Urteil des LAG Baden-Württemberg vom 30.08.2006
LArbG Baden-Württemberg: smart card, grammatikalische auslegung, innerstaatliches recht, mitbestimmungsrecht, beteiligungsrecht, nato, mitwirkungsrecht, arbeitsgericht, informationsanspruch, armee
LArbG Baden-Württemberg Beschluß vom 30.8.2006, 12 TaBV 7/04
Keine Einschränkung des Mitbestimmungsrechts der Hauptbetriebsvertretung bei Einführung eines elektronischen Zugangskontrollsystems
durch völkerrechtlichen Vertrag - hinreichend bestimmter Feststellungsantrag
Tenor
1. Auf die Beschwerde der Hauptbetriebsvertretung wird der Beschluss des Arbeitsgerichts
Mannheim vom 08.12.2003 – Az.: 11 BV 15/03 – abgeändert.
2. Auf den Hilfsantrag der Hauptbetriebsvertretung wird festgestellt, dass der
Hauptbetriebsvertretung bei der Einführung einer Common Access Card (CAC) ein
personalvertretungsrechtliches Beteiligungsrecht gemäß §§ 75 Abs. 3 Nr. 17, 69 BPersVG
zusteht.
Der weitergehende Antrag wird zurückgewiesen.
3. Im Umfang der Zurückweisung des Feststellungsantrags wird die Beschwerde zurückgewiesen.
4. Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.
Gründe
I.
1
Die Beteiligten streiten darüber, ob durch eine Ergänzung des Unterzeichnungsprotokolls zum NATO-Truppenstatut Beteiligungsbefugnisse
der Hauptbetriebsvertretung beschränkt worden sind.
2
Antragstellerin ist die beim H Hauptquartier von "U" der US-Armee bestehende Hauptbetriebsvertretung. Sie nimmt als oberste
Stufenvertretung die Vertretung der zivilen Arbeitskräfte für diesen Teil der amerikanischen Streitkräfte nach den Bestimmungen des
Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut (ZA-NTS) und dem Unterzeichnungsprotokoll (UP) zu Art. 56 Abs. 9 hierzu in Verbindung mit
dem Bundespersonalvertretungsgesetz wahr.
3
Antragsgegnerin ist die Bundesrepublik Deutschland als Prozessstandschafterin der Vereinigten Staaten von Amerika.
4
Nach Erlangung der deutschen Einheit verhandelte die Bundesrepublik mit den Regierungen der Stationierungsstreitkräfte, um eine
Verbesserung der bisherigen personalvertretungsrechtlichen Stellung der Betriebsvertretungen zu erreichen. Die in der Zeit zwischen
Anfang September 2001 und Mitte Januar 2003 geführten Verhandlungen führten zu dem Änderungsabkommen des
Unterzeichnungsprotokolls (UP) vom 18.03.1993. Dieser völkerrechtliche Vertrag bedurfte der – zeitaufwendigen – Ratifizierung der
beteiligten Staaten, so dass er erst am 29.03.1998 in Kraft treten konnte.
5
Abschnitt 1 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens bestand bis dahin aus folgenden drei Sätzen:
6
Satz 1:
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Dienststellen i. S. des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. ...) mit späteren Änderungen bis einschließlich
der Änderung vom 16. Januar 1991 (...) – im Folgenden als das "Gesetz" bezeichnet – sind die einzelnen Verwaltungsstellen und
Betriebe einer Truppe und eines zivilen Gefolges in der Bundesrepublik nach näherer Bestimmung durch die betreffende Truppe.
8
Satz 2:
9
Mittelbehörden sind die der obersten Dienstbehörde einer Truppe verwaltungsmäßig unmittelbar unterstellten Behörden, denen
verwaltungsmäßig weitere Dienststellen nachgeordnet sind.
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Satz 3:
11
Oberste Dienstbehörden sind die Hauptquartiere einer Truppe, wie sie von den entsprechenden Entsendestaaten näher bestimmt
werden, und die die endgültige Entscheidung über Angelegenheiten haben, an denen die Betriebsvertretungen beteiligt sind.
