Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 07.04.2011
OVG Koblenz: kreis, umdeutung, fahrbahn, verwaltungsakt, erlass, eigentümer, radfahrer, naturschutz, verein, ermächtigung
OVG
Koblenz
07.04.2011
1 A 11088/10.OVG
Straßenrecht
Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz
Urteil
Im Namen des Volkes
In dem Verwaltungsrechtsstreit
des Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND), Landesverband Rheinland-Pfalz e.V.,
- Kläger und Berufungsbeklagter -
Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte Philipp-Gerlach & Teßmer, Niddastraße 74, 60329 Frankfurt,
gegen
das Land Rheinland-Pfalz, vertreten durch die Geschäftsführer des Landesbetriebes Mobilität Rheinland-
Pfalz, Friedrich-Ebert-Ring 14-20, 56068 Koblenz,
- Beklagte und Berufungsklägerin -
beigeladen:
Rhein-Lahn-Kreis, vertreten durch den Landrat, Insel Silberau, 56130 Bad Ems,
wegen straßenrechtlicher Planfeststellung
hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen
Verhandlung vom 7. April 2011, an der teilgenommen haben
Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht Zimmer
Richter am Oberverwaltungsgericht Schneider
Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Berthold
ehrenamtlicher Richter Diplom-Ingenieur (FH) Hoffmann
ehrenamtlicher Richter selbständiger Kaufmann Knödler
für Recht erkannt:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte und der Beigeladene haben die im Berufungsverfahren entstandenen Gerichtskosten und
die im Berufungsverfahren entstandenen außergerichtlichen Kosten des Klägers zu je ½ zu tragen. Ihre
außergerichtlichen Kosten tragen der Beklagte und der Beigeladene jeweils selbst.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte und der Beigeladene können die
Vollstreckung jeweils durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn
nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Der Kläger wendet sich gegen einen Planfeststellungsbeschluss für den Bau eines Geh- und Radweges.
Im Lahntal verläuft von der Quelle bis zur Mündung in den Rhein ein insgesamt 245 km langer
Fernradweg. Er ist als sogenannter Flusswanderweg ausgestaltet, der ohne gravierende Steigungen
überwiegend in Ufernähe entlang der Lahn verläuft. Lediglich in dem Bereich zwischen den
Ortsgemeinden Geilnau und Laurenburg wird der Radweg nicht entlang des Lahnufers, sondern auf einer
Länge von ca. 7 km über die Fahrbahn der Kreisstraßen K 23 und K 25 durch die Orte Scheidt und
Holzappel geführt, wobei ein Höhenunterschied von ca. 200 m zu bewältigen ist.
Der beigeladene Rhein-Lahn-Kreis beabsichtigt, die verbleibende Lücke zu schließen und einen etwa
7,5 m langen Radweg zwischen Laurenburg und Geilnau entlang der Lahn zu schaffen. Der Weg soll
größtenteils auf der rechten Lahnseite verlaufen. Lediglich zwischen den Bau-km 3 + 720 und 4 + 580 soll
der Radweg auf der linken Seite des Flusses geführt werden. Dazu ist der Bau zweier neuer Lahnbrücken
vorgesehen.
Das vom Rhein-Lahn-Kreis mit der Durchführung der Planung beauftragte Straßenverkehrsamt Diez legte
die Planunterlagen für den Neubau des Radfernweges Lahntal zwischen Laurenburg und Geilnau mit
einem nicht datierten, am 2. Februar 2007 dort eingegangenen Schreiben dem Landesbetrieb Mobilität
zur Durchführung des Anhörungsverfahrens und zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vor.
In dem nachfolgenden Anhörungsverfahren lagen die Planunterlagen in der Zeit vom 5. März bis zum
4. April 2007 bei der Verbandsgemeindeverwaltung Diez zur allgemeinen Einsichtnahme öffentlich aus.
Mit Schreiben vom 15. April 2007 erhob der Kläger Einwendungen. Er machte im Wesentlichen geltend,
das gewählte Rechtsverfahren der Planfeststellung einer Kreisstraße sei unzulässig; ferner ständen dem
Vorhaben natur- und artenschutzrechtliche Bedenken entgegen.
Mit dem unter dem 22. Dezember 2009 erlassenen Planfeststellungsbeschluss stellte der Landesbetrieb
Mobilität den „Plan für den Bau des Radfernweges im Zuge der Kreisstraßen Nr. 23 und 25 zwischen
Laurenburg und Geilnau im Rhein-Lahn-Kreis“ fest, wobei unter der Nr. III dieses
Planfeststellungsbeschlusses der beigeladene Rhein-Lahn-Kreis als Träger der festgestellten
Baumaßnahme bezeichnet wurde.
Gegen diesen, ihm zugestellten Planfeststellungsbeschluss hat der Kläger rechtzeitig Klage erhoben.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss durch Urteil vom
23. August 2010 aufgehoben. In den Gründen dieser Entscheidung heißt es im Wesentlichen, nach § 5
Abs. 1 LStrG dürften Landes- und Kreisstraßen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher
festgestellt sei. Ein Neubau einer Kreisstraße sei aber nicht beantragt und auch nicht planfestgestellt
worden. Die von der Planfeststellungsbehörde angenommene Änderung der bestehenden Kreisstraßen
K 23 und K 25 durch Ergänzung mit einem unselbständigen Radweg liege nicht vor. Die Substanz beider
Kreisstraßen, insbesondere Lage und Ausdehnung der vorhandenen Fahrbahnen seien nicht geändert
oder ergänzt worden. Darüber hinaus solle auch die Funktion beider Straßen nicht geändert werden, denn
der Radverkehr von Laurenburg nach Scheidt und Holzappel (K 23) und von Holzappel nach Geilnau
(K 25) solle weiterhin auf den vorhandenen Fahrbahnen ungetrennt vom motorisierten Verkehr zulässig
sein. Eine vollständige oder zumindest weitgehende Entflechtung des mit der Funktion als Kreisstraße
verbundenen Radverkehrs von und nach den Orten Laurenburg, Scheidt, Holzappel und Geilnau sei
weder beabsichtigt noch sei dies die notwendige Folge der Planung.
