Urteil des BVerfG vom 31.07.2007

BVerfG: veranstalter, universität, rechtliches gehör, kommunikation, stadt, ausweisung, verfassungsbeschwerde, frequenz, rundfunk, gestaltungsspielraum

Entscheidungen

BUNDESVERFASSUNGSGERICHT

- 1 BvR 946/07 -

In dem Verfahren

über

die Verfassungsbeschwerde

der R ... mbH

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte Burger, Schulze & Hohkamp,

Leopoldring 5, 79098 Freiburg -

1. unmittelbar gegen

a) den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 26. Februar 2007 - 1

S 2317/06 -,

b) den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 22. September 2006 - 1 K 3004/06 -

c) den Widerspruchsbescheid der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg

(LFK) vom 27. Juli 2006 - H 1.2.1 -,

d) den Bescheid der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg (LFK) vom 10.

März 2006 - H 1.2.1 -,

e) den Widerspruchsbescheid der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg

(LFK) vom 10. März 2006 - H 1.2.1 -,

f) Bescheid der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg (LFK) vom 23.

Dezember 2004 (Zulassungs- und Zuweisungsbescheid an die Albert-Ludwigs-Universität

Freiburg)

2. mittelbar gegen

§ 8 Abs. 6 i.V.m. Anlage 11 Nutzungsplanverordnung vom 15. November 1999 (GBl 1999, S. 459) i.d.F. vom 29.

Januar 2007 (GBl 2007, S. 99) soweit dort die Übertragungskapazität "Freiburg Stadt Universität, 88,4 Mhz, 0,030

kW" zur Nutzung durch Programme nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG (Fußnote 2) ausgewiesen ist

und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung

hat die 1. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch

den Präsidenten Papier,

die Richterin Hohmann-Dennhardt

und den Richter Hoffmann-Riem

§ 93b in Verbindung mit § 93a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473)

am 31. Juli 2007 einstimmig beschlossen:

Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.

Damit erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Gründe:

Die mit einem Eilantrag verbundene Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen der Landesanstalt

für Kommunikation Baden-Württemberg sowie gegen verwaltungsgerichtliche Eilentscheidungen.

Die Beschwerdeführerin veranstaltet seit 1987 ein privates nicht kommerzielles Hörfunkvollprogramm im Raum

Freiburg

(vgl. BVerfGE 95, 220 <222 ff.>). Im Eilverfahren vor den Verwaltungsgerichten begehrte die

Beschwerdeführerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs und ihrer Klage gegen die

Zulassung der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Beigeladene), der Universität Freiburg, als

Veranstalterin eines so genannten Lernradios sowie gegen die Zuweisung der Übertragungskapazität Freiburg Stadt

(Augenklinik) 88,4 MHz UKW an die Beigeladene. Mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verfolgt

die Beschwerdeführerin dieses Begehren weiter; daneben will sie die erneute Zuweisung dieser

Übertragungskapazität, nunmehr unter dem Namen "Freiburg Stadt (Universität) 88,4 MHz UKW", an die Beigeladene

verhindern sowie diese Frequenz selbst zur vorläufigen Nutzung für 154 Stunden wöchentlich zugewiesen bekommen.

1. Die von der Beschwerdeführerin begehrte Frequenz (Freiburg Stadt Universität 88,4 MHz UKW) wurde erstmals

1999 ausgewiesen, damals noch unter der Bezeichnung „Freiburg Stadt Augenklinik“. Die Ausweisung erstreckte sich

auf eine Nutzung durch Programme nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LMedienG (nicht kommerzieller

Hörfunkveranstalter) „und/oder“ durch Programme nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG (Hörfunk zur Förderung

der Medienkompetenz), so genannte Lernradios. Die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens, die Landesanstalt für

Kommunikation Baden-Württemberg, ließ mit Bescheid vom 23. Dezember 2004 die Beigeladene als Veranstalterin

eines Hörfunkvollprogramms zu und wies ihr die Übertragungskapazität „Freiburg Stadt Augenklinik 88,4 MHz“ für die

Verbreitung eines Lernradioprogramms mit einem wöchentlichen Sendezeitanteil von insgesamt 154 Stunden zu.

Die Beschwerdeführerin legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein; zugleich beantragte sie, ihr die Frequenz

zuzuweisen. Die Antragsgegnerin wies mit Bescheid vom 10. März 2006 sowohl den Widerspruch als auch den Antrag

auf Zuweisung zurück. Der gegen die Ablehnung des Zuweisungsantrags gerichtete Widerspruch der

Beschwerdeführerin wurde durch Bescheid der Antragsgegnerin vom 27. Juli 2006 ebenfalls zurückgewiesen. Beide

Widerspruchsbescheide sind Gegenstand einer Klage der Beschwerdeführerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart.

2. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erklärte durch Urteil vom 11. Oktober 2006 - 1 S 1742/04 - in

einem

unter

anderem

von

der

Beschwerdeführerin

angestrengten

Normenkontrollverfahren

die

Nutzungsplanverordnung vom 15. November 1999 (GBl 1999, S. 459) in der Fassung vom 17. Mai 2004 (GBl 2004,

S. 360) (unter anderem) für nichtig, soweit dort Übertragungskapazitäten auf der Frequenz Freiburg Stadt Augenklinik

88,4 MHz ausgewiesen worden seien. Die Ausweisung sei zu unbestimmt, soweit sie für eine Nutzung durch nicht

kommerzielle Hörfunkveranstalter „und/oder“ Hörfunk zur Förderung der Medienkompetenz (so genanntes Lernradio)

erfolgt sei. Die Ausweisung dürfe nicht erst durch die Ausschreibung auf einen von mehreren Nutzungszwecken

konkretisiert werden. Nach dem Urteil wurde die Übertragungskapazität durch die Antragsgegnerin kurzfristig neu

ausgewiesen und ausgeschrieben, nunmehr ausschließlich zur Nutzung durch Hörfunk zur Förderung der

Medienkompetenz.

3. Den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung beziehungsweise Anordnung der aufschiebenden

Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 2004 wies das Verwaltungsgericht

durch den angegriffenen Beschluss vom 22. September 2006 zurück. Die hiergegen gerichtete Beschwerde verwarf

der Verwaltungsgerichtshof mit dem ebenfalls angegriffenen Beschluss vom 26. Februar 2007, soweit die

Beschwerdeführerin vorläufigen Rechtsschutz gegen die Zulassung der Beigeladenen zur Veranstaltung eines

Hörfunkvollprogramms begehrte. Im Übrigen wies es die Beschwerde zurück. Der Antrag auf Anordnung der

aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Beschwerdeführerin gegen die Zuweisungsentscheidung habe keinen

Erfolg. Die gebotene Abwägung führe dazu, dass dem Vollzugsinteresse und den Interessen der Beigeladenen an der

vorläufigen Nutzung der Frequenz Vorrang vor den Interessen der Beschwerdeführerin einzuräumen sei. Der

Auffassung der Beschwerdeführerin, dass einer Zuweisung an die Beigeladene als einer juristischen Person des

öffentlichen Rechts grundsätzliche Bedenken entgegenstünden, folge der Senat nicht; dies habe er bereits in dem

Normenkontrollurteil vom 11. Oktober 2006 - 1 S 1742/04 - ausgeführt.

In diesem Urteil wird dargelegt, dass die Antragsgegnerin Übertragungskapazitäten grundsätzlich auch für

Nutzungszwecke nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG - für so genannte Lernradios - habe ausweisen dürfen. Der

Gesetzgeber sei nicht gehindert gewesen, auch staatliche Hochschulen als Rundfunkveranstalter vorzusehen; § 13

Abs. 1 Nr. 5 LMedienG sei mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, der einem Staatsrundfunk entgegenstehe, vereinbar. Soweit

das Wirken der Hochschulen ihrem durch Art. 5 Abs. 3 GG geschützten Aufgabenbereich zugeordnet werden könne -

die Beschränkung auf die Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben sei in § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG ausdrücklich

normiert -, sei ihre Mitwirkung am Prozess gesellschaftlicher Kommunikation nicht demokratiewidrig.

Außerpublizistischen Zwecken dienten die Lernradios auch nicht durch ihre Aufgabe, Ausbildung im

Rundfunkjournalismus anzubieten und Medienkompetenz zu vermitteln. Auch den Lernradios komme die

Programmfreiheit zu, so dass auch sie ihr Programm an publizistischen Kriterien ausrichten könnten. Die hierfür

erforderlichen professionellen Maßstäbe würden dabei gerade vermittelt.

4. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin Verletzungen ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1

Satz 2, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG.

