung, Stand: Januar 1999 (Amtsblatt der Freien Hansestadt Bremen
1999, Nr. 38, S. 247 ff.), weist dieser Planungsbereich einen Versorgungsgrad von 76,3 % auf. Er grenzt an den
Planungsbereich 4/1 Osterholz an, der einen Versorgungs-grad von 59,9 % hat. Gemäß Beschlüssen des
Landesausschusses der Zahnärzte und Krankenkassen im Lande Bremen (Beigeladene zu 7) vom 20. Januar 1999
und 7. Juli 1999 ist der Planungsbereich 3/5 (wie alle anderen Planungsbereiche, die nicht unterver-sorgt sind oder
nicht unmittelbar von einer Unterversorgung bedroht sind) zur Beseiti-gung der Unterversorgung oder unmittelbar
drohenden Unterversorgung in verschiede-nen Planungsbereichen der allgemeinzahnärztlichen Versorgung, u. a. im
Planungsbe-reich 4/1, gesperrt.
Die Klägerin zu 1. erhielt am 12. Juli 1993 die Approbation als Zahnärztin. Von Septem-ber 1993 bis Mai 1997 war sie
als Assistentin oder Vertreterin unselbständig als Zahn-ärztin tätig.
Die Klägerin zu 1. beantragte am 3. Mai 1999 die Zulassung als Vertragszahnärztin für den Vertragszahnarztsitz K.,
28325 Bremen, und die Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis mit ihrem Ehemann,
dem Kläger zu 2., mit Wirkung vom 1. Juli 1999. Sie führte aus, ihr sei bekannt, dass der Vertragszahnarztsitz von
Zu-lassungsbeschränkungen betroffen sei, und sie bitte deshalb um eine Zulassung auf-grund der Härteklausel gemäß
§ 16 Abs. 5 der Zulassungsverordnung für Vertragszahn-ärzte (Zahnärzte-ZV). Aufgrund der gemeinsamen
Berufstätigkeit mit ihrem Ehemann würde sich die Möglichkeit für sie eröffnen, wieder als Zahnärztin zu arbeiten, um
Familie und Beruf gleichermaßen zu ermöglichen. In einer Gemeinschaftspraxis könnten sie sich unproblematisch
gegenseitig vertreten, die Praxis gemeinsam organisieren und die Ar-beit einteilen. Aufgrund ihrer früheren Tätigkeiten,
u. a. als Zahnarzthelferin, seien ihr die Aufgaben bei der Führung einer Vertragszahnarztpraxis bekannt. Wegen der
zusätzli-chen Belastungen sei es ihr und ihrem Ehemann nicht möglich, an unterschiedlichen Standorten zwei
Vertragszahnarztpraxen zu führen. Soweit ihr bekannt sei, führten fast alle Ehepartner, die als Vertragszahnärzte im
Bereich der Kassenzahnärztlichen Vereini-gung (KZV) Bremen (Beigeladene zu 1) niedergelassen seien, ihre Praxis
als Gemein-schaftspraxis an einem Vertragszahnarztsitz.
Mit Beschlüssen vom 8. Juni 1999 lehnte der Zulassungsausschuss für Zahnärzte im Lande Bremen
(Zulassungsausschuss) den Antrag der Klägerin zu 1. auf Zulassung zur vertragsärztlichen Tätigkeit für den
Vertragszahnarztsitz K., Bremen, und den Antrag der Kläger zu 1. und 2. auf Genehmigung zur Führung einer
Gemeinschaftspraxis für den genannten Vertragszahnarztsitz ab. Zur Begründung führte er aus, die Zulassung sei zu
versagen, denn bereits bei Antragstellung seien Zulassungsbeschränkungen angeordnet gewesen und eine Ausnahme
von der Zulassungsbeschränkung komme nicht in Be-tracht, da die Ablehnung der Zulassung für die Klägerin zu 1.
keine unbillige Härte be-deute.
Gegen diese Beschlüsse legten die Kläger am 1. Juli 1999 Widerspruch ein. Zur Be-gründung führten sie aus, die
Zulassung sei nicht aufgrund von Zulassungsbeschrän-kungen zu versagen. Die für den Vertragszahnarztsitz K.
regional in Betracht kommen-den Planungsbereiche Oberneuland/Borgfeld und Osterholz seien nicht überversorgt. Bei
richtiger Zuordnung sei dieser Vertragszahnarztsitz nicht dem Planungsbereich Ober-neuland/Borgfeld, sondern dem
Planungsbereich Osterholz zuzuordnen. Es sei ohnehin zweifelhaft, ob innerhalb eines Stadtgebiets Stadtbezirke zu
Planungsbereichen erklärt werden könnten. Die Abgrenzung der Planungsbereiche habe sich an den regionalen
Gegebenheiten zu orientieren. Wesentlich sei der Verlauf der Bundesautobahn (BAB) 27. Die Stadtgemeinde ordne
danach die Schüler entweder nach Oberneuland oder nach Osterholz zu; die Post verfahre bei der Zuordnung der
Zustellbezirke ebenso. Die Tele-kom habe der Praxis eine 42er-Telefonnummer – wie den Teilnehmern in Osterholz –
gegeben. Da der Vertragszahnarztsitz somit bei richtiger Zuordnung der regionalen Pla-nungsbereiche dem
Planungsbereich Osterholz zuzuordnen sei, liege er in einem dro-hend unterversorgten Gebiet. Wesentlich sei, dass
er lediglich rund 250 m von der Gren-ze des drohend unterversorgten Planungsbereichs Osterholz entfernt liege. Es
sei wirt-schaftlich sinnlos, die Klägerin zu 1. zu veranlassen, nur wenige Meter von dem Grund-stück K. entfernt eine
Zahnarztpraxis zu begründen, um in dem Planungsbereich Oster-holz zugelassen zu werden. Zumindest müssten
diese Argumente zu einer positiven Ent-scheidung im Rahmen einer Härtefallentscheidung führen.