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Dieser Abschnitt wurde um nachstehenden Satz 4 ergänzt:
13
Werden Entscheidungen oberhalb der Ebene der obersten Dienstbehörde getroffen, so sorgt die Truppe dafür, dass die
Betriebsvertretung ohne Verzögerung unterrichtet wird.
14
Der Wortlaut dieses Satzes 1 war von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch Ministerialrat Dr. ... Bundesministerium für Arbeit und
Soziales, formuliert und als Vorschlag in die Verhandlungen eingebracht worden, nachdem sich insbesondere die Vertreter der USA gegen
ein Mitwirkungsrecht der Betriebsvertretungen bei Entscheidungen, die oberhalb der obersten Dienstbehörde in den Staaten gefasst worden
waren, verwahrt hatten.
15
Am 05.06.2003 unterrichteten die Streitkräfte der US-Armee die Hauptbetriebsvertretung (Antragstellerin) darüber, u. a. folgende Maßnahme
durchführen zu wollen:
16
"... Auch die Einführung der "Department of Defense (DoD)" Common Access Card (CAC)" als "Zugangsschlüssel zum Personal
Computer und gegebenenfalls als Zugangsschlüssel zu ihren jeweiligen Büros für alle ortsansässigen Arbeitnehmer in der
Bundesrepublik Deutschland, die einen entsprechenden Zugang benötigen, erfolgt auf strikte Anweisung des U. S.
Verteidigungsministeriums. Entsprechend ist auch hier die formelle Beteiligung der USAREUR Hauptbetriebsvertretung an der
Einführung gem. § 69 i. V. mit § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG (mF) nicht vorgesehen, da auch diesbezüglich die Bestimmungen der Ziffer 1
Satz 4 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 § 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut Anwendung finden ...".
17
Die Einführung dieser sogenannten Smart Card ist vom Secretary of Defense in W zwar angeordnet, aber tatsächlich noch nicht vollzogen
worden.
18
Mit Antrag vom 03.07.2003 hat die Hauptbetriebsvertretung vor dem Arbeitsgericht – soweit noch von Belang – beantragt festzustellen, dass
der Hauptbetriebsvertretung in Bezug auf die Einführung einer "Common Access Card (CAC)" ein personalvertretungsrechtliches
Beteiligungsrecht gem. §§ 75 Abs. 3 Nr. 17, 69 BPersVG zusteht.
19
Das Arbeitsgericht hat mit Beschluss vom 08.12.2003 diesen Antrag unter Bezugnahme auf die Entscheidungsgründe des Beschlusses des
Landesarbeitsgerichts Baden-Württemberg vom 26.09.2000 – Az.: 14 Ta BV 2/00 – zurückgewiesen. Im Einzelnen hat es ausgeführt, durch
die Neufassung des Unterzeichnungsprotokolls habe sich die Rechtslage geändert. Durch Hinzufügung des Satzes 4 im Abschnitt 1 des
Unterzeichnungsprotokolls sei das in Streit stehende Beteiligungsrecht auf einen Informationsanspruch verkürzt worden. Dies folge vor dem
Hintergrund der Entstehungsgeschichte und der Gesetzesmaterialien aus Sinn und Zweck der Änderungsregelung. Das von der
Hauptbetriebsvertretung reklamierte Mitwirkungsrecht sei von den Entsendestaaten und ihren Streitkräften zu keiner Zeit anerkannt worden.
Hieraus folge, dass konkrete Umstände hätten aufgefunden werden müssen, aus denen eine Änderung der vorbeschriebenen Haltung der
Entsendestaaten folge. Daran habe es aber gefehlt.
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Gegen diesen am 07.05.2004 zugestellten Beschluss des Arbeitsgerichts wendet sich die Hauptbetriebsvertretung mit ihrer am 07.06.2004
eingelegten und am 06.07.2004 ausgeführten Begründung. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass durch den neugeschaffenen Satz 4 im
Unterzeichnungsprotokoll ein bis dahin noch nicht existierender Informationsanspruch zusätzlich geschaffen worden sei. Die
vertragsschließenden Parteien hätten sich darauf verständigt, unabhängig von der begrenzten Reichweite des Informationsanspruches von
§ 68 Abs. 2 BPersVG einen Unterrichtungsanspruch bezogen auf Entscheidungen, die von außerhalb des Hoheitsgebietes der
Bundesrepublik Deutschland getroffen worden seien, zu schaffen.