Selbst wenn man eine teilweise (funktionelle) Änderung des Verkehrs auf den K 23 und K 25 annehmen
wolle, wäre der Radweg nur dann nach § 5 Abs. 1 LStrG planfeststellungsfähig, wenn es sich um einen
unselbständigen Radweg i.S. des § 1 Abs.3 Nr. 2 LStrG und damit um einen Teil der benannten
Kreisstraßen handeln würde. Ansonsten seien selbständige Radwege sonstige Straßen im Sinne des § 3
Abs. 3 Buchstabe b) Doppelbuchstabe aa) LStrG. Unselbständig im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG seien
Radwege, die auf eigenem Straßenkörper im Zusammenhang mit einer öffentlichen Straße im
Wesentlichen mit ihr gleichlaufen. Bezüglich des hier geplanten Radweges bestehe jedoch kein
Zusammenhang mit der K 23 und der K 25.
Nach der Rechtsprechung für Bundesfernstraßen folge die Unselbständigkeit eines Rad- bzw. Gehweges
bezogen auf eine Straße auch aus der Funktion, den Zwecken der Straße zumindest dadurch zu dienen,
dass sie der Fahrbahn den für den Verkehrsfluss hinderlichen Fußgänger- bzw. Radverkehr entziehe und
insofern ein verkehrstechnischer Zusammenhang bestehe. Eine räumliche Trennung von Fahrbahn und
Radweg sei daher nur möglich, wenn die Trennung rechtlich geboten, oder bautechnisch bedingt sei.
Dies dürfe aber nicht dazu führen, dass der Radweg den Bezug zur Straße verliere, indem er eine
Erschließung oder Führung vornehme, die die Fahrbahn nicht teile. Diese funktionsbezogene Recht-
sprechung könne im Hinblick auf den Wortlaut des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 2 LStrG ohne Weiteres auch auf
Landes- und Kreisstraßen übertragen werden. Der geforderte Zusammenhang mit der öffentlichen Straße
sei hier auch deshalb nicht gegeben, weil die Verbindungsfunktion der Kreisstraßen nicht einmal teilweise
wahrgenommen werde. Hinzu komme, dass der Radweg auch nicht im Wesentlichen mit den Kreisstraßen
gleich laufe.
Die Planfeststellung auf der Grundlage einer nicht gegebenen Rechtsgrundlage stelle einen schweren,
nicht heilbaren Fehler des Verwaltungsakts dar, der dessen gänzliche Aufhebung rechtfertige. Der
Beklagte habe den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss auch nicht nach § 47 VwVfG in einen
solchen nach § 5 Abs. 5 LStrG umgedeutet, so dass dahingestellt bleiben könne, ob hierfür überhaupt die
formellen und materiellen Voraussetzungen vorlägen und der Verwaltungsakt in der umgedeuteten Form
rechtmäßig wäre. Für eine gerichtliche Umdeutung lägen die materiellen Voraussetzungen nicht vor. Nach
§ 47 Abs. 1 VwVfG könne ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet
werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet sei, von der erlassenden Behörde in der geschehenen
Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für
diesen Erlass erfüllt seien. Hier liege aber kein Antrag des Straßenbaulastträgers vor, eine Planfest-
stellung auf Grundlage des § 5 Abs. 5 LStrG vorzunehmen. Der Antrag des Rhein-Lahn-Kreises vom
2. Februar 2007 auf Durchführung des vorliegenden Planfeststellungsverfahrens könne nicht in einen
solchen Antrag umgedeutet werden, denn der Rhein-Lahn-Kreis sei nicht ohne Weiteres
Straßenbaulastträger für sonstige Straßen. Der größte Teil der geplanten Trasse laufe über vorhandene
Wege verschiedenster Rechtsnatur.
Dem Kläger stehe auch hinsichtlich des Nichtvorliegens der Ermächtigung zur Durchführung eines
Planfeststellungsverfahrens ein vom Gericht zu beachtendes Rügerecht zu. Die Regelung des § 5 Abs. 1
LStrG über die Planfeststellung sei eine andere Rechtsvorschrift im Sinne des § 61 Abs. 1 BNatSchG
2007, die hier zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes zu dienen bestimmt sei.
Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz und des
Bundesverwaltungsgerichts könne die Abwägung im Hinblick auf die Eingriffe in Natur und Landschaft
von dem Kläger als anerkannten Naturschutzverein mit Aussicht auf Erfolg gerügt werden, wenn sie (zu
Lasten der Natur) fehlerhaft sei. Gleiches sei hinsichtlich des § 5 Abs. 1 LStrG anzunehmen, da nach
dessen Satz 2 bei der Planfeststellung die öffentlichen Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit
abzuwägen und nach Satz 3 die nach dem Landesnaturschutzgesetz notwendigen Maßnahmen
einzubeziehen seien. Damit habe die Abwägung im Rahmen der Planfeststellung nach § 5 Abs. 1 LStrG
ebenfalls Naturschutzbezug.
Mit der durch das Verwaltungsgericht Koblenz zugelassenen Berufung macht der Beklagte im
Wesentlichen geltend. Die Einstufung des Radweges als unselbständiger Teil der K 23 und K 25 sei
rechtsfehlerfrei. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend von der Zulässigkeit der Klage ausgegangen, habe
aber unzutreffenderweise angenommen, die Regelung des § 5 Abs. 1 LStrG sei eine andere
Rechtsvorschrift im Sinne von § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG 2007. § 5 Abs. 1 LStrG eröffne nicht gleichsam
generell ein Rügerecht nach § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG 2007 sondern nur insoweit, als die fehlerhafte
Abwägung von Naturschutzbelangen selbst in Rede stehe. Das Abwägungsgebot vermittele jedoch
gerade kein Rügerecht, wenn es um die vermeintlich fehlerhafte Würdigung, nicht originär dem
Naturschutz dienender Belange gehe.
Die mit dem Planfeststellungsbeschluss erfolgte Einstufung des Radweges als unselbständiger Radweg
im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG sei rechtsfehlerfrei erfolgt. Die heutige Wegeführung über die
Fahrbahn der Kreisstraßen 22 und 25 zwischen Laurenburg und Geilnau über die Ortslagen von Scheidt
und Holzappel sei nicht radfahrergerecht und stelle auch unter dem Gesichtspunkt der Sicherheit und
Leichtigkeit des Verkehrs keine akzeptable Wegeführung für den Radfahrer dar. Sie entspreche überdies
nicht den Zielsetzungen eines Radfernweges, wie sie insbesondere durch den nationalen
Radverkehrsplan 2002-2012 der Bundesregierung sowie das Programm des großräumigen
Radwegenetzes des Landes Rheinland-Pfalz formuliert würden. Diesen Zielsetzungen werde die bis-
herige Wegeführung über die Kreisstraße K 23 und K 25 nicht gerecht. Soweit das Verwaltungsgericht
einen „unselbständigen“ Radweg deshalb verneine, weil die Substanz der beiden Kreisstraßen im Zuge
der Baumaßnahmen nicht verändert würde, verkenne es, dass eine substantielle Veränderung der
Fahrbahn keine notwendige Voraussetzung für die Annahme einer Änderung sei. Jede bauliche
Änderung der vorhandenen baulichen Substanz einer bereits vorhandenen öffentlichen Straße in Gestalt
der Änderung oder Erweiterung einzelner Straßenbestandteile stelle im Rechtssinne eine Änderung dar.