Mit Beschluss vom 8. September 1999 wies der Beklagte die Widersprüche der Kläger zurück. Zur Begründung legte
er dar, für den Planungsbereich 3/5 seien Zulassungsbe-schränkungen angeordnet worden und Härtegründe im Sinne
der Vorschrift des § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV lägen nicht vor. Es stelle keine unbillige Härte dar, dass die Zulas-
sungsbezirke Oberneuland/Borgfeld und Osterholz nicht entsprechend dem Verlauf der BAB 27 abgegrenzt worden
seien. Jede Abgrenzung von Bereichen bringe einigen Be-troffenen Vor- und anderen Nachteile. Wollte man dem
Umstand Bedeutung beimessen, dass die Klägerin zu 1. wenige Meter von dem Vertragszahnarztsitz ihres
Ehemannes entfernt im Planungsbereich Osterholz eine Zulassung bekommen könnte, würde er, der Beklagte, die
Planungsentscheidungen der zuständigen Gremien korrigieren. Dazu sei er nicht befugt. Ferner könne das Argument,
die Einrichtung von Einzelpraxen im Pla-nungsbereich Osterholz sei mit hohen Kosten verbunden, nicht als Grund für
eine Aus-nahmeregelung dienen, denn jeder Zahnarzt, der sich niederlasse, müsse ähnliche Kos-ten aufbringen. Es
gehe daher im vorliegenden Fall nicht um eine Ausnahme im Einzel-fall. Schließlich fordere Art. 6 Grundgesetz (GG)
keine Ausnahme. Auch eine Ärztin, die an sich durch Ehe und Familie ortsgebunden sein könnte, müsse im Interesse
einer op-timalen Versorgung der Patienten in einen Planungsbereich ausweichen, der unterver-sorgt sei oder
unterversorgt zu werden drohe. Da der Klägerin zu 1. keine Zulassung zu erteilen sei, könne sie nicht gemeinsam mit
dem Kläger zu 2. eine Gemeinschaftspraxis ausüben.
Die Kläger haben am 11. Oktober 1999 Klage beim Sozialgericht (SG) Bremen erhoben. Mit Beschluss vom 6. Januar
2000 hat es die KZV Bremen und die Landesverbände der Krankenkassen beigeladen.
Die Kläger haben u. a. geltend gemacht, die ablehnende Entscheidung sei unverhältnis-mäßig und im Sinne der
Bedarfsplanung weder geeignet noch erforderlich, denn bei ei-ner Entfernung von lediglich 250 m bis zur Grenze eines
drohend unterversorgten Pla-nungsbereichs sei eine positive Entscheidung sinnvoll. Der mit dem Beschluss verfolgte
Zweck, durch Versagung der Zulassung in der K. die in unmittelbarer Nachbarschaft festgestellte drohende
Unterversorgung verhindern zu helfen, könne nicht erreicht wer-den. Die Bildung der Planungsbereiche sei
ermessensfehlerhaft erfolgt, denn die regio-nalen Gegebenheiten hätten berücksichtigt werden müssen. Die
Bedarfspläne seien nicht der Entwicklung angepasst worden, vielmehr seien die Grenzen der Bezirke seit Jahrzehnten
unverändert. Die Grenzziehung zwischen den Planungsbereichen 3/5 und 4/1 entspreche nicht ansatzweise den
vorliegenden Gegebenheiten und lasse sich nur auf eine überholte Planung zurückführen. Dies treffe auch für die
verhältnismäßig hohe Anzahl von 24 Planungsbereichen zu, die erst zu der vorliegenden und hausgemachten
Problematik geführt hätten. Zur Begründung haben sie auf Urteile des SG Berlin vom 14. Januar 1998 (Az. S 79 KaZ
19/96) und des Bundessozialgerichts (BSG) vom 3. Dezember 1997 (Az. RKa 64/96) verwiesen. Zudem sei der
Planungsbereich 3/5 kei-nesfalls überversorgt und hätte nicht gesperrt werden dürfen. Beschäftigungsalternativen als
angestellte Zahnärztin oder als Entlastungsassistentin seien kein adäquater Ersatz. In der Praxis L. bestehe die
Möglichkeit, dass dort ohne nennenswerte Umorganisation zwei Zahnärzte tätig sein könnten; insbesondere könne
das Angebot der Prophylaxe-Leistungen erweitert werden.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. haben geltend gemacht, Voraussetzungen für eine Härtefallentscheidung
seien nach wie vor nicht erkennbar. Für die Klägerin zu 1. gebe es zumutbare Alternativen für die Ausübung einer
zahnärztlichen Tätigkeit. Der vorliegende Sachverhalt zeige die Problematik für die Abgrenzung eines Härtefalles auf,
da die Zulassung des Klägers zu 2. im Jahre 1996 für diesen Praxisstandort bereits unter vergleichbaren planerischen
Rahmenbedingungen als Ausnahme im Einzelfall unter Be-jahung einer unbilligen Härte erfolgt sei. Die
Versorgungslage habe sich noch nicht we-sentlich geändert, so dass die angeordneten Zulassungsbeschränkungen
nach wie vor Bestand hätten. Der Beklagte sei nicht befugt, die Bedarfsplanung zu ändern. Es sei nicht notwendig,
dass die Grenze zwischen beiden Planungsbereichen deckungsgleich mit der Straßenführung der BAB 27 verlaufe. –
Die Beigeladenen zu 2. bis 6. haben kei-ne An-träge gestellt.