21
Die Hauptbetriebsvertretung beantragt:
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1. Der Beschluss des Arbeitsgerichtes Mannheim vom 08.12.2003 – Az.: 11 BV 15/03 – wird abgeändert.
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2. Es wird festgestellt, dass der Antragstellerin (Hauptbetriebsvertretung) in Bezug auf die Einführung einer Common Access
Card (CAC) ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsrecht gemäß §§ 75 Abs. 3 Nr. 17, 69 BPersVG zusteht.
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Hilfsweise:
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3. Es wird festgestellt, dass der Antragstellerin (Hauptbetriebsvertretung) bei der Einführung einer Common Access Card (CAC)
ein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsrecht gemäß §§ 75 Abs. 3 Nr. 17, 69 BPersVG zusteht.
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Die Antragsgegnerin beantragt Zurückweisung der Anträge im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die Gründe der Entscheidung des
Landesarbeitsgerichts Baden-Württemberg vom 26.09.2000 – Az.: 14 Ta BV 2/00 –.
27
Das erkennende Gericht hat gemäß Beweisbeschluß vom 27.07.2005 den Zeugen Wolfgang Trum über die Frage vernommen, ob die
Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Entsendestaaten eine Einschränkung des Mitbestimmungsrechtes im
vorgenannten Sinne zum Ergebnis hatten. Hinsichtlich des Beweisergebnisses wird auf die Protokollniederschrift vom gleichen Tage – ABl.
99 bis 101 – der Akte verwiesen. Gemäß ergänzendem Beweisbeschluß vom 24.10.2005 – ABl. 127 – ist Ministerialrat ... schriftlich als Zeuge
angehört worden. Insoweit wird auf seine schriftliche Aussage vom 24.01.2006 – ABl. 143 bis 145 – verwiesen.
II.
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Die fristgerecht eingelegte und ausgeführte Beschwerde der Hauptbetriebsvertretung ist in Bezug auf den Hilfsantrag begründet. Der
weitergehende Hauptantrag hingegen ist unbegründet.
29
Die gewählte Verfahrensart und die Beteiligtenfähigkeit von Antragsteller und Antragsgegner folgt aus Abs. 9 des Unterzeichnungsprotokolls
zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut.
30
Zum Feststellungsinteresse gem. § 256 ZPO:
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Der hauptsächlich gestellte Feststellungsantrag ist nicht hinreichend bestimmt. Die Formulierung, dass "in Bezug auf" die Einführung einer
Common Access Card ein Beteiligungsrecht bestehe, ist zu vage, als dass aus ihnen der konkrete Umfang des Feststellungsbegehrend
hätte eindeutig festgestellt werden können. Nicht alles, was in einer – wie auch immer gearteten – Beziehung mit der Smart Card steht, ist
mitbestimmungspflichtig.
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Dagegen ist der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag hinreichend bestimmt. Er orientiert sich eng am Wortlaut von § 75 Abs. 3 Nr. 17
BPersVG. Angesichts der konkreten Fallgestaltung – nämlich der geplanten Einführung eines elektronisch gesteuerten
Zugangskontrollsystems (CAC) – liegt kein sogenannter unzulässiger Globalantrag vor. Die geplante Maßnahme ist im Zeitpunkt der
Schließung der mündlichen Verhandlung zweiter Instanz noch nicht vollzogen worden. Daher besteht auch ein rechtliches Interesse an der
alsbaldigen Feststellung des streitigen Mitbestimmungsrechtes. (Darüber hinaus hat der Antragsteller mit Schriftsatz vom 11.04.2006 –
unbestritten – vorgetragen, dass weitere konkrete Anlässe für das Feststellungsbegehren gegeben sind.)