Eine Änderung könne auch nicht deshalb verneint werden, weil die Funktion der beiden Kreisstraßen K 23
und K 25 nicht geändert werde. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts bezwecke und verfolge
die festgestellte Radwegeplanung sehr wohl eine Entflechtung des Radverkehrs und des motorisierten
Verkehrs auf der Fahrbahn der K 23 und K 25. Dabei könne der Planung nicht entgegengehalten werden,
dass auf der vorhandenen Trasse der beiden Kreisstraßen nur geringer Fernradverkehr festzustellen sei
und daher allenfalls eine kaum messbare Verringerung des weiträumigen Radverkehrs auf der K 23 und
K 25 erreicht werden könne. Die Fahrbahn der beiden Kreisstraßen werde von Radfahrern zurzeit doch
gerade deshalb gemieden, um den beschwerlichen und unzumutbaren Steigungen in diesem
Streckenbereich zu entgehen. Soweit das Verwaltungsgericht den „Zusammenhang“ mit den
Kreisstraßen 23 und 25 verneine, sei zu berücksichtigen, dass der Zusammenhang in Gestalt einer
Verbindung des festgestellten Radweges zu den Kreisstraßen 23 und 25 sowohl an dem Bauanfang als
auch am Bauende sichergestellt sei.
Hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals der „im Wesentlichen gleichlaufenden“ Wegeführung in § 1 Abs. 3
Nr. 2 sei darauf hinzuweisen, dass es keineswegs zwingend geboten sei, dass ein Radweg
notwendigerweise durchgehend in unmittelbarer Nähe zu der Straße verlaufen müssen, von der er sein
rechtliches Schicksal ableite. Maßgeblich sei vielmehr, ob der Weg der Entflechtung des Verkehrs auf der
Straße diene.
Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht von einem „selbständigen“ Radweg im Sinne von § 3 Nr. 3b
aa) LStrG auszugehen hätte, käme hier eine Planfeststellung über die Regelung in § 5 Abs. 5 LStrG im
Wege einer Umdeutung zum Tragen. Die Voraussetzungen für eine Umdeutung nach § 47 VwVfG lägen
vor. Insbesondere würden bei einer Umdeutung in ein derartiges Planfeststellungsverfahren die Rechte
der Beteiligten nicht verkürzt. Einer Umdeutung würden auch die Vorschriften der §§ 15 und 16 LStrG
nicht entgegenstehen. Träger der Straßenbaulast für sonstige Straßen im Sinne von § 3 Abs. 3 b) aa)
LStrG seien nach § 15 Abs. 1 LStrG der Eigentümer, es sei denn, die Straßenaufsichtsbehörde bestimme
im Benehmen mit der Gemeinde einen anderen mit dessen Zustimmung als Träger der Straßenbaulast.
Soweit die festgestellten Planunterlagen einen Eigentumserwerb des Rhein-Lahn-Kreises vorsehen,
würde die Straßenbaulast beim Rhein-Lahn-Kreis, als den künftigen Eigentümer liegen. Dass dem Kreis
noch kein Eigentum an den Flächen zustehe, sei unschädlich. Durch den Planfeststellungsbeschluss und
die diesem Beschluss zu kommende enteignungsrechtliche Vorwirkung sei sichergestellt, dass der Kreis
jedenfalls zum Zeitpunkt der Bauausführung bzw. bei Inbetriebnahme des Radweges Eigentümer wäre.
Dass die in § 5 Abs. 5 LStrG geforderte Anordnung der obersten Straßenbaubehörde für ein solches
Planfeststellungsverfahren nicht schon vor Einleitung des Planfeststellungsverfahrens im Februar 2007
vorgelegen habe, würde eine Umdeutung nach § 47 VwVfG nicht entgegenstehen. Das
Planfeststellungsverfahren für die streitgegenständliche Radewegeplanung sei in Kenntnis der obersten
Straßenbaubehörde, des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau Rheinland-
Pfalz eingeleitet und durchgeführt worden. Mit Schreiben vom 19. August 2010 habe die oberste
Straßenbaubehörde erklärt, dass die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens für den Bau des
Lahntal-Radweges geboten gewesen sei. Daraus sei zu ersehen, dass die oberste Straßenbaubehörde
ein Planfeststellungsverfahren ganz ausdrücklich auch für den Fall befürwortet hätte, dass sich die
Einstufung des festgestellten Radweges als unselbständiger Radweg im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG
als nicht tragfähig erweisen würde. Weder das Verwaltungsgericht Koblenz noch der zur Entscheidung im
vorliegenden Berufungsverfahren berufene Senat wären daran gehindert (gewesen), die Umdeutung des
Planfeststellungsbeschlusses selbst vorzunehmen.
Die Planung sei auch in sonstiger Hinsicht rechtsmäßig. Insbesondere sei das Vorhaben mit den
Schutzausweisungen des Naturschutzgebietes „Gabelstein-Hölloch“ vereinbar und die nach § 48 Abs. 1
Nr. 1a und 2 LNatSchG erteilte Befreiung sei rechtmäßig erfolgt. Das Vorhaben genüge auch den
Anforderungen des Artenschutzes. Etwaige Fehler seien nach § 75 Abs. 1a VwVfG heilbar.
Die Beklagte beantragt,
das am 23. August 2010 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz - 4 K 225/10.KO -
aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie trägt im Wesentlichen vor, soweit der Beklagte auf die Gesamtkonzeption der Planung abstelle, sei
dieser Vortrag mit Blick auf die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 LStrG unerheblich. Eine
Verknüpfung der Erforderlichkeit des Lückenschlusses des Fernradweges mit den
fachplanungsrechtlichen Zielen des LStrG sei vorliegend nicht möglich, da der Fernradweg keiner
bestimmten in § 3 LStrG aufgeführten Straßengruppe zuzuordnen sei. Dem Fernradweg als solchem sei
zudem kein eigenständiger durchgehender Straßenkörper zugeordnet. Vielmehr nutze der Fernradweg
lediglich in seinem Verlauf wechselnd die unterschiedlichen vorhandenen und straßenrechtlich
eingestuften Straßenkörper. Das im Vordergrund stehende, mit der Planung angestrebte Ziel könne das
Fehlen der Tatbestandsvoraussetzungen, die zum Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses genügen
würden, nicht substituieren.