Mit Urteil vom 19. April 2000 hat das SG die Klage abgewiesen. Es hat sich der Auffas-sung des Beklagten
angeschlossen und auf die bestehenden Zulassungsbeschränkun-gen sowie darauf hingewiesen, dass die
Voraussetzungen einer unbilligen Härte nicht vorlägen. Die Klägerin zu 1. könne auch ohne Zulassung als
Vertragszahnärztin ihren Beruf als Zahnärztin ausüben, z. B. als angestellte Zahnärztin in der Praxis ihres Ehe-
mannes. Sie könne in dieser Praxis Privatpatienten behandeln und zahnärztliche Leis-tungen erbringen, die keine
Kassenleistungen seien. Sie könne auch in einem nicht ge-sperrten Planungsbereich als Vertragszahnärztin tätig
werden. Nach der Rechtsprechung des BSG – zu der Altersgrenze von 55 Jahren für eine Zulassung gemäß § 25
Zahnärz-te-ZV und dem auch dort genannten Begriff der unbilligen Härte – sei eine unbillige Härte nur dann gegeben,
wenn der Arzt aus wirtschaftlichen Existenz- und Alterssicherungs-gründen auf die Berufsausübung als Vertragsarzt
zwingend angewiesen sei. Ein solcher Sachverhalt liege hier nicht vor. Dass dem Kläger zu 2. die Zulassung im
Rahmen einer Härtefallentscheidung erteilt worden sei, bedeute nicht, dass auch für die Klägerin eine unbillige Härte
bei Ablehnung der Zulassung vorliege. Ferner seien die planungsrecht-lichen Vorgaben nicht rechtswidrig. Wegen der
Begründung im Einzelnen wird auf das angefochtene Urteil (Bl. 110-127 Prozessakte) Bezug genommen.
Die Kläger haben gegen das ihnen am 23. Juni 2000 zugestellte Urteil am 4. Juli 2000 schriftlich beim
Landessozialgericht (LSG) Bremen (jetzt: Niedersachsen-Bremen) Beru-fung eingelegt. Gemäß Beschluss vom 17.
Februar 2003 hat es den Landesausschuss zu dem Rechtsstreit beigeladen (Beigeladener zu 7.). – Mit Beschlüssen
vom 19. Juni 2002 hat der Zulassungsausschuss Niedersachsen für die Zulassung zur vertragsärzt-lichen Tätigkeit
die Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin für den Vertragszahnarztsitz 28790 Schwanewede, M., mit Wirkung vom 20.
Juni 2002 zugelassen und dem Antrag auf Genehmigung zur gemeinsamen Ausübung vertragszahnärzt-licher
Tätigkeit (mit dem Zahnarzt N.) an diesem Vertragszahnarztsitz stattgegeben. Diese Zulassung hat sie mit Wirkung
zum 31. März 2003 zurückgegeben.
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als
Vertragszahnärztin und der Genehmigung zur Führung einer zahn-ärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den
angefochtenen Verwaltungsakt rechtswidrig war, hilfsweise, dass der Beklagte verpflichtet war, sie unter Beachtung
der Rechtsauf-fassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Zur Begründung tragen sie vor, sie hätten nach wie vor
das Ziel, eine Gemeinschaftspraxis in Bremen, K., auszuüben. Die Klägerin zu 1. habe ihre Tätigkeit in Schwanewede
als Übergangslösung ausgestaltet; mit Wir-kung zum 31. März 2003 habe sie die Zulassung zurückgegeben.
In der Sache machen die Kläger weiterhin geltend, die planungsrechtlichen Vorgaben seien rechtswidrig und zu
Unrecht habe das SG keine unbillige Härte angenommen. Im vorliegenden Fall fehlten Begründungen, warum die
Planungsbereiche in der vorgenom-menen Art gebildet worden seien. So sei es nicht nachvollziehbar, warum die
Stadtteile Oberneuland und Borgfeld zum Planungsbereich 3/5 zusammengefasst und in der Stadt Bremen 19
Planungsbereiche festgelegt worden seien, obwohl 23 Stadtbezirke bestün-den. Die Sperrung "aller anderen”
Planungsbereiche durch den Landesausschuss sei eine Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes. Der
Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, indem Fristen
nicht beachtet und der Zulassungsausschuss nicht vorher angehört worden sei. Auch habe das SG den
verfassungsrechtlichen Aspekt des Art. 12 Abs. 1 GG (Berufsfreiheit) nicht geprüft. Zu Unrecht habe das SG ferner
das Vorliegen einer unbilligen Härte ver-neint und die Rechtsprechung des BSG zu § 25 Zahnärzte-ZV herangezogen.
Insbeson-dere räumliche Gesichtspunkte müssten den Begriff der unbilligen Härte bestimmen. Zu berücksichtigen sei,
dass es der Klägerin zu 1. ohne weiteres gestattet wäre, in einer Entfernung von lediglich 250 m einen neuen
Vertragszahnarztsitz zu begründen.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Sozialgerichts Bremen vom 19. April 2000 aufzuheben und festzu- stellen, dass die Versagung der
beantrag- ten Zulassung durch den Beschluss des Beklagten vom 8. September 1999 rechts- widrig war,
hilfsweise,
festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, die Kläger unter Beachtung der Rechts- auffassung des Gerichts
erneut zu bescheiden.