Die Universität Freiburg könne sich nicht auf die Meinungsfreiheit oder die Rundfunkfreiheit berufen. Der Betrieb des

Universitätsradios gehöre nicht zu dem originären, durch die Wissenschafts- und Lehrfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG

unmittelbar geschützten Aufgabenbereich der Universität. Auch habe das Bundesverfassungsgericht stets den

Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks betont, der sich nicht nur auf unmittelbare, sondern auch auf mittelbare

Einflussnahmen beziehe. Die Beschwerdeführerin sei durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG

vor verdrängender staatlicher Konkurrenz durch die Universität Freiburg bei der Ausweisung und Zuweisung der

betreffenden Frequenzen geschützt. Die fehlende Grundrechtsberechtigung der Universität sei auch unter diesem

Gesichtspunkt zu berücksichtigen. Daneben sei die erforderliche Chancengleichheit nicht gegeben. Die

öffentlichrechtlichen Mitbewerber seien in der Lage, wichtige Aufgaben im Zusammenhang mit dem Rundfunkbetrieb

über öffentliche Haushaltsmittel zu finanzieren. Den angegriffenen Hoheitsakten liege außerdem eine mit der

Rundfunkfreiheit unvereinbare Auslegung des Landesmediengesetzes zugrunde. Danach erfasse § 21 Abs. 1 Nr. 7

LMedienG ausschließlich kommerzielle private Veranstalter, also nicht Veranstalter wie die Beschwerdeführerin.

Ferner liege eine Ausweisung von Übertragungskompetenzen zugunsten von nicht kommerziellen

Hörfunkveranstaltern gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG im Ermessen der Antragsgegnerin. Beides lasse sich mit

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbaren.

II.

Die Annahmevoraussetzungen gemäß § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht gegeben. Der Verfassungsbeschwerde

kommt grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung nicht zu. Auch ist die Annahme der Verfassungsbeschwerde

nicht zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte der Beschwerdeführerin angezeigt. Die Rüge

einer Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör aus Art. 103 Abs. 1 GG ist bereits mangels Wahrung der

Begründungsanforderungen aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG unzulässig. Ob die Verfassungsbeschwerde im

Übrigen zulässig ist, kann dahinstehen; jedenfalls hat sie in der Sache keine Aussicht auf Erfolg.

1. Die angegriffenen Bescheide und verwaltungsgerichtlichen Eilentscheidungen verletzen nicht Art. 5 Abs. 1

Satz 2 GG. Die Rundfunkfreiheit steht weder der Zulassung von staatlichen Hochschulen als möglichen

Rundfunkveranstaltern gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG noch der Ausweisung von Übertragungskapazitäten für

Nutzungszwecke nach § 20 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 LMedienG - für so genannte Lernradios – entgegen.

Art. 5 GG schließt es allerdings aus, dass der Staat eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die

Rundfunksendungen veranstaltet (vgl. BVerfGE 12, 205 <261>). Eine solcher Verstoß gegen den Grundsatz der

Staatsfreiheit des Rundfunks (vgl. BVerfGE 31, 314 <329>; 57, 295 <320>; 59, 231 <255>; 73, 118 <164 ff.>; 74, 297

<349>) entsteht jedoch nicht schon daraus, dass eine Hochschule Rundfunk veranstaltet, wenn das gesendete

Programm thematisch - wie § 13 Abs. 1 Nr. 5 LMedienG fordert - den gesetzlichen Aufgaben der Hochschule

entspricht. Das den Hochschulen zustehende Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG sichert die

Unabhängigkeit der Hochschulen und gewährleistet das für die Veranstaltung von Rundfunk gebotene Maß an

Staatsfreiheit.

2. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG schützt die Beschwerdeführerin nicht grundsätzlich vor

einer Konkurrenz durch Hochschulen bei der Ausweisung und Zuweisung der betreffenden Frequenzen. Der

Gesetzgeber hat bei der ihm aufgegebenen gesetzlichen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit einen weiten

Gestaltungsspielraum. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Fachgerichte davon ausgehen,

§ 21 Abs. 1 Nr. 7 LMedienG betreffe ausschließlich kommerzielle private Veranstalter und § 20 Abs. 1 Satz 2

LMedienG räume den Landesmedienanstalten Ermessen bei der Berücksichtigung nicht kommerzieller privater

Veranstalter ein. Diese fachrichterliche Auslegung wäre nur zu korrigieren, wenn sie auf der Nichtbeachtung von

Grundrechten beruhte (vgl. BVerfGE 18, 85 <92 f.>; stRspr). Das ist hier nicht ersichtlich.

a) Die Rundfunkfreiheit dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung (vgl. BVerfGE 57, 295 <319>;

114, 371 <386 f.>; stRspr). Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit

zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster

Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet (vgl. BVerfGE 73, 118 <152 f.>; 114, 371 <387 ff.>). Die Ausgestaltung

dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, dem dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (vgl. BVerfGE 57,

295 <321 f., 325 f.>; 83, 238 <296, 315 f.>; stRspr). Die duale Ordnung eines Nebeneinander von

öffentlichrechtlichem und privatem Rundfunk nutzt die durch die verschiedenartigen Strukturen der Veranstalter

ermöglichten unterschiedlichen Programmorientierungen als Beitrag zur Sicherung der Breite und Vielfalt des

Programmangebots (vgl. BVerfGE 74, 297 <331 f.>; 114, 371 <387 f.>).