Mit ihrem Vortrag hinsichtlich der Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur fehlenden
Entflechtungswirkung verkenne der Beklagte, dass hier allein auf die Funktion der vorhandenen
Kreisstraßen abzustellen und auf einen Vergleich der Funktionen dieser Straße im Istzustand und im
Planzustand. Auch die Ausführungen zur Abgrenzung eines selbständigen Radweges im Sinne des § 3
Abs. 3 b) aa) LStrG von einem unselbständigen Radweg im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG könnten dem
Beklagten nicht zum Erfolg verhelfen. Nach der Konzeption des § 3 LStrG vollziehe sich die Definition der
sonstigen Straßen- bzw. ständigen Radwege im Ausschlussverfahren. Falle eine der Radwegkategorien
des § 3 Abs. 1 und Nr. 1 oder Nr. 2 LStrG aus, so gelte er als sonstige Straße. Die Bestimmung, ob ein
Radweg mit eigenem Straßenkörper zu einer Landes- oder Kreisstraße gehöre, könne sich damit nur nach
§ 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG richten. Es müsste also positiv festgestellt werden können, dass der Radweg mit
eigenem Straßenkörper im Zusammenhang mit einer öffentlichen Straße im Wesentlichen gleichlaufe, um
zu einer Kreisstraße zu gehören.
Soweit der Beklagte meine, dass es auf die gegenwärtige Eigentumsstituation an den durch die
Planfeststellung für den Radweg beanspruchten Flächen nicht ankomme, sondern nur darauf, dass der
Rhein-Lahn-Kreis durch die Wirkung der Planfeststellung zukünftig Eigentümer der benötigten Flächen
sein werde, um ihn in die Stellung eines Straßenbaulastträgers im Sinne § 5 Abs. 5 LStrG zu erheben,
vollführe der Beklagte einen unzulässigen Zirkelschluss. Denn nach der Legaldefinition des § 15 Abs. 1
1. Halbsatz LStrG sei Träger der Straßenbaulast für sonstige Straßen der Eigentümer. Hier sei die
Eigentumsposition damit ausdrücklich Voraussetzung für die Straßenbaulast und damit für die Stellung
eines Antrags nach § 5 Abs. 5 Satz 1 LStrG, so dass der nachträgliche Gewinn des Eigentums erst durch
die Planfeststellung nicht gleichzeitig die Voraussetzung derselben Planfeststellung erfülle. Ferner sei die
Überlegung der Beklagten unbeachtlich, wonach aus dem im Verfahren erster Instanz vorgelegten
Schreiben der obersten Straßenbaubehörde vom 19. August 2010 zu ersehen sei, dass diese ein
Planfeststellungsverfahren ganz ausdrücklich auch für den Fall befürwortet hätte, dass sich die Einstufung
des festgestellten Radweges als unselbständiger Radweg im Sinne von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LRG als nicht
tragfähig erwiesen hätte. Denn, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt habe, habe vor
der Einleitung des Planfeststellungsverfahrens am 2. Februar 2007 weder eine Anordnung der obersten
Landesstraßenbaubehörde vorgelegen, in der diese die Planfeststellung eines selbständigen Radweges
vorgeschrieben hätte, noch ein der Anordnung vorausgehender Antrag.
Das Verwaltungsgericht habe auch zu Recht ein ihm, dem Kläger, zustehendes Rügerecht beachtet. Dies
ergebe sich bereits aus dem vom Verwaltungsgericht gezogenen Erst-recht-Schluss. Wenn der Kläger
schon rügen dürfe, dass eine Abwägung fehlerhaft zu Lasten der Natur erfolgt sei, könne er es erst recht
rügen, dass eine Abwägung nach der vom Beklagten herangezogenen Vorschrift gar nicht erst erfolgen
durfte.
Der Kläger ergänzt seinen Vortrag durch Ausführungen zum Gebiets- und Artenschutz.
Der Beigeladene beantragt ebenfalls,
das am 23. August 2010 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz - 4 K 225/10.KO -
aufzuheben und die Klage abzuweisen.
Er schließt sich den Ausführungen der Beklagten in vollem Umfange an und trägt ergänzend vor, als
Abgrenzungskriterium zwischen einem selbständigen und einem unselbständigen Radweg habe sich die
Frage nach der Entflechtungswirkung durchgesetzt. Der planfestgestellte Radweg diene durchaus der
Entflechtung des Verkehrs der Kreisstraßen. Bei der Beurteilung der Entflechtungsfunktion sei ein
abstrakter Maßstab anzulegen. Es könne nicht darauf ankommen, wie viele Radfahrer tatsächlich diesen
Weg über die Höhe nehmen oder ob sie die Strecke mit dem Zug zurücklegen. Für die
Entflechtungswirkung reiche, dass es insbesondere aus Verkehrssicherheitsaspekten durchaus not-
wendig sei, den Radverkehr auf einen anderen Weg zu bringen, da die Möglichkeit bestehe, dass
unsichere Radfahrer die Kreisstraße benutzen und dabei sich und/oder andere Verkehrsteilnehmer
aufgrund der dort vorhandenen Steigungen gefährdeten. Es sei zwar richtig, dass der Radfahrer, der mit
dem Rad nach Scheidt oder nach Holzappel möchte, die K 23 weiterhin benutzen müsse, genauso
zutreffend sei jedoch, dass der Radfahrer, der von Laurenburg nach Geilnau fahren möchte, zukünftig den
planfestgestellten Radweg benutzen werde.
Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten
gereichten Schriftsätzen der Beteiligten sowie aus dem Inhalt der vorliegenden Verwaltungsakten (5
Leitzordner).
Entscheidungsgründe
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Der hier angegriffene PIanfeststellungsbeschluss vom 22. Dezember 2009 ist rechtswidrig. Eine für den
Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses durch die Beklagte erforderliche (1) gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage liegt nicht vor (2); darauf kann sich der Kläger auch berufen (3).