Der Beklagte und die Beigeladene zu 1. beantragen,
die Berufung zurückzuweisen.
Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend und führt wiederum aus, das Grundstück K. liege im Bereich
des gesperrten Planungsbereichs Oberneuland/Borgfeld. Das Stadtgebiet Bremen sei in Bezirke, Stadtteile und
Ortsteile gegliedert. Der Ortsteil Oberneuland werde u. a. im Süden durch den Stadtteil Osterholz und die Ortsteile
Block-diek, Ellenerbrok-Schevemoor und Tenever begrenzt. Die Rockwinkeler Landstraße ge-höre im nördlichen Teil
zu Oberneuland. Es sei nicht zu beanstanden, dass sich die Ab-grenzung der Planungsbereiche Oberneuland/Borgfeld
(3/5) und Osterholz (4/1) daran anlehne. Mehr sei aus der Bedarfsplanung für diesen Fall nicht erheblich. Die
(3/5) und Osterholz (4/1) daran anlehne. Mehr sei aus der Bedarfsplanung für diesen Fall nicht erheblich. Die
allgemeine Argumentation der Kläger gehe ins Leere. Es sei unerheblich, ob die Einteilung in Pla-nungsbereiche in
irgendeinem anderen Gebiet dem Gesetz und den Richtlinien entspre-che oder nicht. Für die nördliche Seite der
Rockwinkeler Landstraße könne eine neue Bedarfsplanung nichts zugunsten der Kläger ändern, weil die Gliederung
des Stadtge-biets durch das Ortsgesetz über Beiräte und Ortsämter für die Rockwinkeler Landstraße gerade mit den
Grenzen in den Planungsbereichen 3/5 und 4/1 übereinstimme. Abwei-chungen von dem Prinzip, wonach die
regionalen Planungsbereiche den Stadt- und Landkreisen entsprechen sollten, seien zulässig. Das gelte insbesondere
in Großstädten, wenn damit – wie hier – erreicht werden solle, dass die zahnärzt-liche Praxis für den Pati-entenkreis
in zumutbarer Entfernung liege. Zu Recht habe das SG ferner die Annahme einer unbilligen Härte verneint. Dies seien
nur Härten, die in der Person des Zahnarztes oder der Zahnärztin lägen. Daran fehle es im Falle der Klägerin zu 1.,
denn sie könne auch ohne vertragsärztliche Zulassung als Zahnärztin tätig sein. Aus welchem Grund der Kläger zu 2.
vom Zulassungsausschuss zum 1. Juli 1996 die Zulassung über § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV für das Grundstück L.,
das sein Vater bebaut habe, erhalten habe, sei nicht erkennbar.
Die Beigeladene zu 1. macht geltend, Bedenken gegen die für das Land Bremen erfolgte Festlegung der
Planungsbereiche gebe es weder in formeller noch in materieller Hin-sicht. Die Bedarfsplanung habe die wohnortnahe
Versorgung der krankenversicherten Patienten sicherzustellen. Daher seien in einem ausgedehnten Stadtstaat
mehrere Pla-nungsbereiche zu bilden. Die Gliederung großstädtischer Planungsbereiche an beste-hende kommunale
Verwaltungsstrukturen sei sinnvoll. Dabei habe sie, die KZV, ein Übri-ges getan, indem sie bevölkerungsarme
Stadtteile zu einem Planungsbereich zusam-mengefasst habe. Insoweit seien die Urteile des SG Berlin vom 14.
Januar 1998 und des BSG vom 3. Dezember 1997 auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar. Die Zulassung
der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin in Niedersachsen mache deutlich, dass eine unbillige Härte, die eine
Ausnahmeregelung rechtfertigen könnte, nicht vorlie-ge. Sie könne weder unter dem Gesichtspunkt des Schutzes von
Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) noch unter dem des Grundrechts auf Berufsfreiheit (Art. 12 GG) beanspru-chen,
dass sie gemeinsam mit ihrem Ehemann eine Vertragszahnarztpraxis in Bremen, L., ausübe. Auch die Nähe dieser
Praxis zu dem Planungsbereich 4/1 Osterholz stelle keine unbillige Härte dar, denn bei jeder Entscheidung über
bestimmte Planungsbereiche gebe es solche Grenzsituationen. Würde hierin eine unbillige Härte gesehen werden,
könnte jeder Bedarfsplanung im gesperrten Planungsbereich widersprochen werden.
Die Beigeladenen zu 2. bis 6. stellen keinen Antrag.
Der Beigeladene zu 7., der der mündlichen Verhandlung am 26. März 2003 ferngeblie-ben ist und seine Nichtteilnahme
mit Verhinderung seines Vorsitzenden entschuldigt hat, macht sich die Ausführungen des Beklagten und der
Beigeladenen zu 1. zu Eigen und führt ergänzend aus, der geltende Bedarfsplan sei gesetzeskonform. Die
Planungsberei-che seien im Hinblick auf die Besonderheiten des Stadtstaats Freie Hansestadt Bremen abgegrenzt
worden. Dies treffe insbesondere auf die Planungsbereiche 3/5 und 4/1 zu, denn es sei offenkundig, dass die früher
selbstständigen Dörfer Oberneuland einerseits und Ellen sowie Osterholz andererseits in vielerlei Hinsicht ihre
Eigenständigkeit bis heute bewahrt hätten. Die Urteile des Hessischen LSG und des BSG vom 3. Dezember 1997 zu
der Bedarfsplanung in Hessen seien ihm, dem Landesausschuss, bekannt ge-wesen und hätten ihn veranlasst, die
bremischen Planungsbereiche zu überdenken. Er sei zu dem Ergebnis gekommen, dass die gewählte Untergliederung
als Grundlage des Bedarfsplans eine fehlerfreie Ermessensentscheidung darstelle.