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Dieses Mitbestimmungsrecht folgt aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. Danach hat die Hauptbetriebsvertretung mitzubestimmen in
Personalangelegenheiten der Angestellten und Arbeiter "... bei Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt
sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen."
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Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass es sich bei der Einführung der "Common Access Card" um eine technische Kontrolleinrichtung
handelt, dient sie doch dazu, Zugangs- und Abgangsdaten von Mitarbeitern zu registrieren, die ihrerseits Schlüsse auf ihr Verhalten und ihre
Arbeitsleistung zulassen. Im Übrigen ist eine objektive – finale Betrachtung hinsichtlich der Überwachungsbestimmung geboten. Die
Tatbestandsvoraussetzungen der Ziff. 15 von § 75 Abs. 3 BPersVG sind zwischen den Beteiligten außer Streit und bedürfen daher auch
angesichts gefestigter Rechtsprechung keiner weiteren Erörterung.
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Das Mitbestimmungsrecht setzt einen bestehenden Regelungsspielraum voraus. Dieser schrumpft nicht bereits deswegen "auf Null", weil die
Maßnahme faktisch von politischen Entscheidungsträgern außerhalb des Geltungsbereiches des Bundespersonalvertretungsgesetzes
vorgegeben sind (so bereits BAG 09.02.1993 – Az.: 1 ABR 33/92, zu II. 2 b) der Entscheidungsgründe).
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Das Mitbestimmungsrecht ist auch nicht eingeschränkt durch den Einleitungssatz von § 75 Abs. 3 BPersVG. Danach hat der Personalrat
(Hauptbetriebsvertretung) nur dann ein Mitbestimmungsrecht, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Eine
abschließende gesetzliche Regelung ist nicht gegeben hinsichtlich der Einführung und der Anwendung technischer Kontrolleinrichtungen im
militärischen Bereich.
37
Es liegt auch keine Einschränkung des Mitbestimmungsrechtes vor durch die mit Wirkung vom 29.03.1968 in Kraft gesetzte völkerrechtliche
Regelung des Satzes 4 des Abschnittes 1 des Unterzeichnungsprotokolls zu Art. 56 Abs. 9 des Zusatzabkommens.
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Die entgegenstehende Auffassung des Landesarbeitsgerichts Baden-Württemberg vom 26.09.2000 basiert offensichtlich auf dem
subjektiven Vorverständnis der Beteiligten über die Bedeutung und die Reichweite des völkerrechtlichen Vertrages. Hieraus leitet es
offenbar ab, dass es positiver Anhaltspunkte dafür bedürfe, dass entgegen dem Vorstellungsbild der Vertragspartner ein
Mitbestimmungsrecht bestehe bei solchen Entscheidungen, die oberhalb der Ebene der obersten Dienstbehörde getroffen werden sollen
oder worden sind.
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Im Gegensatz hierzu ist die entscheidende Kammer jedoch der Ansicht, dass völkerrechtliche Verträge, vornehmlich nach objektiven
Kriterien – wie Gesetze – auszulegen sind; dies insbesondere dann, wenn sie in innerstaatliches Recht transformiert und im
Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden sind.
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Danach kommt es auf den grammatikalischen Wortsinn, den hieraus ableitbaren Regelungszweck und auf den systematischen
Zusammenhang, in den die streitige Regelung eingebettet ist, an. Allenfalls dann, wenn alle vertragsschließenden Parteien des
völkerrechtlichen Vertrages unabhängig oder abweichend vom Wortlaut übereinstimmend eine bestimmte eindeutig erkennbare Vorstellung
haben, kann auch diese bei der Auslegung mit herangezogen werden.
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Die Vernehmung der Zeugen T und Dr ... hat indes nicht zur Überzeugung des Gerichts ergeben, dass eine derartige Übereinstimmung
zumindest in Bezug auf die Bundesrepublik Deutschland einerseits und die Vereinigten Staaten andererseits existierte.