1. Zutreffend ist zunächst das Verwaltungsgericht mit seinem Urteil davon ausgegangen, dass der
Beklagte sich der Handlungsform eines Planfeststellungsbeschlusses nur bedienen darf, wenn er dazu
durch eine Rechtsnorm ermächtigt worden ist. Nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der ein
zentraler Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist, bedürfen belastende Eingriffe
in Freiheit und Eigentum des Bürgers einer gesetzlichen Ermächtigung. Nach der inzwischen sich in
Rechtsprechung und Literatur durchsetzenden Auffassung (zum Meinungstand: Stelkens in
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG § 35 Rn 25 und Bonk/Neumann im gleichen Werk § 74 Rn. 12;
Kopp/Ramsauer § 35 Rn. 11) gilt dies nicht nur für die materiell-rechtliche Seite des Verwaltungs-
handelns, sondern auch für die verfahrensrechtliche Befugnis der Verwaltung, einen Lebenssachverhalt
durch Verwaltungsakt zu regeln. Diese für die Handlungsform „Verwaltungsakt“ im Allgemeinen
entwickelten Grundsätze gelten erst recht für das Instrument des Planfeststellungsbeschlusses. Durch den
Planfeststellungsbeschluss wird nicht nur das Vorhaben, hier der Radweg, genehmigt, vielmehr werden
auch die Rechtsverhältnisse aller Betroffener in Bezug auf das Vorhaben gestaltet und damit eine Inhalts-
und Schrankenbestimmung des Eigentums bewirkt. Insbesondere bildet der Planfeststellungsbeschluss,
was sich aus § 9 Abs. 1 LStrG ergibt, auch die Grundlage für eine Enteignung. Dieser besonderen
Eingriffsmöglichkeit in Rechte des Bürgers, darf sich die Behörde nur bedienen, wenn sie dazu
ausdrücklich gesetzlich ermächtigt worden ist.
2. Eine Ermächtigungsgrundlage für die hier erfolgte Planfeststellung besteht nicht.
a) Als gesetzliche Ermächtigung für die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens kommt zwar
grundsätzlich § 5 Abs. 1 LStrG in Betracht, dort wird aber - soweit vorliegend von Interesse – der
zuständigen Behörde nur der Bau oder die Änderung einer Kreisstraße genehmigt. Bei dem hier
geplanten Radweg handelt es sich aber, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nicht um
einen Teil einer Kreisstraße, sondern um eine „sonstige Straße“ i.S.d. § 3 Nr. 3 Buchstabe b) aa) LStrG.
Die Einwände des Beklagten gegen das dem erstinstanzlichen Urteil zugrunde liegende Verständnis der
§ 1 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 sowie § 3 Nr. 3 Buchstabe b) aa) LStrG greifen nicht durch.
Das rheinland-pfälzische Straßenrecht unterscheidet zwischen zwei Arten von Radwegen:
Unselbständige Radwege sind solche, die entweder zum Straßenkörper einer öffentlichen Straße gehören
(§ 1 Abs. 3 Nr. 1 LStrG) oder zumindest im Zusammenhang mit einer öffentlichen Straße im Wesentlichen
mit ihr gleichlaufen (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG). Demgegenüber werden Radwege nach § 3 Nr. 3 Buchstabe
b) aa) LStrG als selbständige Radwege definiert und den sonstigen Straßen zugeordnet, wenn sie nicht zu
einer anderen Straße (Landes-, Kreis- oder Gemeindestraße) gehören.Da das Gesetz selbstständige
Radwege somit negativ, als solche definiert, die nicht nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 oder Nr. 2 zu einer Straße
gehören, muss die Abgrenzung zwischen den beiden Typen anhand der Tatbestandmerkmale des § 1
Abs. 3 Nrn. 1 und 2 LStrG erfolgen. Der hier streitige Radweg ist zweifellos nicht Teil des Straßenkörpers
der K 23 und der K 25 (vgl. § 1 Abs. 3 Nr. 1 LStrG), sondern verfügt über einen eigenen Straßenkörper,
sodass hier nur § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG einschlägig ist. Nach dieser Vorschrift kommt es für die
Zugehörigkeit eines Radweges zu einer öffentlichen Straße allein darauf an, ob dieser im Zusammenhang
mit einer öffentlichen Straße im Wesentlichen mit ihr gleich läuft. Dies ist vorliegend aber nicht der Fall.
Bei der gebotenen Auslegung der Wortfolge „…im Zusammenhang mit einer öffentlichen Straße…“ ist
zunächst vom Wortlaut auszugehen: Da die Wortfolge „…im Zusammenhang mit…“ so viel bedeutet wie
„…in Verbindung mit…“ oder „… in einer inneren Verbindung mit…“, muss ein Radweg um das
Tatbestandsmerkmal des Zusammenhangs bejahen zu können, mit der öffentlichen Straße verbunden
sein oder in einer inneren Beziehung zu ihr stehen. Da hier der geplante Radweg, was keinem Streit
unterliegt, nicht mit den Kreisstraßen K 23 und K 25 räumlich verbunden ist, kann der Zusammenhang im
Sinne des § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG dem Wortlaut nach nur bejaht werden, wenn eine innere Verbindung
zwischen den Kreisstraßen und dem Radweg vorliegt.
Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt man, wenn man zur Auslegung Wortfolge „…im Zusammenhang
mit…“ § 3 Nr. 2 LStrG heranzieht. Nach dieser Vorschrift ist eine Straße dann als Kreisstraße einzustufen,
wenn sie dem Verkehr innerhalb eines Landkreises und dem über den Landkreis hinausreichenden
Verkehr dient (Netzfunktion) und dabei gewährleistet (Anbindungsfunktion), dass die Gemeinden mit
wenigstens einer nicht in ihrer Baulast stehenden Straße an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden
sind (vgl. Urteil des Senats vom 11. November 2010, 1 A 10645/10.OVG). Ein Zusammenhang zwischen
Radweg und Kreisstraße i.S. von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG besteht daher, so wird man schließen können,
dann, wenn der Radweg dieselben Verkehrsfunktionen erfüllt, wie die beiden Kreisstraßen K 23 und K 25
(mit ähnlichen Überlegungen: BayVGH, Urteil vom 18. August 1966, BayVBl. 1967,169).