Das Gericht hat die Verwaltungsakte des Beklagten (Az. 2-3/Pl-mar W3/99 HB, 2-3/Pl-mar W4/99 HB) beigezogen.
Diese Akte sowie die Prozessakte (Az. L 11 KA 17/00, S 1 KA 158/99) sind zum Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gemacht worden.
Entscheidungsgründe:
Der Senat hat in der Besetzung mit je einem ehrenamtlichen Richter aus den Kreisen der Krankenkassen und der
Vertragszahnärzte entschieden, da es sich um eine Angelegen-heit des Vertragszahnarztrechts handelt (§ 12 Abs. 3
Satz 1 Sozialgerichtsgesetz – SGG –).
Die form- und fristgerecht (§ 151 Abs. 1 SGG) eingelegte Berufung ist statthaft (§ 143 SGG). Sie ist nicht begründet.
Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 131 Abs. 1 Satz 3 SGG zulässig. Nach dieser Vorschrift
spricht, falls sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt hat, das Gericht auf Antrag
durch Urteil aus, dass der Verwaltungs-akt rechtswidrig ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser
Feststellung hat. Ein solcher Feststellungsantrag ist nicht nur – gemäß dem Wortlaut der Bestim-mung – bei einer
reinen Anfechtungsklage, sondern analog auch zulässig bei einer kom-binierten Anfechtungs- und Verpflichtungsklage
(Meyer-Ladewig, SGG, 7. Aufl. 2002, § 131 Rdnr. 9). Die Kläger haben ein berechtigtes Interesse an einer solchen
Feststel-lung, denn sie machen geltend, die Klägerin zu 1. beabsichtige nach wie vor, eine Zulas-sung als
Vertragszahnärztin in Bremen, L., zu erhalten, und sie sei nach wie vor gewillt, dort eine Gemeinschaftspraxis mit
dem Kläger zu 2. zu betreiben; die Tätigkeit als Ver-tragszahnärztin in der Gemeinschaftspraxis in Schwanewede, O.,
sei als Übergangslö-sung ausgestaltet und die Zulassung gebe sie mit Wirkung zum 31. März 2003 zurück. Da der
Planungsbereich 3/5 Oberneuland/Borgfeld nach wie vor gesperrt ist, hat die vor-liegende Entscheidung Bedeutung für
einen erneuten Antrag der Klägerin zu 1. auf eine Zulassung als Vertragszahnärztin in Bremen, L ... Auch wegen
eines möglichen Scha-densersatzanspruchs gegen den Beklagten haben die Kläger ein berechtigtes Interesse an der
begehrten Feststellung.
Der Antrag festzustellen, dass die Versagung der beantragten Zulassung der Klägerin zu 1. als Vertragszahnärztin in
Bremen, L., und der Genehmigung zur Führung einer zahnärztlichen Gemeinschaftspraxis durch den Beschluss des
Beklagten vom 8. September 1999 rechtswidrig war, ist jedoch unbegründet. Zu Recht hat das SG ent-schieden, dass
der Beschluss des Beklagten vom 8. September 1999 rechtmäßig ist. Er hat ohne Rechtsfehler den Antrag der
Klägerin zu 1. auf Zulassung als Vertragszahnärz-tin und den Antrag der Kläger zu 1. und 2. auf Genehmigung zur
Führung einer Gemein-schaftspraxis in Bremen, L., zurückgewiesen.
Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin zu 1. deshalb zu Recht abgelehnt, weil bei An-tragstellung am 3. Mai 1999
für den Planungsbereich 3/5 Oberneuland/Borgfeld, in dem das Haus L. liegt, eine Zulassungsbeschränkung bestand
(§ 19 Abs. 1 Satz 2 Zahnärzte-ZV). Dies folgt aus dem Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999,
durch den zur Beseitigung der Unterversorgung oder unmittelbar drohenden Unterversorgung in den
Planungsbereichen der allgemeinzahnärztlichen Versorgung 1/4 Gröpelingen, 2/5 Woltmershausen/Seehausen/Strom,
4/1 Osterholz, 4/2 Hemelingen, 5/3 Blumenthal, 6/1 Weddewarden/ Lehe, 7/2 Wulsdorf, Suhrheide, Fischereihafen,
Grünhöfe alle anderen Planungsbereiche der allgemeinzahnärztlichen Versorgung gesperrt wurden. Dieser Be-schluss
wurde mit Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 7. Juli 1999 wiederholt. Er hat seine Rechtsgrundlage in § 100 Abs.
2 Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung – (SGB V), wonach die Landesausschüsse,
sofern durch Maß-nahmen einer KZV oder durch andere geeignete Maßnahmen die Sicherstellung der ver-
tragszahnärztlichen Versorgung nicht gewährleistet werden konnte und die Unterversor-gung andauert, mit
verbindlicher Wirkung für die Zulassungsausschüsse nach deren An-hörung Zulassungsbeschränkungen in anderen
Gebieten nach den Zulassungsverord-nungen anzuordnen. Nach § 16 Abs. 3 Zahnärzte-ZV hat der Landesausschuss,
falls die bestehende oder unmittelbar drohende Unterversorgung andauert, festzustellen, ob die in § 100 Abs. 2 SGB
V bestimmten Voraussetzungen für die Zulassungsbeschränkungen gegeben sind, und zur Beseitigung der
bestehenden oder unmittelbar drohenden Unter-versorgung mit verbindlicher Wirkung für einen oder mehrere
Zulassungsausschüsse Zulassungsbeschränkungen anzuordnen; die betroffenen Zulassungsausschüsse sind vor der
Anordnung zu hören. Für die Dauer der bestehenden oder unmittelbar drohenden Unterversorgung sind als
Beschränkungen u. a. zulässig: Ablehnung von Zulassungen in Gebieten von Zulassungsbezirken, die außerhalb der
vom Landesausschuss als unter-versorgt festgestellten Gebiete liegen (§ 16 Abs. 4 Buchstabe a Zahnärzte-ZV).