Dem Grundgedanken der Sicherung der Programmvielfalt entspricht es, im Rahmen der privaten Säule der dualen

Ordnung nicht nur kommerziell orientierte Veranstalter vorzusehen, sondern auch Veranstalter - wie die

Beschwerdeführerin -, die ohne Gewinninteresse ein privates Fernseh- oder Hörfunkprogramm veranstalten, das

gezielt Programminteressen dient, die kommerzielle Veranstalter so nicht zu befriedigen pflegen. Dies gilt

insbesondere für Programme im lokalen und regionalen Bereich, für den die öffentlichrechtlichen wie die

privatwirtschaftlichen Rundfunkveranstalter regelmäßig keine oder nur wenige besondere Programmangebote

bereitstellen (vgl. BVerfGE 114, 371 <388>). Vom Ziel der Programmvielfalt ist aber auch die Zulassung so genannter

Lernradios, etwa in der Trägerschaft von Hochschulen, umfasst.

b) Der dem Gesetzgeber zustehende Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung und

insbesondere der Aus- und Zuweisung von Übertragungskapazitäten ist es nicht schon überschritten, wenn er - wie es

vorliegend Ergebnis der Normauslegung der Fachgerichte ist - speziell in die Ranggruppe des § 21 Abs. 1 Nr. 7

LMedienG nur kommerzielle Veranstalter ordnet. Die Auslegung der Vorschrift ist grundsätzlich eine Angelegenheit

einfachen Rechts. Die Verfassung enthält keine Vorgaben, die der von den Fachgerichten vorgenommenen Zuordnung

von kommerziellen und nicht kommerziellen Veranstaltern entgegenstehen.

c) Ebenfalls ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, § 20 Abs. 1 Satz 2 LMedienG dahingehend

auszulegen, dass die Landesanstalt danach gleichwohl ein Ermessen besitzt, nicht kommerzielle Angebote auch

dann zu berücksichtigen, wenn dadurch gewisse Lücken bei der Versorgung mit den nach § 21 Abs. 1 LMedienG

grundsätzlich vorrangig zu berücksichtigenden Angeboten entstehen.

Anders als die Beschwerdeführerin annimmt, verstößt die Ableitung einer derartigen Befugnis zur abwägenden

Ermessensentscheidung nicht gegen den vom Bundesverfassungsgericht stets betonten Parlamentsvorbehalt für alle

strukturprägenden rundfunkpolitischen Entscheidungen (vgl. BVerfGE 57, 295 <320 ff.>; 90, 60 <104>; 114, 371

<386 ff.>). Der Vorbehalt des formellen Gesetzes ist gewahrt. Auch verletzen § 20 Abs. 1, § 21 Abs. 1 Nr. 7

LMedienG weder die grundrechtlichen Anforderungen an die Regelungsdichte einer gesetzlichen Zugangsregelung,

noch steht die Rundfunkfreiheit einer Auslegung dieser Bestimmungen entgegen, nach denen aus ihnen der vom

Verwaltungsgerichtshof angenommene begrenzte Ermessensspielraum der Landesanstalt folgt, den diese unter

Beachtung und Wahrung der betroffenen Grundrechtsbelange auszufüllen hat.

Dieser Ermessensspielraum ist nicht einem Träger unmittelbarer Staatsgewalt zugewiesen, sondern der

selbständigen Landesanstalt für Kommunikation, der insbesondere die Aufgabe zusteht, auf die Funktionsfähigkeit der

Ordnung des privaten Rundfunks hinzuwirken und dadurch die Rundfunkfreiheit der Veranstalter, aber auch die freie

und öffentliche Meinungsbildung durch Rundfunk für jedermann zu gewährleisten. Es ist verfassungsrechtlich

unbedenklich, dass der Landesanstalt als unabhängiger, die Verwirklichung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit

sichernder Landesmedienanstalt ein Abwägungs- und Gestaltungsspielraum bei den Zugangsentscheidungen zusteht.

Soweit es um die Zuweisung von zuvor ausgewiesenen Kapazitäten geht, setzt dies im Übrigen gemäß § 20 Abs. 5

LMedienG die Zustimmung des Medienrats als einem plural mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Kräfte

zusammengesetzten Gremiums voraus (vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 13. Dezember 2002 -

1 S 2480/02 -, JURIS, Rn. 22). Das ist eine auf die Ermöglichung der Meinungsvielfalt gerichtete ergänzende

prozedurale Sicherung der Rundfunkfreiheit.

Von einer weiteren Begründung wird gemäß § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Papier

Hohmann-Dennhardt

Hoffmann-Riem