Danach kann hier ein Zusammenhang zwischen dem geplanten Radweg und der K 23 sowie der K 25
nicht angenommen werden. Die Verkehrsbedeutung der K 23 liegt nämlich unter anderem darin, eine
Verbindung zwischen den Ortsgemeinden Laurenburg, Scheidt und Holzappel und deren Verbindung mit
Straßen höherer Ordnung sicherzustellen; die Verkehrsbedeutung der K 25 besteht dagegen darin, im
fraglichen Streckenabschnitt Holzappel mit Geilnau und mit Straßen höherer Ordnung zu verbinden. Der
hier streitige Radweg soll es aber den ihn benutzenden Radfahrern ermöglichen, entlang der Lahn direkt
von Laurenburg nach Geilnau (und umgekehrt) zu gelangen. Ein Radfahrer oder eine Radfahrerin kann
daher bei Benutzung des künftigen Radweges die Orte Scheidt und Holzappel nicht erreichen, er oder sie
muss vielmehr nach wie vor die K 23 bis K 25 nutzen. Umgekehrt kann ein Radfahrer oder eine
Radfahrerin, der oder die von den Orten Scheidt und Holzappel aus mit dem Rad in Richtung Lahn fährt
den Radweg schon gar nicht nutzen. Da der geplante Radweg somit die Anbindungsfunktion der
Kreisstraßen nicht erfüllen kann und insofern keine innere Verbindung zwischen den beiden Straßen
vorliegt, besteht zwischen beiden kein Zusammenhangi.S. von § 1 Abs. 3 Nr. 2 LStrG.
Aus diesen Erwägungen folgt bereits, dass auch der gedankliche Ansatz, wonach der nach § 1 Abs. 3
Nr. 2 LStrG geforderte Zusammenhang vorliegt, wenn der Radweg einen entflochtenen Teil der
genannten Kreisstraßen darstellt, hier ebenfalls nicht weiter führt. Zwar kann sich der Senat der
Überlegung anschließen, dass der Zusammenhang vorliegt, wenn sich der Radweg als Mittel darstellt,
den allgemeinen Fahrzeugverkehr und den ansonsten zusätzlich über die zugehörige Straße
verlaufenden Fahrradverkehr zu entflechten und diesen aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des
Verkehrs von der Fahrbahn auf eine davon abgetrennte Spur zu verlegen (vgl. Urteil des Senats vom
25. September 1969, VkBl. 1970, 289; BVerwG, Beschluss vom 15. April 1970, BayVBl.1970, 363; Zeitler,
Bayerisches Straßen und Wegegesetz, Art. 2 Rn. 41f). Mit der „Entflechtung“ wird nämlich nicht anderes
zum Ausdruck gebracht, als mit der „gleichen Verkehrsfunktion“. Von Entflechtung kann nämlich danach
nur die Rede sein, wenn der Fahrradverkehr der ansonsten über die zugehörige Straße (K 23/K 25)
verlaufen würde, auf den Fahrradweg verlagert würde. Wie bereits ausgeführt, wird aber der
Fahrradverkehr zwischen den Ortsgemeinden Laurenburg, Scheidt, Holzappel und Geilnau keineswegs
auf eine abgetrennte Spur der K 23 oder der K 25 verlegt; der Fahrradverkehr von und nach Scheidt und
Holzappel verläuft vielmehr nach wie vor über die beiden Kreisstraßen.
Der Radweg verläuft im Übrigen auch nicht, etwa mit der K 23 und der K 25 im Wesentlichen gleich. Ein
„Gleichlauf im Wesentlichen“ könnte angenommen werden, wenn der Radweg zwar von der Fahrbahn der
K 23 / K 25 abgerückt, aber zu ihr entweder parallel oder zumindest neben ihr, in deren Nähe verlaufen
würde, wie dies etwa dann der Fall ist, wenn Seitentrennstreifen wegen besonderer örtlicher
Gegebenheiten größere Ausmaße haben. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat,
ist für den hier geplanten Radweg eine insgesamt 7,3 km lange Strecke im Lahntal vorgesehen, während
der Weg über die Kreisstraßen 23 und 25 bei Laurenburg das Lahntal verlässt, in einer Gesamtlänge von
etwa 6,5 km und unter Überwindung eines Höhenunterschiedes von etwa 200 m und in einem Abstand
von dem geplanten Weg von bis zu 3 km Luftlinie zunächst nach Holzappel hinauf und von dort aus hinab
über Geilnau wieder im Lahntal ankommt. Der Radweg verläuft daher nicht parallel oder neben den
Kreisstraßen, sondern folgt einer eigenen Linienführung.
b. Eine Befugnis zum Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses ergibt sich entgegen der Auffassung des
Beklagten auch nicht aus der zweiten hier in Betracht zu ziehenden Ermächtigungsgrundlage, aus § 5
Abs. 5 LStrG. Nach dieser Vorschrift kann die oberste Straßenbaubehörde bei sonstigen Straßen auf
Antrag des Trägers der Straßenbaulast für die Durchführung von Baumaßnahmen die Planfeststellung
nach den Bestimmungen dieses Gesetzes vorschreiben, wenn es sich um Straßen von besonderer Ver-
kehrsbedeutung, insbesondere um Zubringerstraßen zu Bundesfernstraßen handelt. Diese
Voraussetzungen sind aber vorliegend offensichtlich nicht erfüllt.
Für eine Planfeststellung eines selbständigen Radweges fehlt es bereits an einem Antrag des Trägers der
Straßenbaulast. Gemäß § 15 Abs. 1 Halbs. 1 LStrG ist Träger der Straßenbaulast für sonstige Straßen
grundsätzlich der Eigentümer. Ein Antrag der Eigentümer der fraglichen Flächen - teils die Gemeinden,
teils der Bund; einige Grundstücke müssten noch von privaten Eigentümern erworben werden - auf
Durchführung der Planfeststellung liegt aber schon nicht vor.
Der Senat vermag auch der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Überlegung des Beklagten nicht
zu folgen, wonach die Gemeinden, durch deren Gebiet der Radweg verlaufen soll, Träger der
Straßenbaulast geworden seien. Zwar heißt es in § 15 Abs. 1 Halbs. 2 LStrG „…es sei denn, die
Straßenaufsichtsbehörde bestimmt… einen anderen mit dessen Zustimmung als Träger der
Straßenbaulast.“ Danach wären hier die betroffenen Gemeinden Träger der Straßenbaulast geworden,
wenn der beigeladene Kreis - die nach § 51 LStrG zuständige Straßenaufsichtsbehörde - dies bestimmt
hätte und diese Gemeinden damit einverstanden gewesen wären. Ein auf die Übertragung der
Straßenbaulast lautender, die Gemeinden belastender Verwaltungsakt liegt aber schon nicht vor. Selbst
wenn man einmal die Übertragung der Straßenbaulast auf die Gemeinden, durch deren Gebiet der
Radweg verlaufen soll unterstellt, müsste aber nach § 5 Abs. 5 LStrG von diesen Gemeinden bei der
Obersten Straßenbaubehörde ein Antrag auf Durchführung des Planfeststellungsverfahrens gestellt
worden sein. Dass dies geschehen sei, wird aber nicht einmal behauptet, ist aber jedenfalls nicht
nachgewiesen.