Aufgrund dieser Bestimmungen war der Beklagte an den Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999
gebunden.
Der Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999, mit dem die Planungs-bereiche, die nicht unterversorgt
oder von einer Unterversorgung unmittelbar bedroht waren, gesperrt wurden, ist nicht rechtswidrig. Die Bedarfsplanung
der Beigeladenen zu 1. entspricht den Vorschriften der §§ 99 ff. SGB V und der §§ 12 ff. Zahnärzte-ZV. Ent-gegen der
Ansicht der Kläger ist die Bildung der Planungsbereiche im Land Bremen und in der Stadtgemeinde Bremen nicht zu
beanstanden. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV sollen bei der Abgrenzung der regionalen Planungsbereiche die
Grenzen den Stadt- und Landkreisen entsprechen; Abweichungen sind aber zulässig. Gemäß Abschnitt B.2. der nach
§§ 92 Abs. 1 Nr. 9 und 101 SGB V beschlossenen Richtlinien des Bundesaus-schusses der Zahnärzte und
Krankenkassen über die Bedarfsplanung in der vertrags-zahnärztlichen Versorgung (Bedarfsplanungs-Richtlinien
Zahnärzte; BedarfsplRL-ZÄ) ist bei der Festsetzung der Planungsbereiche für die zahnärztliche Versorgung von der
kommunalen Gliederung auszugehen; die Untergliederung von Gemeinden, insbeson-dere von Großstädten, ist
angezeigt, wenn die örtlichen Verhältnisse dies unter Berück-sichtigung der in Nr. 4 gestellten Anforderung (Lage der
zahnärztlichen Praxis in zumut-barer Entfernung für den Patienten) notwendig machen.
Diesen Vorschriften entspricht die Abgrenzung der Planungsbereiche für die zahnärzt-liche Versorgung in Bremen. Sie
lehnt sich, wie dem Bedarfsplan für die vertragszahn-ärztliche Versorgung, Stand: Januar 1999 (Amtsblatt der Freien
Hansestadt Bremen 1999, S. 247), zu entnehmen ist, der Gliederung des Stadtgebiets Bremen in Bezirke, Stadtteile
und Ortsteile an. Diese ist in der Verordnung über die Neuordnung der stadt-bremischen Verwaltungsbezirke vom 23.
Februar 1951 (Gesetzblatt der Freien Hanse-stadt Bremen 1951, S. 23) geregelt. Wenn einige Ortsteile – wie
Oberneuland und Borgfeld, Planungsbereich 3/5 – zusammengefasst sind, so hat dies seinen Grund in der geringen
Einwohnerzahl (z. B. haben Oberneuland und Borgfeld zusammen 16.768 Ein-wohner, was die drittniedrigste
Einwohnerzahl aller Planungsbereiche in der Stadtge-meinde Bremen bedeutet). Insgesamt gibt es in Bremen 19
Planungsbereiche für die zahnärztliche Versorgung bei einer Einwohnerzahl von etwa 545.000. Diese Abgrenzung der
Planungsbereiche ist somit nicht annähernd vergleichbar mit den Einteilungen in Ber-lin und Hessen, die das SG
Berlin im Urteil vom 14. Januar 1998 (Az. S 79 KaZ 19/96) bzw. das Bundessozialgericht (BSG) im Urteil vom 3.
Dezember 1997 (Az. 6 RKa 64/96) als rechtswidrig angesehen haben (Berlin: stark unterschiedliche Einwohnerzahlen
in den einzelnen Stadtbezirken, Veränderung der Verhältnisse infolge der Wiedervereinigung; Hessen: 447
Planungsbereiche in nur 26 Stadt- und Landkreisen). Das BSG hat in dem genannten Urteil Ausführungen zu der
Bestimmung gemacht, dass die regionalen Pla-nungsbereiche den Stadt- und Landkreisen entsprechen "sollen”, und
dargelegt, dass es sich um Soll-Vorschriften handele, Regelungen also, die nach allgemeinem Verständnis für den
Regelfall als strikte Bindung zu verstehen seien und Abweichungen nur in atypi-schen Fällen gestatteten, in denen
besondere angebbare, nicht von der Behörde selbst zu vertretende, überwiegende Gründe für das Abgehen von der
Rechtsvorschrift sprä-chen. Der Bundesausschuss der Zahnärzte und Krankenkassen habe in den Be-darfspRL-ZÄ
das Verhältnis von typischem Regelfall und atypischem Ausnahmefall in zulässiger Weise konkretisiert und
Möglichkeiten für Abweichungen von der kommunalen Gliederung genannt. Danach sei die Untergliederung von
Gemeinden, insbesondere von Großstädten, angezeigt, wenn dies notwendig sei, damit die zahnärztlichen Praxen für
die Patienten in zumutbarer Entfernung lägen, andererseits sei eine Zusammenfassung von Gemeinden möglich,
soweit das Erfordernis zumutbarer Entfernung gewahrt bleibe.