42
Im Einzelnen: Der Zeuge T hat ausgesagt, die Ausgangslage bei den Verhandlungen über eine Modifizierung der bestehenden Regelung
zur Anwendungstiefe des Bundespersonalvertretungsgesetzes sei durch diametral entgegengesetzte Positionen gekennzeichnet gewesen:
Die Bundesrepublik habe – nunmehr im Bewußtsein ihrer staatlichen Souveränität nach der Vereinigung mit der Deutschen Demokratischen
Republik – ein Interesse an der Ausweitung des nur eingeschränkt anwendbaren Bundespersonalvertretungsgesetzes gehabt, während die
USA einem Mitbestimmungsrecht bei Maßnahmen, die oberhalb der obersten Dienstbehörde getroffen wurden, äußerst reserviert, wenn
nicht grundsätzlich ablehnend gegenüber gestanden hätten. Die Verhandlungsleitung der Bundesrepublik, also Dr. ..., habe die
Formulierung von Satz 4 als Kompromißformel eingebracht. Der Verhandlungsführer der US-Verwaltung habe gefragt, ob damit den
Vorbehalten der USA Rechnung getragen sei. Dr. ... habe diese bejaht.
43
Diese Behauptung ist durch die schriftliche Anhörung von Dr. ... nicht bestätigt worden. Die von deutscher Seite eingeführte Formulierung
von Satz 4 soll nach seiner Darstellung der Begründung eines eigenständigen Unterrichtungsanspruches gedient haben, nicht aber der
"Deckelung" eines weitergehenden Mitbestimmungsrechtes in Bezug auf Entscheidungen oberhalb der Ebene der obersten Dienstbehörde.
Subjektiv mag der Verhandlungsführer der USA durchaus der Auffassung gewesen sein, dass mit dem besagten Satz 4 eine Reduzierung
des Mitbestimmungsrechtes über einen Unterrichtungsanspruch einhergehen solle. Das Gericht ist allerdings nicht zu der vollen
Überzeugung gelangt (§ 286 ZPO), dass diese Sicht der Rechtslage auch dem Vorstellungsbild der deutschen Verhandlungsseite
entsprach.
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Die Auslegung der völkerrechtlichen Vereinbarung beschränkt sich daher auf den üblichen Auslegungskanon: Wortlaut, objektiv
erkennbarer Gesetzeszweck, sowie systematischer Zusammenhang.
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Eine grammatikalische Auslegung von Satz 4 läßt auf eine Einschränkung des Mitbestimmungsrechtes nicht schließen. Anders wäre es etwa
gewesen, wenn Satz 4 um einen Nachsatz des Inhaltes ergänzt worden wäre, dass insoweit weitergehende Pflichten der Truppe nicht
bestünden oder dass insoweit das Mitbestimmungsrecht ausgeschlossen sei.
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Der Zweck des ersten Unterabschnitts erschöpft sich ausweislich der Sätze 1 bis 3 in der Definierung der Begriffe "Dienststelle",
"Mittelbehörde" und "oberste Dienstbehörde" im Sinne der Begrifflichkeiten des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Der erste
Unterabschnitt stellt – abgesehen von Satz 4 – gesetzestechnisch einen "Allgemeinen Teil" dar, der von übergreifender Bedeutung für die
weiteren Detailregelungen in den nachfolgenden Unterabschnitten des Unterzeichnungsprotokoll sein soll. Die Verortung des Satzes 4 in
diesem Allgemeinen Teil und ihre räumliche Trennung von denjenigen enumerativ aufgeführten Einschränkungen der Anwendung des
Bundespersonalvertretungsgesetzes insbesondere im Unterabschnitt 6 sprechen unter systematischen Gesichtspunkten dafür, dass
lediglich die dort ausdrücklich aufgeführten Bereiche eine Ausschließung oder Einschränkung einzelner Mitbestimmungsrechte zum Inhalt
hatten. Insoweit handelt es sich um einen abschließenden Positivkatalog von Einschränkungs- bzw. Ausschließungstatbeständen.
III.
47
Die Rechtsbeschwerde an das Bundesarbeitsgericht ist nach Maßgabe der §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 wegen Divergenz und grundsätzlicher
Bedeutung ArbGG zugelassen.
48
Hennemann
49
Funke
50
Zumkeller