Darüber hinaus hat auch die oberste Straßenbaubehörde keine förmliche Entscheidung erlassen, durch
die dem Träger der Straßenbaulast die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben
worden wäre vor. Ob die Anordnung der Planfeststellung rechtlich als Verwaltungsakt einzuordnen ist,
wofür schon spricht, dass den Straßenbaulastträgern hier etwas „…vorgeschrieben…“ wird, kann hier
dahinstehen. Zumindest aber bedarf es einer förmlichen Anordnung des zuständigen Ministeriums
(vgl. § 49 Abs. 1 LStrG). Eine solche Anordnung liegt aber nicht vor. Das zum Gegenstand der Akten
gemachte Schreiben des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom
19. August 2010 (Bl. 214 GA), auf der Beklagte seine gegenteilige Auffassung stützt, gibt lediglich die
Rechtsmeinung des Ministeriums zum Tatbestandsmerkmal „…von besonderer Verkehrsbedeutung…“
wieder, enthält aber keine förmliche Entscheidung im Sinne des § 5 Abs. 5 LStrG.
Ob einem Radwanderweg tatsächlich eine besondere Verkehrsbedeutung im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 1
LStrG zukommen kann, bedarf daher vorliegend keiner Entscheidung.
Eine Umdeutung des fehlerhaften Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 47 VwVfG ist nicht zulässig. Wie
bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, scheitert eine Umdeutung des hier angegriffenen
Planfeststellungsbeschlusses in eine Planfeststellung für einen selbständigen Radweg schon daran, dass
der beigeladene Kreis nicht Träger der Straßenbaulast ist. Die von der Beklagten für sinnvoll gehaltene
Umdeutung müsste daher unter Überwindung der unter III. des Planfeststellungsbeschlusses vom
22. Dezember 2009 getroffene Feststellung, dass der beigeladene Landkreis Träger der Straßenbaulast
ist, erfolgen. Eine Umdeutung in einen Verwaltungsakt, durch den weitere natürliche und juristische
Personen, die bisher noch nicht betroffen waren, erstmals belastet würden, ist aber nicht möglich (vgl.
Kopp-Ramsauer, 10. Aufl., § 47 Rn. 26). Darüber hinaus würde, wie bereits dargelegt, eine
Planfeststellung eines selbständigen Radweges gemäß § 5 Abs. 5 LStrG nur möglich sein, wenn die
oberste Straßenbaubehörde auf Antrag des Trägers der Straßenbaulast dies vorgeschrieben hätte, was
aber hier nicht geschehen ist. Die von dem Beklagten angeregte Umdeutung würde daher eine
Umdeutung in einen seinerseits rechtswidrigen Verwaltungsakt bedeuten, sodass - die Umdeutung
unterstellt - auch der umgedeutete Verwaltungsakt rechtswidrig wäre.
3. Die klagende anerkannte Naturschutzvereinigung ist gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 1 des
Bundesnaturschutzgesetzes vom 29. Juni 2009 (BGBl. I S. 2542) - BNatschG - auch befugt, geltend zu
machen, dass die Voraussetzungen für den Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses bereits schon nicht
vorliegen. Der Senat geht davon aus, dass vorliegend entsprechend den Grundsätzen des
intertemporalen Prozessrechts, wonach eine Änderung des Verfahrensrechts grundsätzlich auch
anhängige Verfahren erfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992, 2 BvR 1631/90, 2 B BvR 1728/90,
juris), § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG auch auf das vorliegende, am 26. Februar 2010 eingeleitete
Rechtsschutzverfahren anzuwenden ist, obwohl diese Norm erst danach, am 1. März 2010, in Kraft
getreten ist. Dem muss aber hier nicht näher nachgegangen werden, da § 64 BNatSchG mit der
Vorgängervorschrift, § 61 BNatSchG i.d.F. des Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes
und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften vom 25. März 2001 (BGBl. I
S. 1193), inhaltlich übereinstimmt.
Gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, ohne in eigenen
Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen
Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 nur einlegen, wenn die Vereinigung
u.a. geltend macht, dass die angegriffene Entscheidung anderen Rechtsvorschriften, die bei der
Entscheidung zu beachten und zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der
Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind, widerspricht. Hier liegt eine Entscheidung im Sinne des § 63
Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG vor, nämlich ein Planfeststellungsverfahren, das mit Eingriffen in Natur und
Landschaft verbunden ist. Ein Eingriff ist nämlich bereits deshalb zu bejahen, weil nach den
Bestimmungen des § 9 Abs. 4 Satz 2 des Landesnaturschutzgesetzes vom 28. September 2005 (GVBl.
S. 837) - LNatSchG - i.V.m. § 1 Nr. 2 der Landesverordnung über die Bestimmung von Eingriffen in Natur
und Landschaft vom 19. Dezember 2006 (GVBl. S. 447) die Errichtung von Straßen und befestigten
Wegen im Außenbereich als Eingriff gelten.
Zu den „…. anderen Rechtsvorschriften, die ….zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der
Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind …“ gehört auch das fachplanerische Abwägungsgebot des
§ 5 Abs. 1 Satz 2 des Landesstraßengesetzes i.d.F. vom 1. August 1977 (GVBl. S. 273), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 7. Juli 2009 (GVBl. S. 280) - LStrG - insoweit, als Belange des Naturschutzes betroffen
sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998, 4 A 9/97, NVwZ 1998, 961 ff.). Die Besonderheit des
vorliegenden Verfahrens besteht aber darin, dass der klagende Naturschutzverein nicht (nur) die dem mit
der Klage angegriffenen Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Abwägungsentscheidung, soweit
Belange des Naturschutzes betroffen sind, zur gerichtlichen Überprüfung stellen will, sondern (auch)
geltend macht, dass die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 LStrG für den Erlass einer
Planfeststellung von vorneherein nicht vorgelegen haben. Hier ist daher zu fragen, ob auch § 5 Abs. 1
Satz 1 LStrG zu den Normen zu rechnen ist, die den nach § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geforderten Bezug
zur Wahrung von Naturschutzbelangen aufweisen. Dies ist zu bejahen.