Diesen Vorgaben entspricht die Bedarfsplanung für die vertragszahnärztliche Versorgung in Bremen. Durch sie wird
gewährleistet, dass in der Stadtgemeinde Bremen, die in einer Länge von ca. 40 km rechts und links an der Weser
liegt und nur 16 km breit ist, flächen-deckend eine ausreichende vertragszahnärztliche Versorgung besteht. Die
Bedarfspla-nung lehnt sich – wie ausgeführt – an die Gliederung in Bezirke, Stadtteile und Ortsteile an. Danach ist es
auch nicht rechtswidrig, dass der südliche Teil der Rockwinkeler Land-straße, in dem die Praxis des Klägers zu 2.
liegt, dem Planungsbereich 3/5 Oberneu-land/Borgfeld angehört, denn dies entspricht der Gliederung in der
Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungsbezirke vom 23. Februar 1951. Unerheb-lich ist,
dass – wie die Kläger vorbringen – die Post bei der Einteilung der Zustellbezirke, die Telekom bei der Vergabe von
Telefonnummern und die Schulbehörde bei der Zuwei-sung der Schüler so verfahren, als gehöre dieser Teil, da er
südlich der Autobahn BAB 27 liegt, zum Ortsteil Osterholz. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Bedarfspla-nung
sich demgegenüber weiterhin an der Gliederung des Stadtgebiets Bremen nach der Verordnung über die Neuordnung
der stadtbremischen Verwaltungsbezirke vom 23. Februar 1951 orientiert. Die Grenzziehung zwischen Osterholz und
Oberneuland ist in der Anlage 1 zur Verordnung über die Neuordnung der stadtbremischen Verwaltungs-bezirke,
Abschnitt III, Nr. 23 geregelt. Danach umfasst Oberneuland im Wesentlichen die ehemalige Gemeinde Oberneuland-
Rockwinkel; im Süden bleibt die ehemalige Gemein-degrenze nach Osterholz erhalten, wobei u. a. die Rockwinkeler
Landstraße durch die Südkante der Rockwinkeler Flur 5 von der Osterholzer Landstraße getrennt wird. Des-halb heißt
die Straße in dem Bereich, in dem der Kläger zu 2. seine Praxis betreibt, Rockwinkeler Landstraße, und im weiteren
Verlauf nach Süden, ab der ehemaligen Ge-meindegrenze nach Osterholz, erhält sie den Namen "Osterholzer
Landstraße”. Wenn sich die Abgrenzung der Planungsbereiche Oberneuland/Borgfeld (3/5) und Osterholz (4/1) an
diese alte Gliederung anlehnt, kann dies nicht als willkürlich angesehen werden. Zu Recht weist der Beklagte darauf
hin, mehr sei hinsichtlich der Bedarfsplanung für den vorliegenden Fall nicht erheblich. Der Beigeladene zu 7) macht
zutreffend geltend, die früher selbständigen Dörfer Oberneuland einerseits und Ellen sowie Osterholz anderer-seits
hätten bis heute in vielerlei Hinsicht ihre Eigenständigkeit bewahrt. Es sind ferner keine Gesichtspunkte erkennbar,
die eine Änderung des Bedarfsplans notwendig ge-macht hätten, um ihn jeweils der Entwicklung anzupassen (§ 99
Abs. 1 Satz 1 SGB V). Wie aus dem Vorbringen des Beigeladenen zu 7. ferner hervorgeht, ist die Gliederung der
bremischen Planungsbereiche in jüngster Vergangenheit überprüft worden, ohne dass sich die Notwendigkeit ergeben
habe, sie zu ändern.
Die Entscheidung des Beigeladenen zu 7., wegen der bestehenden Unterversorgung in einigen Planungsbereichen und
der unmittelbar drohenden Unterversorgung in weiteren Planungsbereichen alle anderen Planungsbereiche, auch die
nicht überversorgten, zu sperren, ist nicht unverhältnismäßig. Nach § 100 Abs. 2 SGB V haben bei Andauern der
Unterversorgung die Landesausschüsse mit verbindlicher Wirkung für die Zulassungs-ausschüsse nach deren
Anhörung Zulassungsbeschränkungen in anderen Gebieten nach den Zulassungsverordnungen anzuordnen. Als
Beschränkungen sind gemäß § 16 Abs. 4 Buchstabe a Ablehnungen von Zulassungen in Gebieten von
Zulassungsbezirken, die außerhalb der vom Landesausschuss als unterversorgt festgestellten Gebiete liegen,
zulässig. Hieraus geht hervor, dass Zulassungsbeschränkungen auch zulässig sind, wenn keine Überversorgung
vorliegt. Im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass in der Stadtgemeinde Bremen gemäß dem Beschluss des
Landesausschusses vom 20. Januar 1999 lediglich noch der Planungsbereich 1/1 (Bremen-Mitte) überversorgt ist;
dieser ist schon wegen der Überversorgung gesperrt. Die Sperrung nur dieses einen Planungs-bereichs dürfte kaum
ausreichen, die Unterversorgung oder unmittelbar drohende Unter-versorgung in den betroffenen Planungsbereichen zu
beseitigen. Der Versorgungsgrad in dem Planungsbereich 3/5 (Oberneuland/Borgfeld) ist mit 76,3 v. H. zudem relativ
hoch und bewegt sich innerhalb des oberen Bereichs.
Der Beschluss des Beigeladenen zu 7. vom 20. Januar 1999 ist ferner ordnungsgemäß zustande gekommen.
Insbesondere ist die gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 Zahnärzte-ZV ge-forderte Anhörung der betroffenen
Zulassungsausschüsse erfolgt, wie dies in der Nie-derschrift zu dem Beschluss vom 20. Januar 1999 vermerkt ist.