Nach dem Regelungszusammenhang der Absätze 1 Satz 1, 2 Satz 1, 4 und 5 des § 5 LStrG sind nur der
Bau und die Änderung von Landes- und Kreisstraßen - abgesehen von Fällen unwesentlicher Bedeutung,
die in Abs. 4 definiert sind - einem Planfeststellungsvorbehalt unterworfen. Sonstige Straßen - zu denen
nach § 3 Nr. 3 Buchstabe b) aa) LStrG auch selbständige Radwege zählen - können dagegen auf der
Grundlage eines Bebauungsplanes - ggf. durch einen Planungsverband nach § 205 BauGB - gebaut
werden, soweit die materiellen Voraussetzungen erfüllt sind. Fahrradwege können, wobei auf die Hilfe der
staatlichen Straßenbaubehörde (vgl. § 11 Abs. 5 Satz 2 LStrG) zurückgegriffen werden kann, auch ohne
vorherige formelle Zulassungsentscheidung - im Innenbereich unter Beachtung des § 125 Abs. 2 BauGB -
gebaut werden.
Bei diesem Regelungsgeflecht des § 5 LStrG handelt es sich zwar „nur“ um Verfahrensvorschriften, diese
können sich aber schon wegen der unterschiedlichen Zuständigkeiten auf die von dem Kläger
vertretenden Belange des Naturschutzes auswirken. Ergibt sich aus § 5 Abs. 1 S. 1 LStrG nämlich die
Befugnis und die Pflicht, einen Planfeststellungsbeschluss zu erlassen, hat dies zur Folge, dass für die
Abwägung die Planfeststellungsbehörde zuständig ist, mithin gemäß § 5a Abs. 7 i.V.m § 49 Abs. 2 LStrG
der Landesbetrieb Mobilität. Greift dagegen § 5 Abs. 1 S. 1 LStrG nicht ein, kann das Vorhaben entweder
nur aufgrund eines Bebauungsplanes (§ 5 Abs. 2 S. 1 LStrG) oder ohne vorherige förmliche Planung
durch den Träger der Straßenbaulast durchgeführt werden. Unterstellt man den Erlass eines
Bebauungsplanes würde die Bewertung und Gewichtung der zu berücksichtigenden Belange,
insbesondere der Belange des Naturschutzes von einem anderen Entscheidungsträger, ggf. dem zu-
ständigen Organ des Planungsverbandes zu treffen sein. Im Falle eines Baues des Weges ohne
vorangegangenen Planfeststellungsbeschluss und ohne Bebauungsplan - im Innenbereich unter den
Voraussetzungen des § 125 Abs. 2 BauGB - wären die Organe der unterschiedlichen Träger der
Straßenbaulast zur Entscheidung für die in Ihrer Zuständigkeit fallenden Teilstücke des geplanten Weges
berufen, was allerdings voraussetzen würde, dass zuvor das Eigentum an den fraglichen Flächen
erworben würde. Da danach die Verfahrensregeln einen Naturschutzbezug aufweisen, ist davon
auszugehen, dass der klagende Verein im Rahmen einer Anfechtungsklage geltend machen kann, ein
Planfeststellungsbeschluss habe nicht erlassen werden dürfen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom
5. März 2008, 7 MS 114/07, NuR 2008, 265 ff., juris, Rn. 36).
Die Bedenken der Beklagten, dass dem klagenden Verein, wenn er im Rahmen einer Anfechtungsklage
geltend machen kann, ein Planfeststellungsbeschluss habe nicht erlassen werden dürfen, eine nicht zu
vereinbarende umfassende Überprüfungsmöglichkeit des Planfeststellungsbeschlusses eingeräumt
würde, teilt der Senat nicht. Ob ein klagender Verein im Einzelfall als „Anwalt der Natur“ (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 23. November 2007, 9 B 38/07, NuR 2008, 176 ff., juris, Rdnr. 15) auftritt oder ob er die ihm
eingeräumten prozessualen Befugnisse überschreitet, ist mit Blick auf die Funktion der Vereinsklage (vgl.
BT-Drs. 14/6378, S. 61), mögliche Verzugsdefizite im Naturschutzrecht zu vermeiden oder auszugleichen,
zu beantworten. In der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts war schon anerkannt,
dass etwa das fachplanerische Abwägungsgebot des § 17 Abs. 1 Satz 1 FStrG, das im Landesrecht seine
Entsprechung in § 5 Abs. 1 Satz 2 LStrG findet, insoweit Gegenstand einer Vereinsklage sein kann, als
Belange des Naturschutzes betroffen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998, 4 A 9/97, BVerwGE 107,
1 ff, juris, Rn. 26 f.). In zwei späteren Entscheidungen wurde ferner ein Bezug zum Naturschutzrecht bejaht
im Falle einer Variantenauswahl, soweit sie sich auf die Belange des Naturschutzes in der
Landschaftspflege auswirken kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. April 2005, 9 VR 7/05, NuR 2005, 709
f., juris, Rn. 16), und bei der Fehlerhaftigkeit einer Verkehrsprognose, sofern dadurch natur-
schutzrechtliche Belange zu Unrecht als nachrangig eingestuft worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom
19. März 2003, 9 A 33/02, DVBl. 2003, 1069 f., juris, Rn. 259). Maßgeblich für die Bejahung des
Naturschutzbezuges des Klagevorbringens war hier jeweils die Überlegung, dass sich im Rahmen der
Abwägung Auswirkungen auf Belange des Naturschutzes nicht ausschließen ließen. Wenn aber schon
die fehlerhafte Gewichtung von nicht dem Naturschutz zuzurechnenden Umständen wegen möglicher
Auswirkungen auf Belange des Naturschutzes im Rahmen der Abwägung gerügt werden kann, muss erst
recht der Vortrag möglich sein, dass sich im konkreten Fall die Belange des Naturschutzes schon gar nicht
der Abwägung durch die Planfeststellungsbehörde stellen müssen.
Die Berufung war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2
VwGO genannten Art nicht vorliegen.
RMB
gez. Zimmer
gez. Schneider
gez. Dr. Berthold
Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47
Abs.1, 52 Abs. 1 GKG).
gez. Zimmer
gez. Schneider
gez. Dr. Berthold