Zu Recht haben der Beklagte und das SG ferner entschieden, dass eine Ausnahme nicht wegen einer unbilligen Härte
zuzulassen sei. Nach § 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV kann der Zulassungsausschuss im Einzelfall eine Ausnahme von
einer Zulassungs-beschränkung zulassen, wenn die Ablehnung der Zulassung für den Zahnarzt eine unbillige Härte
be-deuten würde. Ebenso wie bei der Vorschrift des § 25 Satz 2 Zahnärzte-ZV (Ausnahme-regelung bei Antragstellern,
die das 55. Lebensjahr vollendet haben) ist die Entscheidung über eine Ausnahmeregelung nach § 16 Abs. 5
Zahnärzte-ZV gerichtlich voll nachprüf-bar. Liegt eine unbillige Härte vor, ist dem Zulassungsausschuss entgegen
dem Wortlaut der genannten Vorschrift kein Ermessen eingeräumt, ob er die Zulassung erteilt, viel-mehr ist in einem
solchen Fall die Zulassung auszusprechen (vgl. BSG SozR 3-2500 § 98 Nr. 3). Im vorliegenden Fall haben der
Beklagte und das SG ausführlich dargelegt, dass die Nichterteilung der Zulassung der Klägerin zu 1. als Zahnärztin
für den Zahnarzt-sitz Bremen, L., keine unbillige Härte bedeutet. Auf diese Ausführungen wird Bezug ge-nommen.
Hinzu kommt, dass die Klägerin zu 1. derzeit – noch bis 31. März 2003 – eine vertragszahnärztliche Tätigkeit in einer
Gemeinschaftspraxis im benachbarten Nieder-sachsen ausübt. Auch hieraus ist ersichtlich, dass die Ablehnung der
beantragten Zulas-sung keine unbillige Härte bedeutet, denn sie konnte und hat eine Zulassung in einem nicht
gesperrten Planungsbereich – hier im nahe gelegenen Bremer Umland – erhalten. Ihr ist zwar zuzugeben, dass für sie
die Ausübung einer vertragszahnärztlichen Tätigkeit in der Praxis ihres Ehemannes günstiger und bequemer ist,
jedoch stellen dies keine Härtegesichtspunkte dar. Ebenso ist es unerheblich, dass der Vertragszahnarztsitz ihres
Ehemannes nicht weit von der Grenze des Planungsbereichs 3/5 Osterholz liegt. Bei einer Abgrenzung von
Planungsbereichen sind derartige Fälle immer möglich. Würde in einem solchen Fall eine unbillige Härte im Sinne des
§ 16 Abs. 5 Zahnärzte-ZV gesehen werden, würde dies die Bedarfsplanung der Beigeladenen zu 7. aufweichen und
letztlich ändern. Hierzu sind die Zulassungsausschüsse nicht befugt. Daher kann es dahinstehen, ob – wie der
Beklagte geltend macht – Gründe für eine Härtefallentscheidung nur in der Person des Antragstellers oder der
Antragstellerin liegen müssen.
Wie das SG ebenfalls bereits zutreffend ausgeführt hat, verpflichtet der Umstand, dass dem Kläger zu 2. im Jahr
1996 eine Zulassung als Vertragszahnarzt im Rahmen einer Härtefallentscheidung erteilt wurde, den Beklagten nicht,
auch im Falle der Klägerin zu 1. eine solche Entscheidung zu treffen.
Im Hinblick darauf, dass die Klägerin bis 31. März 2003 eine vertragszahnärztliche Tätig-keit ausübt, die sie aus
eigenem Entschluss aufgibt, sind nähere Ausführungen dazu, dass die Ablehnung der beantragten Zulassung nicht
gegen Art. 6 und Art. 12 GG ver-stößt, entbehrlich. Der Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 Abs. 1 GG) gebietet es
nicht, einem Zahnarztehepaar die Ausübung einer Vertragszahnarzttätigkeit in einer Gemein-schaftspraxis zu
ermöglichen. Auch Art. 12 GG (Berufsfreiheit) ist nicht verletzt, denn der Klägerin zu 1) ist die Berufstätigkeit als
Zahnärztin nicht verwehrt und ein Anspruch auf Zulassung in einem bestimmten Planungsbereich besteht unter
verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht.
Da der Bescheid des Beklagten über die Ablehnung der Zulassung der Klägerin zu 1) als Vertragszahnärztin in
Bremen, L., rechtmäßig ist, ist auch die weitere Entscheidung über die Ablehnung der Genehmigung zur
gemeinsamen Ausübung vertragszahnärztlicher Tätigkeit nicht rechtswidrig (§ 33 Abs. 2 Zahnärzte-ZV). – Der –
hilfweise – gestellte An-trag festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war, die Kläger unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden, erweist sich danach ebenfalls als unbegründet.
Nach allem war die Berufung zurückzuweisen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 Abs. 1 und 4 SGG in der bis zum Inkrafttreten des 6. SGG-
Änderungsgesetzes vom 17. August 2001 (BGBl. I, S. 2144) am 2. Januar 2002 geltenden Fassung, die hier noch
anzuwenden ist. Danach besteht keine Ver-pflichtung der Kläger, neben den außergerichtlichen Kosten des Beklagten
auch diejeni-gen der Beigeladenen zu erstatten.
Gründe für eine Zulassung der Revision nach § 160 Abs. 2 SGG liegen nicht vor. Die Rechtssache hat keine
grundsätzliche Bedeutung, und der Senat weicht nicht von einer Entscheidung des Bundessozialgerichts, des
Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts ab.